高寶霖

(中國人民大學財政金融學院,北京 100872)

日本養(yǎng)老保險年金制度研究＊

高寶霖

(中國人民大學財政金融學院,北京 100872)

日本較早就建立了養(yǎng)老保險年金制度,在人口老齡化過程中遇到了系列問題并不斷完善,我國從中得到了借鑒與啟示。從日本養(yǎng)老保險年金制度、存在的問題、對中國養(yǎng)老保險年金制度建設(shè)的啟示三個方面進行解讀,提出了中國養(yǎng)老保險年金制度改革的方向和構(gòu)建適合中國國情的養(yǎng)老保險年金制度的兩點啟示。

日本;養(yǎng)老保險年金制度;解讀及啟示

日本養(yǎng)老保險年金由國民年金、厚生年金、共濟組合年金、其它公共年金等四部分組成。我們在分析日本養(yǎng)老保險年金及其制度存在問題的同時,緊密結(jié)合中國實際,歸納出中國養(yǎng)老保險年金制度改革的三個要點,即:改變政府的投資重點;擴大養(yǎng)老保險年金覆蓋范圍;達到養(yǎng)老金財政收支平衡?？偨Y(jié)出構(gòu)建中國養(yǎng)老保險年金制度的四個要素,即:經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展為養(yǎng)老保險年金制度的建立提供經(jīng)濟基礎(chǔ);加大政府對養(yǎng)老保險基金的投入力度,建立多層次的養(yǎng)老保險年金制度;緩步推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金方式;強化對養(yǎng)老金的管理、運營和收益率;以期對我國不斷完善養(yǎng)老保險年金制度有借鑒意義。

一、日本養(yǎng)老保險年金制度

明治末期,日本政府以政府公務(wù)人員等為對象實施了養(yǎng)老保險。1942和 1944年,日本政府先后制定了《勞動者年金保險法》和《厚生年金保險法》,建立了勞動者年金保險制度和厚生年金保險制度。戰(zhàn)后,此法律和制度雖延續(xù)下來了,但由于制度本身的局限和經(jīng)濟重建中的困難,社會養(yǎng)老保險的對象只限于從業(yè)人員本身,保險水平很低。隨著經(jīng)濟恢復并進入高速增長,加上西歐各國福利化社會發(fā)展的影響,日本政府為改變社會保障落后的局面,1959年制定了《國民年金法》,1961年付諸實施后建立了“國民皆年金”的社會養(yǎng)老保險制度,1961年被稱為“社會養(yǎng)老保險元年”。日本養(yǎng)老保險年金的內(nèi)容如下:

(一 )國民年金

1961年根據(jù)《國民年金法》建立國民年金,初始的保險對象是自營業(yè)者、農(nóng)民、無業(yè)人員以及學生。日本政府 1985年修改《國民年金法》,規(guī)定 1986年 4月前各類雇員及其配偶都必須加入國民年金。這樣,國民年金就成為全體國民共同參加的社會養(yǎng)老保險,被稱為“基礎(chǔ)年金”。國民年金的保險者是政府,被保險者是20—60歲的自營業(yè)者 (第一類被保險者)、厚生年金保險的被保險者 (第二類被保險者)和厚生年金保險被保險者的 20—60歲的配偶 (第三類被保險者)。國民只要按規(guī)定繳納保險費,到法定養(yǎng)老年齡 (開始是 60歲,現(xiàn)為 65歲)后,就可以領(lǐng)取老齡基礎(chǔ)年金,殘疾人可以領(lǐng)取殘疾人年金,遺屬可以領(lǐng)取遺屬年金。國民年金的保險費按月繳納,2007年每月為 14140日元。國民年金按月發(fā)放,全年給付額的計算公式:國民年金金額 =804200日元 ×{(繳費月數(shù) +特殊減免繳費的月數(shù) /3)/480個月};按此計算公式,參加國民年金保險40年的人,在退休后每月可以領(lǐng)取最高金額為 67000日元的養(yǎng)老金。截至 2006年 3月末,國民年金的被保險者為 3280.5萬人,其中第一類被保險者為 2190.3萬人,第二類被保險者為 1092.2萬人。領(lǐng)取國民年金者為 2395.4萬人,年金撫養(yǎng)倍率為 1.37倍 (1.37人撫養(yǎng) 1人),其中領(lǐng)取老齡基礎(chǔ)年金者為 1937.7萬人。國民年金給付總額為 15.07兆日元,其中老齡基礎(chǔ)年金為 13.23兆日元,每月人均給付額分別為 5.24萬日元和 5.69萬日元。①資料來源:[日]厚生勞動省:《公共年金制度一覽》,2007年 8月公布。

