□/高亞寧

赤道原則及對(duì)我國(guó)綠色信貸的啟示

□/高亞寧

目前國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)開展的綠色信貸業(yè)務(wù)與赤道原則有很多相似之處，但是也存在諸多差異。綠色信貸在實(shí)踐中存在諸多問(wèn)題，我們不能生搬硬套地將赤道原則應(yīng)用于國(guó)內(nèi)項(xiàng)目融資領(lǐng)域，應(yīng)借鑒赤道原則的優(yōu)點(diǎn)，立足我國(guó)國(guó)情，構(gòu)建具有中國(guó)特色的綠色信貸機(jī)制。

一、赤道原則和綠色信貸概述

（一）赤道原則概述

赤道原則( The Equator Principles，EPs)，原名“格林威治原則”，是由全球主要金融機(jī)構(gòu)參照國(guó)際金融公司（IFC）的可持續(xù)發(fā)展政策與指南建立的一套自愿性金融行業(yè)基準(zhǔn)，旨在判斷、評(píng)估和管理項(xiàng)目融資中的環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。此項(xiàng)原則要求金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目融資中的環(huán)境和社會(huì)問(wèn)題盡到審慎性核查義務(wù)，被廣泛地運(yùn)用于國(guó)際項(xiàng)目融資的實(shí)踐中并逐漸發(fā)展成為行業(yè)慣例。截至2009年5月15日，宣布實(shí)行赤道原則的金融機(jī)構(gòu)(EPFIs)已有69家。赤道原則是世界上第一個(gè)把項(xiàng)目融資中模糊的環(huán)境和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)明確化、具體化的文件，使整個(gè)銀行業(yè)的環(huán)境與社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)得以基本統(tǒng)一，使環(huán)境與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略落到實(shí)處。赤道原則具有以下特點(diǎn)：

1.赤道銀行（Equator Bank，簡(jiǎn)稱EB）實(shí)際上是環(huán)境和社會(huì)保護(hù)的民間代理人，承擔(dān)社會(huì)環(huán)境保護(hù)義務(wù)。在赤道原則中，環(huán)境和社會(huì)保護(hù)的義務(wù)主體是赤道銀行，通過(guò)督促項(xiàng)目的發(fā)起人和借款人，直接監(jiān)督環(huán)境和社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)在項(xiàng)目中的應(yīng)用，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)社會(huì)和環(huán)境的目的。赤道原則的應(yīng)用只受項(xiàng)目融資這個(gè)條件的限制，而不受國(guó)界的限制，是獨(dú)立于官方行為之外的民間力量。

2.在性質(zhì)上，赤道原則是行業(yè)慣例，不是國(guó)際條約、國(guó)際慣例。國(guó)際條約是國(guó)際法主體之間以國(guó)際法為準(zhǔn)則為確立其相互權(quán)利和義務(wù)而締結(jié)的書面協(xié)議，主體是國(guó)家或者國(guó)際組織，不能是國(guó)際金融機(jī)構(gòu)；國(guó)際慣例是“作為通例之證明而經(jīng)接受為法律者，需要各國(guó)長(zhǎng)期實(shí)踐和人們的普遍接受”，赤道原則顯然不符合上述要求。赤道原則是行業(yè)慣例，法律拘束力并不強(qiáng)。

3.非政府組織（NGO）是監(jiān)督赤道原則實(shí)施的主要力量。在西方國(guó)家，社會(huì)利益制衡機(jī)制中離不開非政府組織，一些非政府組織專門盯住銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)，赤道原則更離不開非政府組織的參與。在赤道原則的實(shí)施過(guò)程中，非政府組織提出的異議，赤道銀行要積極回應(yīng)。由于非政府組織的反對(duì)，一些赤道銀行不敢向有爭(zhēng)議的項(xiàng)目融資，如印度的那馬達(dá)大壩項(xiàng)目。有些非政府組織甚至還以項(xiàng)目違反東道國(guó)法律為由直接向法院提起訴訟，如薩哈林2號(hào)項(xiàng)目。

（二）綠色信貸概述

2007年7月6日，中國(guó)人民銀行發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》；7月中旬，國(guó)家環(huán)?？偩帧⒀胄?、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險(xiǎn)的意見》；11月，銀監(jiān)會(huì)又印發(fā)了《節(jié)能減排授信工作指導(dǎo)意見》，以上政策法規(guī)使綠色信貸這一經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)入了我國(guó)節(jié)能減排的領(lǐng)域。綠色信貸具有以下特點(diǎn)：

