畢 霞,楊慧明,于丹丹

(河海大學公共管理學院,江蘇南京 210098)

水環(huán)境治理中的公眾參與研究
——以江蘇省為例

畢 霞,楊慧明,于丹丹

(河海大學公共管理學院,江蘇南京 210098)

水環(huán)境治理作為一項綜合性、系統(tǒng)性的工程,已經成為一個被廣泛關注的政治和社會問題。江蘇省水環(huán)境治理中的政府組織、環(huán)保NG O組織和個體自發(fā)公眾參與方式都存在一定的不足之處,需要分析阻滯公眾參與的相關因素,進而提出促進水環(huán)境“善治”的路徑選擇,為水資源保護盡綿薄之力。

水環(huán)境;治理;公眾參與

水環(huán)境作為一個完整的生態(tài)系統(tǒng),會受到各種自然和人為因素的影響而使其水質、水量發(fā)生變動,水環(huán)境質量的好壞也直接關系到農業(yè)生產、公眾健康狀況和社會穩(wěn)定。陳阿江教授曾從和諧社會建設的視角把人水關系劃分為“人水不諧”與“人水和諧”兩種類型[1]。因此水環(huán)境治理自然就成為一個重要的社會治理問題。治理理論的核心就在于治理主體和方式的“多元性”。水環(huán)境治理中的公眾參與是治理理論的實踐探索。所謂公眾參與,又稱為公共參與、公民參與,就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動[2]。本文在介紹水環(huán)境治理中公眾參與現狀和問題的基礎上,分析公眾參與水環(huán)境治理的阻滯因素,進而探索水環(huán)境“善治”的路徑選擇。

一、水環(huán)境治理中公眾參與現狀

公眾參與方式可分為直接參與和間接參與、被動型參與和主動型參與等。公眾可以通過政府、環(huán)保NG O或者以個體身份自發(fā)參與到水環(huán)境治理中來,各種參與方式都呈現出蓬勃發(fā)展的勢頭,但尚存在一些問題。

1.政府組織渠道參與的途徑多樣,互動性差

政府組織渠道參與,即政府組織公眾通過各種活動、會議等方式參與水環(huán)境治理的方式,包括向公眾推行綠色產品,通過“兩會”反映公眾意見,來信來訪,發(fā)布國家環(huán)境資源狀況公報等?！董h(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(2006)中,我國首次以法律形式明確了公眾參與環(huán)境保護的方式,結合《環(huán)境影響評價中信息公開和公眾參與技術導則》,可將目前由政府和法律認可的公眾參與方式歸納為:調查公眾意見(問卷調查、單獨拜訪、熱線電話和互聯(lián)網等渠道)、咨詢專家意見(向有關專家進行個人咨詢或向有關單位的專家進行集體咨詢)、座談會(或論證會)和聽證會。

筆者通過在南京、常州等地的走訪了解到,各種參與途徑已被廣泛采納,公眾的知情權、表達權、參與權、求償權得到了一定程度的保證。各地普遍結合“六五”世界環(huán)境日等活動,發(fā)布環(huán)境質量公報等信息,建立評價體系,公開重點工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為信息。江蘇省已有11215家企業(yè)實施了環(huán)境行為信息公開,基本覆蓋了主要工業(yè)企業(yè)和重點排污單位。各地也凸顯了各自的特色,泰州市為解決環(huán)境信訪問題,在聽證過程中注重選好個案,防止聽證簡單化;注重規(guī)范程序,防止聽證隨意性;注重現場組織,防止聽證走過場;注重跟蹤落實,防止聽證兩張皮。常州按照“貼近群眾切身利益、貼近社會關注熱點、貼近政府工作要求”的原則,公開征集對話議題、選薦對話對象,通過圓桌會議使一些老大難問題得到有效解決。

