○張書林

規(guī)范黨的干部交流制度

○張書林

黨的十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出：創(chuàng)新干部管理機(jī)制，必須“完善干部交流制度，加大重要部門、關(guān)鍵崗位、東中西部地區(qū)干部交流力度，疏通黨政機(jī)關(guān)干部、企事業(yè)單位干部交流渠道?！边@就再次強(qiáng)調(diào)了干部交流制度對(duì)培養(yǎng)鍛煉干部和完善干部管理制度的重要性，引起全黨、全社會(huì)對(duì)干部交流制度、干部交流工作的熱切關(guān)注。

一、推進(jìn)干部交流的意義

1.推進(jìn)干部交流是培養(yǎng)鍛煉干部的需要。干部長期在一個(gè)地方、一個(gè)部門、一個(gè)崗位、一個(gè)層次上工作，不進(jìn)行交流鍛煉，對(duì)培養(yǎng)鍛煉干部是很不利的。因?yàn)樗鼤?huì)使干部放松對(duì)自己的要求，產(chǎn)生懈怠心理，不注重提高自己的政治和業(yè)務(wù)能力素質(zhì)、不重視發(fā)展完善自己，容易安于現(xiàn)狀、不思進(jìn)取，像井底之蛙一樣，認(rèn)為天空和舞臺(tái)就那么大。通過不斷推進(jìn)干部交流，多崗位、多角度、多層次培養(yǎng)鍛煉干部，就能夠持續(xù)激發(fā)干部的求新求變意識(shí)、釋放干部的內(nèi)在潛能，使他們始終保持昂揚(yáng)的斗爭(zhēng)、積極健康的精氣神、不懈進(jìn)取的陽光心態(tài)，這對(duì)于干部的成長是大有裨益的。

2.推進(jìn)干部交流是優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子的需要。實(shí)踐證明：如果根據(jù)合理配備班子的要求，有針對(duì)性地推行干部交流，將能夠完善班子結(jié)構(gòu)所需要的干部交流進(jìn)來，不僅會(huì)事半功倍，而且能夠達(dá)到在短時(shí)間內(nèi)改良優(yōu)化班子結(jié)構(gòu)的目的。干部交流能夠彌補(bǔ)領(lǐng)導(dǎo)班子在年齡結(jié)構(gòu)、知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)、氣質(zhì)結(jié)構(gòu)等方面存在的不足，迅速優(yōu)化班子結(jié)構(gòu)，以保證班子成員人適其事、事得其人、人崗相適，切實(shí)提高領(lǐng)導(dǎo)班子的綜合工作水平。通過交流，原本結(jié)構(gòu)不合理班子的群體結(jié)構(gòu)就能夠得到優(yōu)化，班子的老化問題、低效率問題、不團(tuán)結(jié)問題、近親繁殖問題、作風(fēng)懶散問題等等，也都會(huì)得到有效解決。

3.推進(jìn)干部交流是反腐倡廉和防控既得利益集團(tuán)的需要。通過定期推進(jìn)干部交流，讓一個(gè)干部在一個(gè)崗位、一個(gè)地方的任職有固定的期限，而不是無限期的，這樣一來，在很短的時(shí)間內(nèi)干部的關(guān)系網(wǎng)、人情網(wǎng)、宗派網(wǎng)就不容易形成，也使干部有效避免了因?yàn)槿饲樯稀澳ゲ婚_”、“不得已”，因?yàn)楸O(jiān)督乏力而大搞權(quán)力濫用和權(quán)力腐敗，這就會(huì)大大延緩既得利益集團(tuán)的形成。因此，所謂“流水不腐、戶樞不蠹”的道理，應(yīng)用到干部交流對(duì)防控干部腐敗和既得利益集團(tuán)的描述上，是再合適不過了。

4.推進(jìn)干部交流是促進(jìn)黨的事業(yè)發(fā)展的需要。干部易地、易崗、易職交流，雖然在工作上、生活上會(huì)遇到一些困難和問題，但它卻可以使干部在一個(gè)完全陌生、沒有任何阻撓、沒有任何羈絆的環(huán)境中，充分施展自己的能力才華、放手大膽創(chuàng)造性地開展工作，為黨的事業(yè)發(fā)展添磚加瓦。