1.綠色信貸政策具有引導(dǎo)性。綠色信貸（green-credit policy），是指商業(yè)銀行和政策性銀行等金融機(jī)構(gòu)依據(jù)國(guó)家的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)研發(fā)、生產(chǎn)治污設(shè)施，從事生態(tài)保護(hù)與建設(shè)，開發(fā)、利用能源，從事循環(huán)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)、綠色制造和生態(tài)農(nóng)業(yè)的企業(yè)或機(jī)構(gòu)提供貸款扶持并實(shí)施優(yōu)惠性的低利率，而對(duì)污染生產(chǎn)和污染企業(yè)的新建項(xiàng)目投資貸款和流動(dòng)資金進(jìn)行貸款額度限制并實(shí)施懲罰性高利率。通過(guò)這一政策手段發(fā)揮政策引導(dǎo)功能。

2.綠色信貸具有濃重的政策性色彩。綠色信貸制度從根本上體現(xiàn)的是政府嘗試用經(jīng)濟(jì)手段去解決行政失靈所帶來(lái)的環(huán)境治理不利的問(wèn)題。政府希望通過(guò)綠色信貸制度直接或者間接斬?cái)唷案吣芎?、高排放”企業(yè)的資金鏈條，增加它們的融資成本，既懲罰了污染企業(yè)，又有效限制了企業(yè)的污染行為，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

3.綠色信貸解決的是與項(xiàng)目融資有關(guān)的社會(huì)和環(huán)境問(wèn)題。綠色信貸是銀行保證只為那些符合條件的企業(yè)和項(xiàng)目發(fā)放貸款，要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極配合環(huán)保部門，認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家控制“兩高”項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)政策和準(zhǔn)入條件。與此同時(shí)，國(guó)家環(huán)?？偩窒蛑袊?guó)人民銀行征信管理局提供了企業(yè)環(huán)境違法信息，商業(yè)銀行據(jù)此采取停貸或限貸措施。

二、赤道原則和綠色信貸比較

（一）產(chǎn)生的動(dòng)因不同

赤道原則產(chǎn)生于西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家，主要是銀行等金融機(jī)構(gòu)面臨社會(huì)責(zé)任的內(nèi)外壓力的一種選擇，是基于市場(chǎng)的選擇，企業(yè)選擇赤道原則在承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的同時(shí)也保障了市場(chǎng)份額，實(shí)現(xiàn)了自身利益最大化。因此，可以說(shuō)赤道原則具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生性特點(diǎn)，符合市場(chǎng)規(guī)律。我國(guó)的綠色信貸政策是金融行政化的一種表現(xiàn)，具有濃厚的行政色彩，是國(guó)家履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的環(huán)保目標(biāo)，運(yùn)用金融信貸杠桿進(jìn)行環(huán)境治理的手段。但強(qiáng)制銀行等金融機(jī)構(gòu)在發(fā)放貸款時(shí)進(jìn)行綠色信貸審查，沒(méi)有考慮銀行的商業(yè)本性，把銀行當(dāng)作執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的工具，缺乏市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。

（二）執(zhí)行效力不同

赤道原則可以說(shuō)是“軟法”，是國(guó)際銀行間的行業(yè)慣例，尚不構(gòu)成國(guó)家條約、國(guó)際慣例，缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，主要靠各個(gè)赤道原則金融機(jī)構(gòu)的自我約束來(lái)落實(shí)，依靠非政府組織對(duì)具體執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。綠色信貸政策是國(guó)家有關(guān)部委明文下發(fā)的國(guó)家政策，是政府規(guī)范性文件，具有強(qiáng)制執(zhí)行力，如果違背相關(guān)規(guī)定可能受到行政處罰。

（三）調(diào)整手段不同

赤道原則的調(diào)整手段是將項(xiàng)目區(qū)分為A、B、C三類（高、中、低環(huán)境或社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)），對(duì)不同類別項(xiàng)目的借款人提出不同的要求，然后進(jìn)行審慎性審核調(diào)查，再?zèng)Q定是否發(fā)放貸款。也就是說(shuō)赤道原則主要是在項(xiàng)目融資借款環(huán)節(jié)對(duì)企業(yè)進(jìn)行制約。綠色信貸的手段十分豐富，根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，主要做法包括禁貸、停貸、緩貸、收回貸款等措施，從而對(duì)污染企業(yè)的資金鏈加以控制，迫使其提高環(huán)境治理水平或退出市場(chǎng)。