問題在于,參與渠道尚未成為參與主體的得力工具。通過對蘇南、蘇中、蘇北公眾平時參與水環(huán)境治理的渠道調查①(圖1),目前江蘇省公眾通過政府組織渠道參與水環(huán)境治理的比例不足20%,低于通過社會組織和新聞媒體渠道,多數公眾對政府組織公眾參與的形式還不了解,雖然法律中已然明確規(guī)定了問卷調查、專家座談、聽證會等形式,但對公眾來說,卻徒有參與之名,鮮有參與之實。

圖1 公眾平時參與水環(huán)境治理的渠道

另外,主體意見對政策進程的影響力有限。亨廷頓認為,政治參與就是“平民試圖影響政府決策的活動”[3]。雖然《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》規(guī)定“建設單位或者其委托的環(huán)境影響評價機構在編制環(huán)境影響報告書的過程中,環(huán)境保護行政主管部門在審批或者重新審核環(huán)境影響報告書的過程中,應當依照本辦法的規(guī)定,公開有關環(huán)境影響評價的信息,征求公眾意見?！钡跊Q策的最終抉擇和執(zhí)行、評估階段,卻具有很大的隱蔽性,依然是封閉性的精英決策,重視決策過程的輸出性參與,忽視輸入性參與,降低了公眾參與水環(huán)境治理的政治效能感。

2.環(huán)保NG O組織參與蓬勃發(fā)展,數量有限,有效性不足

環(huán)保NG O組織參與,即環(huán)保NG O作為組織者,組織公眾參與環(huán)境保護活動。2006年《中國環(huán)保民間組織發(fā)展狀況藍皮書》②2006年,中華環(huán)保聯(lián)合會想全社會公布了在全國范圍內開展的“中國環(huán)保民間組織現狀調查研究”理論成果——《中國環(huán)保民間組織發(fā)展狀況藍皮書》,是最早也是目前為止唯一一份最權威地對我國環(huán)保類民間組織進行系統(tǒng)歸納的資料。統(tǒng)計,我國存在的環(huán)保NG O有2 768家,其中政府部門發(fā)起成立的民間組織占49.9%,民間自發(fā)組成的占7.2%,學生環(huán)保社團及其聯(lián)合體占40.3%,我國港澳臺地區(qū)及國際環(huán)保民間組織駐大陸機構占2.6%。從這些數據看出我國環(huán)保類社會組織已粗具規(guī)模,發(fā)揮了積極作用。以江蘇省環(huán)境科學學會、環(huán)保產業(yè)協(xié)會以及江蘇省水資源管理協(xié)會為例,它們都在圍繞經濟社會發(fā)展中與水資源相關的熱點、難點問題,在水資源利用、保護和強化管理上,充分發(fā)揮其聯(lián)系面廣的優(yōu)勢,對提高全社會水資源管理、開發(fā)利用、節(jié)約保護方面的認識、交流經驗和相關課題研究,發(fā)揮了不可替代的作用。

但是,草根社會組織的相對數量和水環(huán)境保護類專門組織及活動的絕對數量缺失。“草根”的特點就是廣泛性、平民化和“野火燒不盡,春風吹又生”的頑強性。目前我國環(huán)保NG O大多都是由政府部門發(fā)起成立的和學生環(huán)保社團,真正民間自發(fā)組成的僅占7.2%。江蘇省民政廳的統(tǒng)計數字顯示,2009年第二季度末南京市共有各級各類民間組織3 109家,但環(huán)保組織只有南京市環(huán)境科學學會和環(huán)保產業(yè)協(xié)會,南京水利學會,江蘇綠色之友、南京市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會和市容衛(wèi)生協(xié)會等為數不多的幾十家③江蘇省民政廳政務公開:http :/ / www. jsmz. gov. cn/ submodule/ unitivedocument/ news/ attachment/ 20090828092050. htm.,其活動內容也偏重于學術論壇、相關課題與技術研究以及會員單位間的經驗交流等,而開展環(huán)保公益宣傳和組織志愿者環(huán)保的活動很少。