二、干部交流制度運(yùn)作中的困境

干部交流工作為完善干部人事制度、鍛煉培養(yǎng)干部作出了重大貢獻(xiàn)，但干部交流工作的現(xiàn)狀還卻不盡如人意，在運(yùn)作中凸顯出許多需要研究解決的問題。

1.思想認(rèn)識(shí)不到位。由于受到“官本位”意識(shí)和“干部能上不能下”觀念的影響，干部交流工作推進(jìn)的阻力首先來自思想認(rèn)識(shí)方面。一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)干部交流工作重視不夠，認(rèn)為交流不交流對(duì)黨的事業(yè)益處不大，大家干的都是共產(chǎn)黨的事業(yè)、共產(chǎn)黨的工作，誰干都一樣、在哪干都一樣。一些被交流的干部認(rèn)為自己被確定為交流對(duì)象，被平職交流出去是因?yàn)樽约涸谡嗡枷?、工作作風(fēng)、工作成績、群眾基礎(chǔ)上出了問題，是被發(fā)配和排擠出去的。社會(huì)民眾也通常認(rèn)為，那些從好地方、好部門、好崗位被平職交流到差地方、差部門、差崗位的干部，要么是無德無才“被當(dāng)作包袱甩出去的”，要么是人際不合混不下去“被當(dāng)作牙膏擠出去的”，要么是犯了錯(cuò)誤“被當(dāng)作犯人發(fā)配出去的”。這些思想觀念上的不正確、不恰當(dāng)認(rèn)識(shí)，對(duì)干部交流制度的健康順暢運(yùn)行直接形成強(qiáng)大沖擊。

2.主要領(lǐng)導(dǎo)在干部交流中的權(quán)重過大。干部交流是一種組織行為，不是“一把手”、主要領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人行為，領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人無權(quán)決定某一干部是不是應(yīng)該被列為交流對(duì)象，更無權(quán)拍板決定交流干部的去向。但現(xiàn)實(shí)的干部交流中存在的一個(gè)非常突出的問題卻是：在一些地方和部門中恰恰是“一把手”、主要領(lǐng)導(dǎo)最終決定干部交流的走向與結(jié)果。由于“一把手”在干部交流中事實(shí)上的主導(dǎo)性甚至決定性作用，造成了“一把手”在干部交流中的權(quán)重過大，干部交流變成了“一把手運(yùn)作官”。于是，希望被交流出去的干部找“一把手”、希望不要被交流出去的干部也找“一把手”，希望交流到好崗位的干部找“一把手”、希望跳出原單位爛攤子與是非之地的干部也找“一把手”，干部交流又成了“官運(yùn)作一把手”。

3.干部交流的計(jì)劃性與規(guī)劃性不強(qiáng)。在目前的干部交流中，計(jì)劃性缺乏、沒有長遠(yuǎn)規(guī)劃的盲目交流、隨意性交流、組織意圖主導(dǎo)下的交流等問題仍然是存在的。如有的地方在干部交流中存在著該交流的不交流、不該交流的亂交流的問題，按規(guī)定應(yīng)該交流的干部因?yàn)榕c主要領(lǐng)導(dǎo)“走得不近”，長時(shí)間得不到交流機(jī)會(huì)，而按規(guī)定不該交流或不該頻繁交流的干部，卻因?yàn)橹饕I(lǐng)導(dǎo)的支持而兩三年就可以通過交流“上一個(gè)臺(tái)階”。有的地方的干部要么長時(shí)間不交流，要么一交流就是班子“大換血”，不按計(jì)劃控制交流比例，盲目進(jìn)行干部隊(duì)伍大調(diào)整、人事安排大變動(dòng)，結(jié)果導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)班子的普遍不穩(wěn)定，工作的連續(xù)性受阻。等等。