(二 )厚生年金

厚生年金保險的對象是正式員工在 5人以上企事業(yè)單位的雇員,是一種政府強制、受益與收入掛鉤的養(yǎng)老性儲蓄。厚生年金保險的財源主要是保險費和保險基金的運營收益,2007年的保險費率為 14.966%,企業(yè)和個人各承擔 50%。厚生年金保險的給付標準按公式計算:厚生年金額 =標準月工資額 ×年金的工資系數(shù) (范圍是 0.7125%—0.95%)×繳費年數(shù);其中,標準月工資額為 2000年調(diào)整后的數(shù)值,年金的工資系數(shù)因年齡而異,59歲者最高,為 0.95%,40歲以下者最低,為 0.7125%。因此,厚生年金加入年數(shù)為 40年的人,其年金的工資替代率為 28.5—38%不等 (因年齡而異)。此外,參保年限為 20年以上的人,其配偶和未成年的孩子還可以在上述基礎(chǔ)上享受加額年金,其中配偶、第一子、第二子每人每月各 19283日元,第三子每月 6425日元;其配偶從 60歲到 65歲期間可以加額領(lǐng)取年金,65歲以后可以領(lǐng)取老齡基礎(chǔ)年金 (國民年金)。2006年 3月末,厚生年金保險的被保險者為 3302萬人,其中領(lǐng)取年金者為 1152萬人,年金撫養(yǎng)倍率為 2.87倍。2005年度年金給付總額為 31.3兆日元,每月人均給付額為 16.9萬日元。②資料來源:[日]厚生勞動省:《公共年金制度一覽》,2007年 8月公布。

(三)共濟組合年金

2005年日本厚生年金保險和三個共濟組合的概況③資料來源:[日]厚生勞動省:《公共年金制度一覽》,2007年 8月公布。

(四)日本現(xiàn)行其它年金及公共年金制度細則

其他公共年金主要有雇用保險、船員保險、文官撫恤費、軍人撫恤費和都道府縣知事裁定撫恤費等。

1、公共年金繳費部分。一是個人負擔的國民年金保費將由改革前的 13300日元分階段提高至 2017年達到 16900日元;二是將國民年金 (基礎(chǔ)年金)中國家負擔的部分,由現(xiàn)行的 1/3提高到 1/2;三是對現(xiàn)在實行的厚生年金費率進行階段性調(diào)整,逐漸從 13.85%開始提高,至 2017年提高到 18.30%,企業(yè)和個人各負擔一半,2017年以后,不再提高費率,將永久固定在這個水平上④王輝:《透視日本公共年金制度》,《中國保險報》2008年 11月 4日。;四是在職女職工享受育兒休假的期限,由原來免除繳費的 1改為 3年。

2、公共年金給付部分。一是確保年金 (包括國民年金和厚生年金在內(nèi))的給付水平保持在現(xiàn)在在職者群體的平均年收入的 50%。目前的水平是 59.3%,到 2023年的時候下降到 50.2%;⑤張玉棉,張少磊:《日本公共年金制度改革及面臨的新課題》,《日本問題研究》2008年第 2期。二是從 2007年 4月開始,引進 70歲以上的老人減少年金給付措施;三是從 2007年 4月開始,附隨丈夫加入國民年金的妻子一方,離婚的時候,可以要求法院將丈夫所領(lǐng)取的厚生年金給予分割,妻子一方直接具有享受一半年金的領(lǐng)受資格;四是從 2007年 4月開始,對領(lǐng)取遺族年金家屬中,年滿 30歲的無子女女性,由無限期領(lǐng)取改為只有 5年領(lǐng)取期間。