環(huán)保NG O便于“上傳下達”的自身優(yōu)勢也未能有效彰顯。江蘇省環(huán)保NG O對政府的依賴性強而對公眾的號召力弱,影響了其在公眾中的知名度和動員力。江蘇省水資源協(xié)會未組織過相關水資源保護的公益宣傳和志愿者活動,而是在會員內部上傳下達,引導企事業(yè)單位節(jié)水;通過論壇、研討等途徑,為政府和主管部門提供更多更準確的建議和意見。近年來由于政府的重視和組織活動能力增強,環(huán)保NG O已開始發(fā)揮影響決策的作用。在一些環(huán)保NG O的反對下,國務院沒有批準“怒江中上游流域水電規(guī)劃報告”。NG O的這種影響政府決策的能力應該用來作為公眾利益的代言人而反映民意,但是現實中這種利益表達機制的作用大打折扣,公眾甚至不知道自己身邊有什么樣的環(huán)保NG O,環(huán)保NG O的組織宣傳工作還有較為樂觀的上升空間。

3.個體自發(fā)參與尚未實現由觀念參與向行為參與的轉變

個體自發(fā)參與,即公眾不通過任何政府或環(huán)保NG O組織,而是通過單獨的、靈活的個人行為參與水環(huán)境治理。如學習環(huán)保知識、對破壞環(huán)境和侵害自身利益的行為進行申訴等。這種方式靈活性強,公眾隨時可就發(fā)現的問題以自己喜歡的方式向有關部門反映。通過對江蘇省環(huán)保廳走訪了解到,公眾對環(huán)境的監(jiān)督渠道有很多,而且都已經向全省公布?？梢缘江h(huán)保廳的網站檢舉或投訴,通過24小時專線,寫信到環(huán)保廳,或直接到信訪處當面了解情況。

通過蘇北、蘇中、蘇南3個地區(qū)公眾對水環(huán)境治理的關注程度的統(tǒng)計分析顯示,全省各地公眾對水環(huán)境治理比較關注的程度都超過了70%,但各地真正有過參與經歷的公眾比例均不足40%(圖2～3),公眾對水環(huán)境治理的參與呈現出高理想性和低務實性并存的特點。

圖2 公眾對水環(huán)境治理的關注程度

圖3 公眾是否有監(jiān)督經歷

造成公眾參與實踐性差的原因首先是參與意識淡漠化。政治文化對政治參與行為的影響是決定性的,傳統(tǒng)的官本位思想抑制了公眾參與意識的提高;從眾心理使得“免費搭車”行為盛行;環(huán)境權作為公民的一項基本權利沒有在法律上明確加以肯定。其次,參與能力不足。2008年由環(huán)?？偩种笇А⒅袊h(huán)境文化促進會編制公布的“公眾環(huán)保指數”顯示,只有16%的公眾知道環(huán)境問題免費舉報電話,其中只有9.2%的人打過這個電話,公眾缺乏必要的環(huán)保知識,致使公眾面對具體環(huán)境問題時,找不到制度化和理性化的方式來表達利益訴求。

謝莉·安斯汀(Sherry Arnstein)1969年發(fā)表了《市民參與的階梯》一文,根據市民參與的程度,提出了公眾參與的階梯的概念,將公眾參與分為8級,3個層次(圖4),反映了公眾在參與中的地位和作用的高低。

圖4 安斯汀的市民參與的階梯

由以上分析可以看出,江蘇省水環(huán)境治理中公眾參與的方式雖然呈現多樣化的局面,但是仍處于政府主導的象征性參與層次。

二、公眾參與水環(huán)境治理的阻滯因素

探究影響公眾參與水環(huán)境治理的因素,要將公眾參與行為作為一個聯(lián)系社會各方面力量的政治問題和社會問題來審視,向上追溯到我國的民主政治建設,向下拓展到我國公民社會的發(fā)展壯大,同時衡量深入到社會生活各個支脈的社會資本存量的大小。