4.干部交流中的“挑肥揀瘦”問題開始凸顯。在目前的干部交流中，特別是在確定交流干部的去向問題上，已經(jīng)出現(xiàn)了“爭(zhēng)吃軟饅頭，不理硬窩頭”這樣的問題。集中表現(xiàn)在：上級(jí)機(jī)關(guān)中的干部不愿意平級(jí)交流到下級(jí)機(jī)關(guān)，除非是提拔性交流，而下級(jí)機(jī)關(guān)中的干部即使平調(diào)也愿意擠破頭涌向上級(jí)機(jī)關(guān)；實(shí)權(quán)大部門的干部交流到實(shí)權(quán)小的部門難，有實(shí)權(quán)部門的干部交流到?jīng)]有實(shí)權(quán)的部門更難，而沒有實(shí)權(quán)部門的干部即使降一級(jí)也愿意被交流到有實(shí)權(quán)的部門；經(jīng)濟(jì)待遇條件好的部門、地區(qū)的干部，不愿意被交流到經(jīng)濟(jì)待遇條件差的地區(qū)和部門；等等。

5.干部交流成本不斷加大。事實(shí)表明，推進(jìn)干部交流主要在以下幾個(gè)方面加大了運(yùn)作成本。第一，干部交流中的迎來送往費(fèi)用構(gòu)成的成本。第二，交流干部的就餐費(fèi)、住宿費(fèi)、交通探親費(fèi)構(gòu)成的成本。群眾中流傳的“干部交流，浪費(fèi)汽油”就很說明問題。第三，交流干部扎根下來以后家屬隨調(diào)所產(chǎn)生的家屬隨遷費(fèi)、購買房產(chǎn)費(fèi)等費(fèi)用，更是一筆非常大的開支。第四，交流干部正式進(jìn)入角色之后，其原單位領(lǐng)導(dǎo)、同事以及親朋好友去“看望”交流干部以增進(jìn)感情，所產(chǎn)生的各種接待費(fèi)用。

6.干部交流配套制度建設(shè)滯后。干部交流制度要真正發(fā)揮作用，必須著眼于建立健全相關(guān)的配套制度。但就目前來看，配套制度的建設(shè)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不配套，與干部交流制度密切相關(guān)的許多制度，都沒有充分建立健全起來。主要的是：第一，交流干部的政績考核評(píng)價(jià)制度不完善。目前我們對(duì)交流干部政績的考核采用的是干部考核的一般方法和通用標(biāo)準(zhǔn)。這種考核制度是不充分的，原因就是交流干部的工作基礎(chǔ)、出政績的條件和方式是不一樣的。第二，干部交流的后勤保障制度不規(guī)范。干部交流不光是干部個(gè)人的去向問題，也涉及到家屬就業(yè)、子女入學(xué)、住房安排、交通管理等方方面面的問題，必須妥善研究解決。但實(shí)際上這方面的制度仍然不完善，尚沒有一個(gè)統(tǒng)一的指導(dǎo)性的制度規(guī)范，這就使得各地操作起來隨意性很大。

三、規(guī)范干部交流制度的對(duì)策

要使干部交流工作真正走上制度化、規(guī)范化的軌道，就必須從著力解決干部交流制度運(yùn)作中存在的問題入手，以改革創(chuàng)新精神不斷健全完善干部交流制度。

1.創(chuàng)新干部交流觀念?；谝恍╊I(lǐng)導(dǎo)者、被交流對(duì)象、黨員群眾對(duì)干部交流存在的不正確思想認(rèn)識(shí)，黨委組織人事部門必須進(jìn)一步加大對(duì)干部交流的宣傳力度，讓廣大干部和黨員群眾全面認(rèn)清干部交流究竟是什么樣的制度、什么樣的干部才有資格獲得交流機(jī)會(huì)、干部交流有哪些積極意義、如何科學(xué)認(rèn)識(shí)和看待干部交流等問題，從而首先從思想認(rèn)識(shí)上糾正對(duì)干部交流的各種偏見，確立干部交流的新觀念，并能夠自覺理解、支持、參與到干部交流工作中來。