二、日本養(yǎng)老保險年金制度存在的問題

(一)長期穩(wěn)定的養(yǎng)老金財政問題

日本人口社會結(jié)構(gòu)變化所引發(fā)的養(yǎng)老金制度危機。日本政府力圖采取兩種方法謀求長期穩(wěn)定的養(yǎng)老金財政,一是通過提高退休年齡等辦法抑制養(yǎng)老金給付;二是階段性地提高養(yǎng)老保險繳費。但這些措施并沒能改變?nèi)毡攫B(yǎng)老金財政赤字的狀況。2004年 6月,日本國會通過《年金改革法案》,決定到 2017年,把原 13.58%的厚生年金費率提高到 18.3%,國民年金繳費額從 13300日元提高到 16900日元,而平均給付比率從原有的59.3%下降至 50.2%。①年金——保險比率·征收體制強化等課題,日本經(jīng)濟新聞,2006年 10月 12日。但是,日本人口持續(xù)老齡化的趨勢不減,預計到 2010年,日本總?cè)丝趯㈤_始下降。由于年輕人大幅度減少,承擔老年人生活的擔子反而會日益加重。如果按現(xiàn)在的年金制度運營,日本養(yǎng)老金制度不需很久即將陷于癱瘓。

(二)國民社會保障負擔重的問題

公共年金的財源開始主要是依靠保險費及其運用收入的積累,這是一種根據(jù)受益者負擔原則的“積累方式”,即當年度支付養(yǎng)老金所需要的費用,全部來自國民所繳納的保險費。伴隨生活水平和物價水平的不斷提高,在領(lǐng)取年金人數(shù)迅速增加、公共年金支出日漸膨脹的情況下,日本政府又引進了“賦課方式”。所謂賦課方式,就是根據(jù)后代人負擔原則,通過不斷提高保險費來積累將來支付養(yǎng)老金所需要的費用。由于日本公共年金的財政方式已由以積累方式為主,轉(zhuǎn)向了以賦課方式為主,所以在少子高齡化迅速發(fā)展、納稅人減少而領(lǐng)取年金人數(shù)增加以及公共年金資產(chǎn)運用收入減少、收支赤字增大的情況下,保險費就越來越高了。以厚生年金保險費為例,1965年前只為職工月工資的 2%,而 2007年以后則提高到了 7.483%。②資料來源:[日]總務(wù)省統(tǒng)計局:《2008年日本統(tǒng)計年鑒》,2007年 12月發(fā)行。

(三)最低繳費期限的問題

國民年金參加者只有繳費 20年以上才能享受全部待遇,其它各種年金也大都有最低繳費期限的要求。然而,20世紀 90年代以來,受長期經(jīng)濟停滯的影響,失業(yè)人數(shù)迅速增加,企業(yè)的“終身雇用制”也加快了瓦解的步伐。在這種情況下,頻繁轉(zhuǎn)職人員的增加就給年金保險費的收繳帶來了困難,尤其是生育孩子后再參加工作的婦女,確保法定最低支付期限越來越困難。結(jié)果,許多人尤其是婦女因無法滿足最低繳費期限的要求而不能領(lǐng)取足額的養(yǎng)老金。另外,在日本居住和工作一定年限的外國人,以及在國外工作和生活幾年的日本人也面臨著同樣的問題。現(xiàn)在,日本雖然已經(jīng)與一些國家簽訂了協(xié)議,連續(xù)計算兩國間公共養(yǎng)老金的繳費年限,但只限于少數(shù)幾個國家。

(四)各代人之間受益和負擔公平問題

由于現(xiàn)行公共年金的財源越來越依靠賦課方式,因此,隨著保險費率的提高,后代人的負擔日趨加重,各代人之間收益和負擔不均衡,就又成了新的問題。為此,有人提出了個人一生所繳保險費和所領(lǐng)養(yǎng)老金總額應該保持基本均衡的改革原則。對此,大多數(shù)人的態(tài)度是:公共年金作為社會保障的一環(huán),是一種只對必要者才予以給付的社會全體參加的互助性制度,不能只根據(jù)個人利益得失來評價制度的是非;既不能片面強調(diào)現(xiàn)在領(lǐng)取養(yǎng)老金的人過去大都是自己撫養(yǎng)雙親的,也不能片面強調(diào)從老一代人向年輕一代人有過各種各樣的轉(zhuǎn)移收入,而必須跳出年金的框框,全面地考慮各代人之間受益和負擔公平的問題。

