○李 樂

認(rèn)真總結(jié) 積極推進
——浦東新區(qū)探索“大部門制”改革的思考及建議

○李 樂

開發(fā)開放20年來，浦東新區(qū)在行政體制改革方面一直堅持“小政府、大社會”理念，探索建立了初步具有“大部門制”特征的行政體制架構(gòu)，為快速發(fā)展提供了強有力的體制機制保障。但在探索實踐中仍面臨著一些困難和亟待解決的問題，需要認(rèn)真總結(jié)和深入思考，以利于”大部門制“改革的積極推進。

一、浦東新區(qū)“大部門制”行政體制改革的主要特點

1.堅持“小政府、大社會”的管理理念。浦東開發(fā)開放以來，“大部門制”行政體制改革的探索主要經(jīng)歷了開發(fā)辦（1990年-1992年底）、黨工委和管委會時期（1993年1月-2000年8月）、建政至與原南匯區(qū)合并前的時期（2000年8月至2009年8月）、大浦東時期（2009年8月至今）四個階段。浦東在歷次體制調(diào)整中始終堅持“小政府、大社會”這一理念。浦東新區(qū)管委會成立時的定位就是一方面要具備準(zhǔn)政府的應(yīng)有職能，另一方面又不能成為傳統(tǒng)政府體制的翻版，而要有新架構(gòu)、新思路，以適應(yīng)市場化、國際化、現(xiàn)代化的需求。據(jù)此，浦東一開始就選擇并創(chuàng)建了“大部門制”系統(tǒng)綜合設(shè)置的政府管理體制。

在當(dāng)時傳統(tǒng)的行政生態(tài)環(huán)境里，這一體制也面臨了各種壓力和猜疑。從實際效果來看，浦東這一管理體制實現(xiàn)了職能轉(zhuǎn)變與精簡機構(gòu)的統(tǒng)一，客觀上促使各部門集中精力搞好宏觀決策、管理和服務(wù)，減少了政府對微觀經(jīng)濟社會事務(wù)的干預(yù)，使社會、企業(yè)有比較寬松的發(fā)展空間，對開發(fā)建設(shè)起到了促進和保障作用。

2.機構(gòu)按模塊化綜合設(shè)置。浦東根據(jù)大城市轄區(qū)的管理特點，探索了政府機構(gòu)按職能模塊化綜合設(shè)置，對區(qū)級政府基本職能進行總體劃分，探索職能大口綜合設(shè)置模式，不強求機構(gòu)設(shè)置上下對應(yīng)，初步體現(xiàn)了“大部門制”的要求。如成立浦東新區(qū)環(huán)境保護和市容衛(wèi)生管理局，統(tǒng)一承擔(dān)新區(qū)環(huán)保、市容、市政、水務(wù)、綠化等城市管理綜合職能等。此外，浦東于1998年在全國較早建立了“一門式”服務(wù)機構(gòu)。2006年，浦東建立市民中心，將382個辦事項目統(tǒng)一納入市民中心受理。

總的來看，政務(wù)類、宏觀調(diào)控類、市場監(jiān)管類、社會管理類機構(gòu)加強，政府機構(gòu)設(shè)置的綜合性、協(xié)調(diào)性不斷提高將是今后政府機構(gòu)改革的方向和趨勢。從浦東的運行情況來看，機構(gòu)模塊化設(shè)置有利于打破部門壁壘和部門封鎖，集中和整合資源，有利于人、財、物等在一個更大部門制內(nèi)流動，有助于降低協(xié)調(diào)成本，加強行政協(xié)調(diào)。此外，浦東新區(qū)機構(gòu)設(shè)置還拓寬了部門的橫向覆蓋范圍，“合并同類項”，寬職能、少機構(gòu)，減少部門邊界，消解職能交叉，讓一件事盡可能由一個機構(gòu)管理或以一個機構(gòu)管理為主，可以在一定程度上解決“龍多不治水”、“爭功諉過”等矛盾，節(jié)約了行政成本，提高了政府效能。