1.民主政治基礎薄弱,公共決策民主化程度低

水環(huán)境治理中的公眾參與行為是一種政府和公民社會之間合作治理的行為。治理理論意味著政府與市民社會間相互合作達成共識的一種狀態(tài),因此,民主政治是治理和善治的前提和基礎,也是公眾參與水環(huán)境治理的前提和基礎。中國傳統(tǒng)的政府治理理念是建立在馬克思主義國家學說和計劃經濟的理論基礎之上的,在管理實踐中也一直遵循政治行政一元論和古典的官僚制度,政府往往以政治的方式對待行政。改革開放以來,我國政府雖然經過多次改革,仍然存在權力過分集中和角色錯位的問題,官本位思想比較嚴重,將政府視為社會管理的唯一中心,習慣于自上而下的集權方式,較少采取合作、互動的方式。在公共政策的制定上缺少透明性和回應性,法律和其他監(jiān)督體制很難對其產生有效的制約,這就造成了政府組織的參與渠道中公眾對決策進程影響力有限,公民政治效能感差的問題,不利于公眾參與效果的提高。

2.公民社會發(fā)育不成熟

公民社會是這樣一種狀態(tài):“……公民及其群體因民間組織的存在而增加社會資本,企業(yè)等營利組織因民間組織的存在而富有社會責任,黨和政府等公共部門因民間組織的存在而更加民主、高效和擁有更高的問責能力,整個社會因民間組織的存在而富有和諧性、包容性、多樣性和承受力”[4]。由此看出,公民社會的成熟,強調的是社會組織在與政府、公眾和市場的關系中發(fā)揮的舉足輕重的作用。中國社會組織的數量雖不足,但問題的根源在于其作用沒有得到充分發(fā)揮。治理理論所體現的參與和合作是政府和公民社會各以主體身份而存在的合作與對話機制。就江蘇省的情況來看,目前絕大多數民間組織是由政府創(chuàng)建并受政府主導,對政府的依賴性較強,這種依賴性很大程度上源于其經費主要就來源于開展學術交流和承接課題,由此也造成內部人員基本都是兼職的,因此工作人員對組織的關注和重視不夠,活動的開展也就自然會受到限制。這種公民社會組織無法真正實現與政府之間的平等合作或博弈,也很難深入公眾中去宣傳環(huán)保知識和帶動公眾參與環(huán)境治理活動。

3.社會資本存量不足

社會治理格局能否有效運轉依賴于各個治理主體之間社會資本存量的多寡。社會資本在本質上是通過公民間的互動、信任、合作和網絡聯(lián)結來整合社會資源,并發(fā)揮資本的作用的。運用這種社會資本資源,人們力求促成個體或組織群體有機整合的社會關系環(huán)境,形成有效的社會規(guī)范和共同信念,以及建立治理制度構造和運行的基礎。一般而言,在一個社會中,社會組織、成員相互信任的程度越高,進行合作的可能性就越大[5]。然而,在水環(huán)境治理中,由于政府公共產品(如公眾參與渠道)供給能力不足,公共服務短缺嚴重,造成了公眾在思想上對政府的一種冷漠與疏離,削弱了公眾對政府的信任度,降低了參與的熱情。在規(guī)范和網絡關系上,環(huán)境權還沒有作為公民的一項基本權利被寫進法律,法律本身的缺失也讓公眾感到參與水環(huán)境治理“出師無名”。同時,目前政府組織的參與方式多是一種自上而下的單向活動,未能形成一種雙向互動的持續(xù)性互動網絡,這也造成了公眾參與的被動性。

三、促進水環(huán)境“善治”的路徑選擇

治理的最佳狀態(tài)是善治。國際社會提出“善治”具有8個特征,即:參與性、協(xié)商性、責任性、透明性、回應性、有效性、公正性與包容性以及法治精神[6]。要促進水環(huán)境治理的“善治”,克服阻礙公眾參與的上述因素,無疑要努力彰顯這8個特征,主要可以嘗試以下幾方面的探索:

1.提高決策的民主化程度,注重決策過程的互動性、參與性、協(xié)商性

社會治理是一種以協(xié)商、參與機制為基礎的互動過程,是多元社會治理主體之間的互動,包括在公共決策上互動?，F代社會是一個多元的社會,社會治理應堅持利益的多元化,制定社會政策、方針、對策必須堅持利益優(yōu)先原理,促進公共決策的民主化。包括:決策方法民主化,即使人民群眾充分行使參與決策的民主權利,在決策中聽取相關專家學者的意見;決策內容民主化,即決策內容要充分體現民意,實現人民群眾的根本利益[7]。這就意味著參與效果是整個參與進程的最終環(huán)節(jié)和考察標準,而不僅僅是參與渠道的多樣性。2007年發(fā)生的廈門“PX項目事件”可謂是公眾參與環(huán)保公共事務的典型,在政府與公眾力量的共同作用下,使得“PX項目”得以重新選址。此次事件中,市民維護切身利益的意愿是參與公共事務的根本動力,座談會等正式的和QQ群等不正式的參與渠道是有力工具,但是事件的雙贏結果也得益于廈門市政府的行為自覺,在一定意義上而言,行政領導的執(zhí)政理念是圓滿解決事件的關鍵因素。因此,需要從根本上實現官員和公眾思想由“官本位”向“民本位”的轉變,唯此,公眾參與的各項制度建設才能更具現實意義。

2.促進政府角色轉變,形成治理主體間的合作關系

治理理論主要有兩大理論淵源:一種是以極端自由主義為代表的當代西方哲學和政治思潮;另一種是以公共選擇理論為代表的當代西方經濟學理論[8]。因此治理理論堅持的仍是“有限政府”理論,這就要求政府盡可能地讓渡手中的權力,將其對NG O的關系由控制變?yōu)榉龀?。正如江蘇省水資源協(xié)會徐俊仁理事長所說,協(xié)會“要明確目標,促進水資源的可持續(xù)利用”,環(huán)保NG O成立的目標是促進環(huán)境可持續(xù)發(fā)展,這一目標是與我國的發(fā)展戰(zhàn)略和人民的長遠利益一致的,國家應賦予環(huán)保NG O一個良好的發(fā)展環(huán)境。首先,放寬成立條件。根據《社會團體登記管理條例》規(guī)定,社會團體必須有50個以上的個人會員,或者30個以上的單位會員,或者在既有個人會員又有單位會員時,會員總數有50個以上。這種數量和規(guī)模上的限制可能約束社會團體的充分發(fā)展。其次,改革行政管理體制,減少行政干預,促使更多自下而上形成的環(huán)保NG O出現,因為隨著中國環(huán)保NG O數量的增多,在一種“水漲船高”效應的作用下,水環(huán)境保護類的專門組織數量也會隨之增多。資金充足是保證組織積極運轉的前提,對于已經存在的環(huán)保NG O,可以通過購買其服務等方式為環(huán)保NG O募集資金,而不僅僅是以課題經費的形式。

3.環(huán)保NG O要盡其所能,做好公眾利益表達的有效通道

非政府組織以其獨特的民間性、非政府性、志愿公益性,在水環(huán)境治理中具有獨特的優(yōu)勢,一方面幫助政府將政策意圖轉達社會成員,做好宣傳、指導、監(jiān)督工作,提高公眾的節(jié)水和保護水環(huán)境的意識。另一方面把社會成員對政府的要求、建議轉達給政府,供政府制定政策、法律時參考。因此,非政府組織要真正地深入到群眾中,組織公眾參與水環(huán)境保護行動,這樣既可以提高組織的知名度,又能夠真正發(fā)揮其貼近公眾的優(yōu)勢,贏得公眾的信任,從而為公眾提供一條值得依賴的民意表達途徑。徐州礦務局退休教師周美恩創(chuàng)辦了江蘇省首家民間環(huán)保組織——“綠色之家”。在其精神的感召下,該市云龍區(qū)隨即成立了環(huán)境保護協(xié)會。目前,全區(qū)7個辦事處,83個居委會,11個村委會,31所中小學,均是協(xié)會的團體會員,形成了公眾參與的新局面。近年來,他們又率先推行環(huán)?！捌敝贫?在轄區(qū)內的每個責任區(qū)安排2～3名“片警”,對其所管區(qū)域的執(zhí)法監(jiān)察、排污收費、環(huán)保宣傳等工作全面負責,使環(huán)保工作重心逐步下移,進一步貼近企業(yè)、貼近群眾、貼近服務對象。