還有一個來自斯里蘭卡的好例子。2014年，亞洲拍賣史上首枚重逾100克拉的天然“皇家藍”頂級藍寶石盛裝亮相。此枚重102.61克拉的古墊形天然藍寶石，正是出產(chǎn)自斯里蘭卡。其完全沒經(jīng)過人工加熱處理，色彩濃郁純正不帶偏色，十倍放大鏡下幾乎沒有瑕疵，且顏色均勻、火光出眾，分量驚人。巨大的藍寶石，被配以共重約60.00克拉的白鉆，精工鑲嵌成項鏈，以3260萬港元霸氣成交。

(五 )“雙重負擔 ”的問題

日本曾針對公共年金所產(chǎn)生的各代人之間受益和負擔不公平的問題,醞釀了各種各樣的改革方案,有人在公共事業(yè)民營化的口號下,主張壓縮公共年金,把厚生年金的財政方式完全改為積累方式,進而實現(xiàn)厚生年金民營化。至于厚生年金民營化以后如何保障老人收入,有人則主張把基礎(chǔ)年金和個人年金結(jié)合起來,這意味著對現(xiàn)有的 3200多萬厚生年金參加者來說,只保障其基礎(chǔ)年金部分的收入,其余則依靠企業(yè)年金和個人年金。然而,如果進行這樣的改革,工薪階層老年后的基本生活就沒有保障了。即使個人參加了企業(yè)年金或個人年金,也難以克服不可預料的通貨膨脹對老年后生活的影響。另外,企業(yè)年金和個人年金都有很大的風險,按投資風險自己負責的原則,一旦個人判斷錯誤,投資失敗,就會大大降低老年后的收入保障。根據(jù)測算,如果厚生年金實現(xiàn)民營化,制度轉(zhuǎn)軌時會產(chǎn)生 380兆日元的“雙重負擔”。雙重負擔是指年輕一代人在厚生年金財源向積累方式轉(zhuǎn)軌的過程中,要負擔轉(zhuǎn)軌后自己的年金積累,在此之前,他們已經(jīng)繳納了保險費,為了按原規(guī)定在將來領(lǐng)取年金,還要繼續(xù)繳納保險費。此問題若長期不能解決,會影響厚生年金民營化的進程;在短期內(nèi)迅速解決,會增加年輕一代人的負擔。

(六)養(yǎng)老金制度面臨支付危機的問題

人口老齡化已成為世界性問題,隨著人口高齡化進程的加快,日本政府制訂了一系列法律制度,并不斷進行修改和補充,以期逐步完善養(yǎng)老保險制度。據(jù)統(tǒng)計,現(xiàn)在日本國民中,加入了國民基礎(chǔ)年金的超過 7000萬人。其中有約 3700萬是政府機關(guān)、企業(yè)、公司的薪職人員,即所謂的“公薪族”,他們的共濟年金和厚生年金的保險金由所在單位代繳,企業(yè)、公司的薪職人員一般為工資收入的約 14%,單位和個人各負擔其中的一半;自營業(yè)者、農(nóng)民、學生以及無業(yè)人員約有 2200萬人,他們現(xiàn)在要每月繳納 13000多日元的國民年金保險金,這一數(shù)字今后還要逐年增加;其他的 1100多萬人是完全依靠“公薪族”的薪金生活的配偶者,主要是專職家庭主婦。日本的年金制度規(guī)定,各種年金的保險金至少要連續(xù)或累計繳納 25年,才能在 65歲以后,按照所繳數(shù)額,開始領(lǐng)取相應的年金,多繳多領(lǐng),少繳少領(lǐng),直到去世。但是,隨著人口老齡化進程的加快,日本的養(yǎng)老保險制度面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。據(jù)預測,到 2025年,日本 65歲以上的老年人將占總?cè)丝诘?7%。①日本國立社會保障·人口問題研究所[日本將來人口推計:2002年 1月推計],http://www.ipss.go.jp/syoushika/tohkei/Mokuji/1_Japan/J_List_14.asp?chap=0/。而養(yǎng)老金體系卻有可能在未來 10年出現(xiàn) 4.3萬億美元的缺口,如果沒有增量資金的注入,養(yǎng)老金制度將面臨嚴重的支付危機。