當(dāng)然，真正從思想上對(duì)干部交流工作形成支持，僅靠觀念的創(chuàng)新還是不夠的，更要注重理念的創(chuàng)新。因?yàn)槔砟钍歉顚哟蔚挠^念，它往往是行動(dòng)的指南，理念不改變，相應(yīng)的行為模式就無法改變。從存在的問題和整體需求來看，規(guī)范和推進(jìn)干部交流，必須著眼于確立和創(chuàng)新人崗相適理念、“無病”交流理念、雙向同意的理念、適度交流的理念，等等，以理念的革新引領(lǐng)干部交流制度的健全與發(fā)展。

2.制定科學(xué)的干部交流規(guī)劃。古人云：“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。制約干部交流規(guī)范化運(yùn)作的一個(gè)重要性因素就是缺乏科學(xué)的計(jì)劃與規(guī)劃，以及由此造成的交流無序與混亂。為此，規(guī)范干部交流必須致力于制定干部交流的規(guī)劃書與計(jì)劃書，推動(dòng)干部交流有計(jì)劃、有規(guī)劃、有步驟地展開。第一，在科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上制定干部交流的長期規(guī)劃。長期規(guī)劃的制定不能靠關(guān)起門來憑空捏造，必須以當(dāng)前干部交流的現(xiàn)狀為基點(diǎn)、以當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展走勢(shì)為導(dǎo)向，用與時(shí)俱進(jìn)的眼光、戰(zhàn)略的眼光、長遠(yuǎn)的眼光科學(xué)預(yù)測(cè)干部交流的發(fā)展趨勢(shì)，并在預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上制定未來若干年干部交流的規(guī)劃書。與領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期制相適應(yīng)，長期規(guī)劃通?？梢栽O(shè)定為兩種：五年規(guī)劃和十年規(guī)劃。第二，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上制定干部交流的年度計(jì)劃。年度計(jì)劃要將年度內(nèi)應(yīng)該交流的職位、人員、去向、動(dòng)因等問題予以登記造冊(cè)，以備指導(dǎo)交流操作。第三，在具體分析的基礎(chǔ)上制定干部交流的執(zhí)行方案。交流執(zhí)行方案應(yīng)該明確規(guī)定干部交流的范圍、重點(diǎn)、方式、時(shí)間、流程等具體問題，以保證干部交流的有章可循；交流執(zhí)行方案必須致力于解答“為什么在這個(gè)時(shí)候進(jìn)行交流”、“為什么交流此干部而不是彼干部”、“為什么把干部交流到此崗位而不是彼崗位”等一系列干部群眾最希望了解的問題，以消除疑慮、化解潛在紛爭(zhēng)。

3.推行干部交流黨委票決制。

為防止主要領(lǐng)導(dǎo)、“一把手”在干部交流中的權(quán)重過大、干預(yù)過多所導(dǎo)致的干部交流公開、公平、公正、公道喪失，以及隱藏于其后的腐敗魅影，必須從制度設(shè)計(jì)上杜絕干部交流由個(gè)人或少數(shù)人說了算。顯然，推進(jìn)干部交流黨委票決制就是一個(gè)必然的制度選擇。干部交流黨委票決制能夠有效阻塞“一把手”個(gè)人在干部交流中的超大型決定權(quán)。因?yàn)榘凑掌睕Q制的規(guī)定，“一把手”的一票跟其他黨委委員的一票是平等的，沒有高低貴賤之分。所以，推行干部交流黨委票決制能夠從根本上保證干部交流是組織的集體決策行為而不是“一把手”的個(gè)人行為，也能夠從根子上杜絕干部交流中的種種暗箱操作、不正之風(fēng)和腐敗行為，切實(shí)起到凈化干部交流環(huán)境、讓干部交流在陽光下運(yùn)行的功效。