4.完善法律,促進制度建設

法治是現代社會的重要制度資源和調控模式,是政府回應公眾參與的一種重要載體?！吧浦巍钡囊粋€重要特征即法治精神,強調運用法律手段把行政機關的權限、方式和程序以及政府與企業(yè)、公民之間的權利和義務用法律手段固定下來,從而實現政府對企業(yè),公眾對政府和企業(yè)有效的循環(huán)監(jiān)督機制。《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》等法律中對公眾參與環(huán)境保護的規(guī)定仍然是不成體系的,在實踐中很難落實,還應進一步完善公眾參與環(huán)境保護方面的法律法規(guī)。建議:①主管機關決定對某項目實施環(huán)境影響評價時,必須以公眾易于獲得和了解的方式將該項目予以通知或公告;②對于公民、法人或其他組織就該項目提交的有關書面評論,有關當局或建議者必須給予積極的回應,而且不論意見是否被采納,都應附于最終的環(huán)境評價報告中;③將公眾的環(huán)境權寫入法律,并賦予公眾參與行為法律效力,提升公眾意見的重要性。公眾自身也要認識到公眾參與環(huán)保是群眾的權利,政府部門有義務回應和保護。

多元水環(huán)境治理模式以水環(huán)境的保護和可持續(xù)發(fā)展為目標,多元治理主體在平等對話和協(xié)商的基礎上達成共識,凝聚和動員政府與公眾間的社會資本投入到水環(huán)境治理中,達到“善治”狀態(tài)。這也將是未來水環(huán)境治理的一個路徑選擇。然而,西方多元治理的發(fā)展是在政府信任危機、投票民主冷淡、資源向社會匯集的條件下,政府做出的一種積極回應,而在中國則是政府執(zhí)政方式轉變的一種嘗試,這就要求必須實現從官本位到公共準則的執(zhí)政理念的轉變,否則官與民之間“管”與“被管”的傳統(tǒng)觀念將會永遠阻礙中國公眾參與的發(fā)展。

[1]陳阿江.論人水和諧[J].河海大學學報:哲學社會科學版,2008,10(4):19-24.

[2]賈西津.中國公民參與:案例與模式[M].北京:社會科學文獻出版社,2008:3-4.

[3]塞繆爾·亨廷頓.難以抉擇:發(fā)展中國家的政治參與[M].汪曉壽,譯.北京:華夏出版社,1988:185.

[4]王名.中國民間組織30年:走向公民社會[M].北京:社會科學文獻出版社,2008:9.

[5]畢霞.社會資本語境中的和諧社會及其實現[J].河海大學學報:哲學社會科學版,2008,10(2):11-12.

[6]孫曉莉.多元社會治理模式探析[J].理論導刊,2005(5):7-9.

[7]陳慶剛,顏濤.公共決策科學化與民主化的路徑選擇[J].金陵科技學院學報,2009(3):46-48.

[8]李風華.治理理論:淵源、精神及其適用性[J].湖南師范大學社會科學學報,2003(9):45-51.

D035

A

1671-4970(2010)04-0043-05

2010-08-20

江蘇省哲學社會科學基金項目(07zzb009)

畢霞(1964—),女,山東德州人,教授,碩士,從事當代中國政府與政治及非營利組織研究。