三、對中國養(yǎng)老保險年金制度建設(shè)的啟示

我國養(yǎng)老保險領(lǐng)域長期存在兩元的格局,建立起的是由用人單位承擔主要責任的養(yǎng)老保險制度。我國從 20世紀 80年代中后期,開始了從單位養(yǎng)老向社會養(yǎng)老的年金制度改革,取得了一定的成績,對比日本現(xiàn)行養(yǎng)老保險年金制度,應注意以下幾點:一是保險年金制度要深化到社會穩(wěn)定和老齡人口的生活中。制度在不斷地修正和探索中建立起來,我們要在老齡高峰到來之前做好制度先行的準備。二是建立全民加入的養(yǎng)老保險年金制度。我們建立的養(yǎng)老保險年金制度應覆蓋所有的社會成員,應包括農(nóng)民等弱勢群體的養(yǎng)老保險年金問題。三是發(fā)揮家庭在養(yǎng)老保險中的作用。尊老愛幼、重視家庭是我國的傳統(tǒng)美德,家庭是社會的基本單位,也是承擔社會保障責任的重要義務(wù)主體,家庭與老齡人的特殊關(guān)系,可以使家庭養(yǎng)老發(fā)揮特有的優(yōu)勢。四是構(gòu)建全方位的養(yǎng)老保險年金體系。人的老齡化不僅是勞動能力的減損而使收入減少引發(fā)的貧困,而且還會由于老齡人的生理和心理變化產(chǎn)生經(jīng)濟以外的特殊需要。我們不能簡單地從物質(zhì)上滿足老齡人的需要,應考慮到他們的特殊需求,如心理安慰、康復治療、保健服務(wù)等,構(gòu)建老齡人生存權(quán)的全面保障制度。五是設(shè)置多層次的養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險要調(diào)動起所有主體的積極性,使國家、單位、個人全面參與,在不同層面上劃分責任,建立多種類、多層次的保險供全民選擇。

啟示一:中國養(yǎng)老保險年金制度改革的方向

中國改革開放以來,隨著經(jīng)濟社會迅速發(fā)展,人民生活水平和醫(yī)療衛(wèi)生保健事業(yè)的較大改善,人口生育水平的迅速下降,人口老齡化進程進一步加快。計劃生育政策使我國人口總和生育率已進入低生育國家行列。上個世紀末,以 60歲以上人口比重超過 10%為標志,中國正式邁入老齡化社會,人口加速老齡化,導致社會保障資金需求增大。據(jù)中國老齡協(xié)會提供的數(shù)據(jù)顯示,到 2020年,全國老年人口比重將從現(xiàn)在的 7%增加到 11.8%,老齡高峰將于 2030年左右到來,并持續(xù) 20余年。到 21世紀中葉 60歲以上的老年人可能超過 4億,65歲以上的老年人則會達到 3億左右,80歲以上的老年人將可能超過 1億,是現(xiàn)在高齡老人的 10倍左右。更多的獨生子女家庭進入養(yǎng)老期,老齡化和高齡化的發(fā)展趨勢使獨生子女家庭的養(yǎng)老支持能力受到挑戰(zhàn)。為此,中國養(yǎng)老保險年金制度要從政府的投資重點、擴大養(yǎng)老保險年金覆蓋范圍、達到養(yǎng)老金財政收支平衡三方面明確改革的方向,應對日趨嚴峻的挑戰(zhàn)。

(一)改變政府的投資重點

為了緩解老齡與少子化的矛盾,日本政府實施了一系列應對老齡化的政策,改變政府的投資重點。老齡化社會要改善老年人的生活,必須加強對老年人社會環(huán)境和福利設(shè)施的投入。政府過去在經(jīng)濟活動中著重發(fā)展第二產(chǎn)業(yè),現(xiàn)在要強化第三產(chǎn)業(yè),使服務(wù)經(jīng)濟化,對老年人提供服務(wù)援助,開發(fā)老人產(chǎn)業(yè)市場等。為應對少子化與低生育率,日本從中央政府到地方政府都制定了各種優(yōu)惠措施創(chuàng)造多生育的環(huán)境,但收效甚微。目前許多日本年輕人都不愿意生兒育女,原因是害怕子女會造成經(jīng)濟負擔,影響事業(yè)發(fā)展或改變生活方式。為了使老人安度晚年,日本政府還制定了“高齡者憲章”,其內(nèi)容是維護老人的尊嚴,做到自尊自強;鼓勵高齡者參加社會活動,鼓勵高齡者和年輕人交流,用自己的經(jīng)驗對社會做出貢獻;在社會保障制度中加強相互扶助的精神,在年金、醫(yī)療、護理等社會保障制度中,盡可能地承擔一部分費用,不斷學習、充實提高,以適應社會發(fā)展。日本的少子老齡化領(lǐng)先于中國,中國少子老齡化比日本大約晚 30年,盡管兩國國情不同,但日本在這方面的經(jīng)驗教訓值得中國借鑒。我們應該積極開發(fā)老人市場,制定我國老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策措施,引導社會力量積極興辦老齡產(chǎn)業(yè),培育老齡消費市場。通過社會化養(yǎng)老服務(wù)示范工程,帶動多層次、多形式的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施全面發(fā)展,提高養(yǎng)老服務(wù)社會化程度和服務(wù)水平。