4.探索擴(kuò)大干部交流多種實(shí)現(xiàn)形式。規(guī)范干部交流，形式很重要。因?yàn)閮?nèi)容決定形式、形式反映內(nèi)容，形式不科學(xué)，內(nèi)容也規(guī)范不起來。所以，必須著力在探索擴(kuò)大干部交流的有效實(shí)現(xiàn)形式上下功夫。按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部交流工作規(guī)定》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》的要求，我們要重點(diǎn)探索擴(kuò)大以下干部交流實(shí)現(xiàn)形式。第一，以鍛煉年輕干部為導(dǎo)向的培養(yǎng)式交流。第二，以優(yōu)化班子為導(dǎo)向的調(diào)整式交流。第三，以規(guī)避腐敗風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的回避式交流。第四，以改善工作環(huán)境為導(dǎo)向的輪崗式交流。第五，以滿足發(fā)展需求為導(dǎo)向的專業(yè)式交流。第六，以治病救人為導(dǎo)向的挽救式交流。

5.建立健全干部交流配套制度體系。鑒于干部交流的配置制度建設(shè)滯后，已經(jīng)影響到干部交流規(guī)范化推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)問題。規(guī)范干部交流制度，必須致力于建立健全干部交流配套制度，以優(yōu)化干部交流環(huán)境，保障干部交流工作的規(guī)范有序開展。近期要著力研究建立健全以下幾個(gè)方面的配套制度。第一，建立健全干部交流激勵(lì)機(jī)制。在同等條件下，經(jīng)過多崗位、多層次、多部門交流過來的干部，要優(yōu)先考慮使用；經(jīng)過在艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)、復(fù)雜環(huán)境、重點(diǎn)建設(shè)工程和基層經(jīng)受鍛煉的交流干部，要優(yōu)先考慮提拔；在交流任期內(nèi)樹立輝煌政績的干部，要優(yōu)先考慮重用。第二，完善干部交流后勤保障制度。要根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、已經(jīng)成型的操作辦法、干部的生活習(xí)慣與意愿等，在不違反艱苦奮斗原則、不搞特殊化的前提下，通盤考慮盡可能把交流干部的住房問題、家屬問題、保健問題一次性解決到位。第三，建立健全干部交流跟蹤培養(yǎng)制度。干部交流到位以后并不意味著一切就萬事大吉了，還必須做好對(duì)交流干部的跟蹤培養(yǎng)工作。要通過定期談心和深入細(xì)致的思想政治工作，了解交流干部的思想狀況、思想波動(dòng)，及時(shí)幫助他們解開思想疙瘩；定期聽取交流干部的工作匯報(bào)、召開座談會(huì)、開展實(shí)地調(diào)研等；定期組織交流地的黨員群眾對(duì)交流干部的思想、工作情況進(jìn)行評(píng)議；等等。第四，建立干部交流成本控制制度。應(yīng)該致力于探索建立與干部交流的不同職位相對(duì)應(yīng)的住房制度、公務(wù)用車制度、生活補(bǔ)貼制度、接待制度，控制干部交流中的迎來送往，不搞這樣的既浪費(fèi)資財(cái)又?jǐn)狞h風(fēng)、社會(huì)風(fēng)氣的行為。第五，完善交流干部政績考評(píng)制度。要從防控交流干部任職的短期行為入手，擴(kuò)大考評(píng)參與主體，建立由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)考評(píng)、下屬分管單位考評(píng)、同事考評(píng)、專家考評(píng)、社會(huì)群眾考評(píng)、專門考核小組考評(píng)、紀(jì)檢監(jiān)察部門考評(píng)等各個(gè)方面的考評(píng)相結(jié)合的考評(píng)機(jī)制。第六，建立健全干部交流監(jiān)督制度。保證干部交流工作的規(guī)范化開展，相應(yīng)的紀(jì)律約束和監(jiān)督制約是必不可少的。這就要致力于建立健全干部交流監(jiān)督制度。明確主要由黨委及其組織人事部門監(jiān)督交流人選的選定落實(shí)情況、交流決定的執(zhí)行情況、交流程序的履行情況、交流干部的到職情況、交流干部材料的真實(shí)性、干部交流中的以權(quán)謀私和腐敗問題等方面的問題；對(duì)不服從交流決定的被交流對(duì)象要就地免職或降職，違反交流紀(jì)律或者執(zhí)行紀(jì)律不嚴(yán)格造成嚴(yán)重后果的，要追究主要責(zé)任人的責(zé)任；等等。

（作者單位：中共山東省委黨校）

（責(zé)任編輯 陶柏康）