3.運作機制力求透明高效。浦東積極探索完善決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運行機制，提高行政效能和透明度。一是試點開展依法監(jiān)察、績效管理，提高政府執(zhí)行力。探索建立了體制內(nèi)的監(jiān)察制、體制外的投訴制、自上而下的問責(zé)制、社會化的評估制等四項制度。二是聽政于民、問計于民。建立區(qū)長網(wǎng)上辦公會等經(jīng)常性聽取群眾意見的渠道和載體，努力使各項事關(guān)群眾切身利益的重大決策更加科學(xué)、民主。三是推進“透明政府、廉潔政府、效能政府”建設(shè)。完善政府信息公開的機制和辦法，加快推進電子政務(wù)平臺建設(shè)，加強對“三公”部門和資金、資產(chǎn)、資源等的監(jiān)督。浦東還積極探索服務(wù)前移、流程簡化、便捷高效的運作機制，從行政審批制度改革入手，從2001年開始進行了四輪行政審批制度改革，將審批事項從724項精簡到220項。

二、浦東新區(qū)“大部門制”行政體制改革的難點問題

1.在政府職能轉(zhuǎn)變方面尚有較大改革空間。

一是“小政府、大尾巴”的情況比較突出。政府機構(gòu)到底以多少為宜，并無定論。機構(gòu)改革也并非就是機構(gòu)撤消或減少，還應(yīng)包括政府職能在不同機構(gòu)之間的重新分配等內(nèi)容?！靶≌?、大社會”不僅是減少機構(gòu)和編制數(shù)量，更重要的是職能設(shè)置要科學(xué)合理。浦東新區(qū)雖然采取了機構(gòu)綜合設(shè)置的辦法，減少了機構(gòu)，但政府職能總體上來說并未減少。從職能上來說，新區(qū)政府還不夠“小”。同時，一些政府機構(gòu)由于自身力量不足，把一些行政事務(wù)轉(zhuǎn)移到了所屬事業(yè)單位，導(dǎo)致大量事業(yè)單位的行政化和相對膨脹，出現(xiàn)了“小機構(gòu)、大尾巴”的局面。因此，“小”不僅是數(shù)量的少，更應(yīng)是真正從轉(zhuǎn)變政府職能的本質(zhì)要求出發(fā)，推進職能的優(yōu)化配置。

二是政府自身定位尚待進一步明確，還存在一定程度的“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象。目前，綜合管理職能與專業(yè)管理職能配置還不科學(xué)。浦東仍存在不少與現(xiàn)代政府要求有差距的問題，如政事、政企關(guān)系尚未完全理順，部分事業(yè)單位和開發(fā)公司承擔(dān)了部分政府職能；重視事前審批，事后監(jiān)督不夠；強調(diào)行政管理重于公共服務(wù)等等。許多部門的核心職能仍停留在傳統(tǒng)模式，與浦東在全國經(jīng)濟發(fā)展布局中的功能定位不相適應(yīng)。

三是“大社會”培育力度有待加大。凡是社會自身能夠調(diào)節(jié)的關(guān)系,能夠解決的矛盾,能夠管理的事務(wù),就應(yīng)當(dāng)盡量由社會自身去協(xié)調(diào),而不應(yīng)當(dāng)由政府包辦。目前，在法制環(huán)境、政策配套、管理體制、社會認(rèn)可等方面，新區(qū)民間組織發(fā)展的環(huán)境還不盡理想。同時，民間組織的行政色彩較濃，自身服務(wù)能力不強，對政府依賴性大，作用發(fā)揮不明顯，難以通過社會化手段獲取支撐自身發(fā)展所需的人力、項目和資金，難以形成社會公信力和行業(yè)影響力。

2.政府組織結(jié)構(gòu)尚待進一步優(yōu)化。

一是存在上下“不對口”、左右“不對等”的問題。從上級條線部門來說，在下改上未改、己改人未改的情況下，雖然浦東通過“在一個部門掛多個牌子”的辦法，力求解決上下對口的問題，但這種對口在實際運作中往往還是被視作“不對口”。由于無法與條線對等對應(yīng)，在市里有關(guān)條線部門開會、考核、評優(yōu)以及有關(guān)事項協(xié)調(diào)上都受一定影響。從橫向比較來看，由于浦東的組織機構(gòu)多是綜合設(shè)置的，往往一個處室履行其他區(qū)一個局的職能，卻又沒有一個局的決策權(quán)限，這在客觀上拉長了決策鏈條，影響了決策效率。