(二)擴大養(yǎng)老保險年金覆蓋范圍

通過十多年的探索,中國養(yǎng)老保險年金制度改革取得重要進展,現(xiàn)有社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險年金制度得到了普遍認同,參保職工越來越多,但混合所有制、非公有制經(jīng)濟組織從業(yè)人員和靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工等的養(yǎng)老仍是一個較嚴重的問題。這些人口進入老年期時,因為沒有為他們提供任何制度性的經(jīng)濟福利保障,他們的收入來源成問題。越來越多的農(nóng)村青壯年流入城鎮(zhèn),城鄉(xiāng)老齡化的程度正在接近,農(nóng)村老齡化的問題日益突出。政府應該根據(jù)我國城鎮(zhèn)化的進程,借鑒日本成功經(jīng)驗,針對進城務(wù)工農(nóng)民制定政策措施,先解決他們在工傷和大病醫(yī)療方面的突出問題,在有條件的地方探索建立農(nóng)村養(yǎng)老年金制度,開展新型合作醫(yī)療和農(nóng)民最低生活保障的試點。

1、建立和完善多層次養(yǎng)老保險年金制度,保障社會成員基本生活需要。日本養(yǎng)老保障制度是一個多層次的體系,不同層次的制度覆蓋著不同的社會群體,提供了不同水平的養(yǎng)老保障。有基礎(chǔ)的、補充的,這一點對中國的國情極為重要。中國是個城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)十分明顯的發(fā)展中國家,地域經(jīng)濟發(fā)展水平差別較大,農(nóng)村老年人口基數(shù)大,人數(shù)多。隨著家庭結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的大家族制向核心小家庭的轉(zhuǎn)變,傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老將無法維持,農(nóng)村老年人口養(yǎng)老問題難以妥善解決。在建立健全城鎮(zhèn)養(yǎng)老年金體制的基礎(chǔ)上,逐步建立農(nóng)村養(yǎng)老年金體制,形成一個低水平、廣覆蓋的養(yǎng)老保險年金體制,才有助于為中國完成社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的巨變提供制度基礎(chǔ)。

2、養(yǎng)老年金體制的改革和設(shè)計要解決代際不公問題。日本在經(jīng)濟高速增長時期,建立在現(xiàn)收現(xiàn)付制上的養(yǎng)老年金體制并沒有問題,但是隨著老齡化的不斷加劇,經(jīng)濟衰退等問題的惡化,養(yǎng)老金賬戶的不平等問題就顯現(xiàn)出來。與此相似,我國的養(yǎng)老金繳費率一直保持在職工工資的 25—28%,養(yǎng)老金收入的欠費率每年也在 20%左右。許多企業(yè)不堪重負采取了個人賬戶“空賬”運行方式。對于我國而言,下一步改革的關(guān)鍵是需要通過利用資本市場和國有企業(yè)改革來化解轉(zhuǎn)軌成本,做實個人賬戶問題。從長遠來看,在人口老齡化趨勢不可逆轉(zhuǎn)的情況下,只有選擇完全的個人積累制度才能從根本上解決養(yǎng)老金籌資困難、養(yǎng)老金財務(wù)和財政危機等問題。