三、完善我國(guó)綠色信貸的建議

（一）綠色信貸法律化

現(xiàn)行綠色信貸缺乏明確的法律制度作為支撐的前提，執(zhí)行中往往“心有余而力不足”。也許會(huì)有疑問(wèn)，赤道原則也不是法律，為什么綠色信貸需要上升到法律呢？筆者認(rèn)為，赤道原則的形成以金融機(jī)構(gòu)的主動(dòng)遵守為基礎(chǔ)，源于市場(chǎng)這只看不見的手；而綠色信貸是行政管理部門的直接推動(dòng)，金融機(jī)構(gòu)是被動(dòng)遵守。政策容易“朝令夕改”，缺乏穩(wěn)定性，會(huì)讓執(zhí)行者產(chǎn)生投機(jī)心理，影響執(zhí)行效果。將綠色信貸相關(guān)規(guī)則通過(guò)法律的形式加以確定，可以給金融機(jī)構(gòu)吃個(gè)定心丸，強(qiáng)化其執(zhí)行信心和執(zhí)行力度。

（二）加強(qiáng)環(huán)保部門與金融部門的信息溝通和共享機(jī)制

目前金融機(jī)構(gòu)實(shí)施綠色信貸的主要依據(jù)來(lái)源于環(huán)保部門的有關(guān)數(shù)據(jù)，二者的信息不通暢是影響綠色信貸發(fā)展的重要原因，所以建立完善的信息溝通和共享機(jī)制是積極推進(jìn)綠色信貸的基礎(chǔ)。

1.提高信息利用的有效性。在現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)地方環(huán)保部門與對(duì)應(yīng)金融機(jī)構(gòu)的信息交互和反饋，一方面，雙方通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、定時(shí)簡(jiǎn)報(bào)等方式，及時(shí)溝通信息，使金融機(jī)構(gòu)可以在第一時(shí)間獲得相關(guān)信息；另一方面，金融機(jī)構(gòu)定期對(duì)環(huán)保部門提供的數(shù)據(jù)加以評(píng)估，并將其反饋至環(huán)保部門，提高信息效用。

2.增強(qiáng)信息共享的兼容性。環(huán)保部門和金融部門應(yīng)當(dāng)共同制定信息采集的標(biāo)準(zhǔn)和信息格式，使信息同時(shí)符合環(huán)保專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和信貸要求，特別是為金融機(jī)構(gòu)有效利用數(shù)據(jù)提供便利。

（三）完善社會(huì)參與機(jī)制

1.積極發(fā)揮中介組織技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和認(rèn)定的作用。綠色信貸涉及的行業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定、編寫工作具有較強(qiáng)的行業(yè)性和專業(yè)性，環(huán)保部門和金融機(jī)構(gòu)對(duì)這些具體行業(yè)，特別是細(xì)分子行業(yè)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定，應(yīng)該有意識(shí)引導(dǎo)社會(huì)中介組織，比如行業(yè)協(xié)會(huì)等參與，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，中介機(jī)構(gòu)不屬于相關(guān)利益集團(tuán)、沒(méi)有政績(jī)考核的約束，可以相對(duì)獨(dú)立、較為公正地進(jìn)行評(píng)估，可以成為具有相對(duì)公信力的補(bǔ)充評(píng)估機(jī)構(gòu)。

2.發(fā)揮非政府組織的積極作用。赤道原則的發(fā)展進(jìn)程中，非政府組織起到了非常重要的作用。未來(lái)的綠色信貸不能僅僅局限于環(huán)保部門和金融機(jī)構(gòu)的范圍，應(yīng)當(dāng)有更多的非政府組織的參與。非政府組織提供了公眾發(fā)出要求和呼聲的平臺(tái)，可以合理有效地表達(dá)民眾的意愿，監(jiān)督政府行為和金融機(jī)構(gòu)行為，促進(jìn)政府遵守相關(guān)規(guī)定，也使金融機(jī)構(gòu)自愿地堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略。

南開大學(xué)資本市場(chǎng)研究中心）