二是部門之間和部門內(nèi)部存在“物理拼接”、未形成“化學(xué)整合”現(xiàn)象。部門之間存在封鎖現(xiàn)象，信息共享不充分，致使部門壁壘在一定程度上存在，各部門之間形成一個有機的管理服務(wù)系統(tǒng)還存在一些障礙，降低了行政效率，增加了行政成本，聯(lián)動和協(xié)調(diào)機制還有待強化。如規(guī)劃和土地部門并未產(chǎn)生預(yù)期的互相監(jiān)督作用；下級部門與上級部門之間、綜合管理部門與專業(yè)部門之間存在信息不對稱等。另外，在一個部門內(nèi)部的各處室之間也存在“化學(xué)整合”不夠的問題，距離實現(xiàn)“無縫銜接”還有一定差距。

三是機構(gòu)設(shè)置有待進一步優(yōu)化。部門間關(guān)系尚未完全理順，存在職責(zé)交叉與空白現(xiàn)象。例如，一些部門也存在職責(zé)交叉的情況，如內(nèi)貿(mào)、物流管理、循環(huán)經(jīng)濟、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等職能方面，新區(qū)發(fā)改委、經(jīng)信委、環(huán)保局等存在交叉；在金融服務(wù)方面，金融服務(wù)局與陸家嘴功能區(qū)；在招商引資方面，投資辦與經(jīng)信委等在一些職能方面也存在交叉；此外，還存在一些部門權(quán)責(zé)不一致的情況。

3.政府管理方式、運行機制有待進一步改革。

一是“一門式”服務(wù)尚未完全落實，還存在部門之間推諉、扯皮現(xiàn)象。如在有的“一門式”服務(wù)中，企業(yè)、公民仍需要向不同的政府部門甚至一個部門的不同處室分別提交相同的材料，不僅增加了企業(yè)、公民的成本，也影響了效率。目前，新區(qū)市民中心、政府門戶網(wǎng)站、市民熱線的“門、網(wǎng)、線”仍屬不同部門管理，資源相對分散，未能充分發(fā)揮整體效應(yīng)，增加了運行成本。

二是審批流程環(huán)節(jié)仍相對復(fù)雜的問題。如行政管理流程整合中的基本建設(shè)項目審批問題，基建項目審批從立項、規(guī)劃到施工許可證有諸多環(huán)節(jié)。由于審批權(quán)限分屬，各個條線對行政管理權(quán)限的劃分標(biāo)準(zhǔn)不一樣，計劃、外資部門按產(chǎn)業(yè)目錄分類和投資規(guī)模劃分審批權(quán)，規(guī)劃按重要地區(qū)和非重要地區(qū)劃分審批權(quán)，環(huán)保部門依據(jù)審批環(huán)境影響評價建設(shè)項目目錄進行審批分工，造成了審批時間長、服務(wù)對象時間成本高的問題，影響了辦事進程。

三是政務(wù)公開工作和電子政務(wù)建設(shè)有待增強實效。浦東電子政務(wù)硬件投入大，但目前對優(yōu)化行政管理運行機制方面的效用還比較低，政務(wù)公開監(jiān)督機制和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)尚未系統(tǒng)建立，政務(wù)信息對經(jīng)濟活動和社會事務(wù)的引導(dǎo)和服務(wù)作用尚未完全體現(xiàn)，政府各部門的網(wǎng)絡(luò)信息與管理不統(tǒng)一，政府網(wǎng)絡(luò)仍只發(fā)揮信息窗口作用，還沒有真正成為統(tǒng)一辦事平臺。

新區(qū)政府在“大部門制”改革方面存在以上瓶頸問題，客觀原因是政府管理體制改革是個系統(tǒng)工程，單兵突進難度較大。首先，區(qū)級地方政府的行政管理體制改革需要國家層面的綜合配套，難以脫離歷史階段向縱深推進更遠(yuǎn)。我國還將長期處于社會主義初期階段，在客觀上還需要政府在經(jīng)濟社會發(fā)展方面發(fā)揮重要的宏觀管理作用，政府管理體制改革難以超越歷史階段。其二，區(qū)級地方政府的行政資源局限性較大，行政體制改革不能脫離區(qū)級政府定位。浦東新區(qū)相比深圳市，缺乏“地市級”行政資源和立法權(quán)限，行政體制改革必須更多受制于上下左右的關(guān)系，同時要考慮行政相對人（市民）的整體情況。因此，浦東改革先行先試的難度相對深圳市要更大，只能從現(xiàn)狀實際出發(fā)，循序漸進。