3、從繳費、給付、基金管理等多方面入手實現(xiàn)養(yǎng)老金動態(tài)平衡。日本的經(jīng)驗表明,如果一味地提高養(yǎng)老金繳費,這相當于對個人和公司征稅,不利于激勵個人繳費,并削弱了企業(yè)競爭力。因此,在提高繳費率方面要非常慎重。在養(yǎng)老金收益給付方面,如果給付水平太高,那么,將來進行削減將會遇到非常大的阻力。除了在繳費和給付方面進行改革外,利用養(yǎng)老金基金投資來籌集資金也是一條重要渠道。日本由于較強的政府干預,養(yǎng)老金投資的收益并不高。中國養(yǎng)老金投資收益也是如此。我們應該嘗試利用資本市場獲得較高的養(yǎng)老金投資收益。在養(yǎng)老基金面臨償還、通貨膨脹、全球金融危機等情況下,要實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值就必須提高基金的運作效率,逐步擴大基金入市的比例。加大政府對公共養(yǎng)老金投資力度,這是減輕養(yǎng)老金賬戶不平衡壓力和實現(xiàn)社會保障公平的重要手段。

(三)達到養(yǎng)老金財政收支平衡

2007年 8月,我國勞動和社會保障部會同財政部共同起草了《養(yǎng)老保險個人賬戶基金投資管理辦法》,擴大養(yǎng)老基金投資范圍;鼓勵通過企業(yè)年金方式解決養(yǎng)老問題,第二批企業(yè)年金資格認定于 2007年 9月啟動。有數(shù)據(jù)顯示,截至 2006年底,我國養(yǎng)老金空賬已達 9000億元,而養(yǎng)老金賬戶節(jié)余只有 4800億元。①我國養(yǎng)老金空賬已達 9000億,收益不高難抵通貨膨脹,東方今報,2007年 8月 30日,http://news.sina.com.cn/c/2007-08-30/035012474177s.shtml在日本,養(yǎng)老問題已成為一個嚴重的社會、經(jīng)濟、政治問題,其經(jīng)驗教訓值得借鑒。中國已步入老齡化社會,城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險財政會日趨吃緊。但中國還有機會通過制度設(shè)計來改變局勢。如果能把老齡人的養(yǎng)老金給付債務(wù)從現(xiàn)行制度中完全分離出來,同時根據(jù)人口結(jié)構(gòu)變化、城市化進程、經(jīng)濟增長的狀況,包括農(nóng)民工在內(nèi)的所有城市就業(yè)人員為覆蓋對象,設(shè)計給付水平與保費負擔能力相匹配的新的基本養(yǎng)老保險年金制度的話,養(yǎng)老金財政收支有望達到平衡。此舉需要詳細嚴密的測算,也可能養(yǎng)老金給付水平會比現(xiàn)行制度要低。另外,還需要在養(yǎng)老年金制度外解決老齡人養(yǎng)老金給付的財源籌措,實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌以及企業(yè)與機關(guān)事業(yè)單位的統(tǒng)籌等問題。

啟示二:構(gòu)建起適合中國國情的養(yǎng)老保險年金制度

中國是世界上最大的發(fā)展中國家,從 20世紀 90年代開始也快速地跨入了老年化社會,據(jù) 2005年 3月的統(tǒng)計數(shù)字表明,目前我國 65歲以上人口有 1.1億,占總?cè)丝诘?8.5%。據(jù)預測到 2030年老齡化人口將達到我國總?cè)丝诘?16.68%,到 2050年將達到 24.41%,無論是速度還是規(guī)模都堪稱世界之最。①尹成遠、周穩(wěn)海、代栓平:《日本養(yǎng)老保險制度改革對中國的啟示》,《日本問題研究》2005年第 4期。面對嚴峻的形勢,我們應認真分析日本養(yǎng)老保險年金制度改革的經(jīng)濟效應,迎接未來人口老齡化的挑戰(zhàn),構(gòu)建起適合中國國情的養(yǎng)老保險年金制度。

1、經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展為養(yǎng)老保險年金制度的建立提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。人口老齡化對我國的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來了極大的影響。日本現(xiàn)在的人均 GDP約為 3萬多美元,而我國人均 GDP剛達到 1000美元,就開始進入老齡化社會。日本的經(jīng)濟發(fā)展為人口老齡化所帶來的社會問題的解決作了較充分的物質(zhì)準備,而我國經(jīng)濟發(fā)展只為解決人口老齡化問題提供較少的物質(zhì)準備。完善我國養(yǎng)老保險年金制度的前提條件是大力發(fā)展我國經(jīng)濟,增加居民收入,擴大企業(yè)利潤,提高政府收入,使養(yǎng)老保險能有充分的資金來源,從而避免養(yǎng)老金支付危機的發(fā)生,為我國的養(yǎng)老保險年金制度改革打下雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

2、加大政府對養(yǎng)老保險基金的投入力度,建立多層次的養(yǎng)老保險年金制度。建立完善的養(yǎng)老保險年金制度要以充足的資金做后盾,在養(yǎng)老保險年金制度改革推進中,新的養(yǎng)老保險年金制度的建立需要巨額資金。具體設(shè)想:一是中央及各級地方政府應調(diào)整支出結(jié)構(gòu),加大對社會保障基金的支持力度;二是加快發(fā)展企業(yè)保險。我國的企業(yè)補充養(yǎng)老保險應當采取企業(yè)和職工共同負擔的形式,減輕企業(yè)負擔,增強企業(yè)的競爭力?；攫B(yǎng)老保險只能體現(xiàn)社會保障中的公平而不涉及效率,引入補充養(yǎng)老保險之后,效益好的企業(yè)可以根據(jù)自己的具體情況為本企業(yè)的職工投入額外的養(yǎng)老保險,既激發(fā)了職工的工作積極性,又增加了企業(yè)的凝聚力,為本企業(yè)職工退休后的生活提供了更好的保障,減輕了基本養(yǎng)老保險的壓力。此外,國家還應鼓勵公民從事個人儲蓄養(yǎng)老保險,公民可以根據(jù)各自情況,靈活地增加養(yǎng)老基金的投入,減少基礎(chǔ)養(yǎng)老保險的負擔。

3、緩步推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金方式。中國在人口老年化狀況下也應考慮推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金,這是解決現(xiàn)行現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險年金制度下收支失衡的有效方式。我國目前的情況是提前退休和養(yǎng)老金推遲支付年限并存,此矛盾應該用靈活的就業(yè)層次結(jié)構(gòu)和老齡就業(yè)養(yǎng)老年金制度的完善來解決。具體做法:一是應控制提前退休的風潮,根據(jù)職工的具體情況決定其是否有下崗的必要,不應采取“一刀切”的做法,這樣不僅會裁掉大量有經(jīng)驗的職工,而且會給國家增加就業(yè)和保險金支付的負擔;二是我國對推遲養(yǎng)老金的領(lǐng)取應采取漸進的方式,從自愿到強制,從特殊行業(yè)到一般政策,從嚴重老年化的大城市入手,再擴展到全國;三是對于低于標準年齡退休人員應規(guī)定減額支付養(yǎng)老金政策和標準。

4、強化對養(yǎng)老金的管理、運營和收益率。在養(yǎng)老基金面臨償還、通貨膨脹、全球金融危機的情況下,要實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金的保值增值就必須提高基金的運作效率,逐步擴大基金入市的比例。我國的資本市場正處于起步階段,很多地方還不完善。在加大基金投入力度的同時應加快對資本市場的建設(shè)和改革,使其成為高效、規(guī)范的資本市場,為基金的運營提供一個良好的環(huán)境。要加強對入市基金的監(jiān)管,確保其安全性。社會養(yǎng)老保險基金具有數(shù)額巨大、來源穩(wěn)定可靠等特點,是一種質(zhì)量很高的長期投資資金,可以合理運用養(yǎng)老保險基金,投入到我國基礎(chǔ)設(shè)施和重點建設(shè)項目中。此舉既能彌補我國長期建設(shè)資金短缺,又能實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險基金的保值增值。

到本世紀 30年代,中國老齡化將達到高峰,如果對這個問題沒有良好的解決對策,不僅社會保障制度無法平穩(wěn)運行,而且將影響整個社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。日本在人口老齡化過程中遇到的系列問題,我們均從中得到了借鑒與啟示。中國是發(fā)展中國家,在人口老齡化過程中會產(chǎn)生一些全新的問題,我們堅信,通過借鑒、吸收、總結(jié)、完善、創(chuàng)新,就一定能不斷完善“中國式”的養(yǎng)老保險年金制度。

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1003—4145[2010]07—00104—06

2010-06-20

高寶霖,中國人民大學財政金融學院博士后流動站博士后。

(責任編輯:武衛(wèi)華)