三、有關(guān)對策建議

1.進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加快政企分開、政事分開步伐。判斷政府的小或大，不僅是機構(gòu)數(shù)量和行政編制數(shù)量少，更重要的是轉(zhuǎn)變政府職能，提高行政運行效能，降低行政成本。要繼續(xù)強化宏觀政策引導(dǎo)、市場監(jiān)督管理和社會公共服務(wù)職能，弱化微觀經(jīng)濟管理和行政審批職能，積極采取措施減少或取消微觀經(jīng)濟活動中的管理權(quán)和制約權(quán)。在政企分開方面，要理順新區(qū)國資委與國有開發(fā)公司（集團）之間的關(guān)系，放開企業(yè)經(jīng)營管理權(quán)，凡是應(yīng)該由企業(yè)自主行使的生產(chǎn)經(jīng)營和投資決策權(quán)，要由企業(yè)自行決定，政府不應(yīng)包辦企業(yè)投資決策，直接干預(yù)企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。在政事分開方面，要采取分類改革、穩(wěn)妥推進的思路，妥善處理公共服務(wù)與現(xiàn)有事業(yè)單位改革的關(guān)系，調(diào)整現(xiàn)有事業(yè)單位與政府部門的關(guān)系，將改革條件成熟的事業(yè)單位逐步成為按照公共服務(wù)需要獨立運作、自主運行的組織。

2.繼續(xù)加快推進行政審批制度改革。進一步減少和規(guī)范行政審批，建立相對集中的備案、審批機制，健全工作流程，簡化報審材料，限定審批時效，提高審批效率。對法律不限制的領(lǐng)域，政府部門不再設(shè)立審批權(quán)限，逐步改為備案制，由投資主體自行決策，自擔(dān)風(fēng)險；對依法需要保留的審批項目，逐步實行承諾制度公開；凡相對獨立且相近的審批事項，相關(guān)部門提前介入，探索推行并聯(lián)審批。以國家綜合配套改革試點為契機，積極向國家爭取盡快撤銷不適宜繼續(xù)審批的項目，同時，加強后續(xù)監(jiān)管，防止已撤銷的審批項目發(fā)生反彈。

3.加大社會民間組織培育力度。“大社會”的內(nèi)涵是社會自我管理、自我發(fā)展的能力。沒有大社會的環(huán)境，小政府的體制格局無法實現(xiàn)。優(yōu)化民間組織生存和發(fā)展環(huán)境，具體來講主要包括政府要在機構(gòu)、職能、資產(chǎn)、人員、住所等方面與各類社會組織脫鉤，按照民間化、市場化、獨立化要求取消行政從屬關(guān)系；支持民間組織發(fā)展，將技術(shù)性、協(xié)調(diào)性、評估性、行業(yè)性事務(wù)轉(zhuǎn)移到民間組織。新區(qū)政府對承接職能轉(zhuǎn)移的民間組織要在資金、稅收、人才建設(shè)方面加大政策支持力度，完善向社會中介組織購買專業(yè)服務(wù)的機制。

4.提高政府運作的開放度、透明度和便捷度。擴大政務(wù)公開和公眾參與，加強業(yè)務(wù)流程和服務(wù)模式創(chuàng)新，促進管理手段現(xiàn)代化；探索推進政府管理質(zhì)量認(rèn)證，在政府各部門中由外圍到核心，循序漸進地開展標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證，通過標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)規(guī)范運作程序，約束行政行為，提高行政效能。在現(xiàn)有政府及各部門網(wǎng)站基礎(chǔ)上，整合行政信息平臺，解決重復(fù)建設(shè)、信息荒島和信息孤島現(xiàn)象，依托網(wǎng)站間的互聯(lián)互通全面推進辦公自動化、網(wǎng)絡(luò)化，著力提高信息化建設(shè)投入的實效性。同時，要深化改革政府行政效能綜合評估辦法。探索引入社會評價機制，制定以公共服務(wù)為取向的績效評估標(biāo)準(zhǔn)和獎懲考核辦法，實施組織考核和人大代表評價、政協(xié)委員評價、企業(yè)代表評價、社區(qū)代表評價相結(jié)合的多方聯(lián)合評價，通過監(jiān)督機制提高政府依法行政能力和服務(wù)水平。

（作者單位：復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院）

（責(zé)任編輯 李海生）