張千帆

全國(guó)人大常委會(huì)修改《村委會(huì)組織法》中,有一個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn),是村委會(huì)的任期究竟應(yīng)該維持目前的3年,還是和政府任期一樣改為5年。據(jù)調(diào)查,絕大多數(shù)村干部主張5年,但是華東師大農(nóng)村研究中心的調(diào)查卻發(fā)現(xiàn),超過(guò)3/4的農(nóng)民反對(duì)延長(zhǎng)任期。

誰(shuí)是誰(shuí)非,是一個(gè)必須弄明白的問(wèn)題,因?yàn)樗P(guān)系到村民自治的前途。既然村民自治的出發(fā)點(diǎn)是為了村民而不是村干部的利益,法律修改理應(yīng)尊重農(nóng)民的想法;在農(nóng)民普遍反對(duì)的情況下,延長(zhǎng)任期的主張必須具備過(guò)硬的理由才能成立。

歸納起來(lái),主張延長(zhǎng)任期的理由主要有三條。

一是節(jié)省成本。據(jù)估計(jì),每次村委會(huì)換屆選舉的全國(guó)總成本達(dá)30億元。在某些人看來(lái),這可能是天文數(shù)字,但它對(duì)每年數(shù)萬(wàn)億元的國(guó)家財(cái)政收入來(lái)說(shuō)微不足道,在每年數(shù)千億元的“三公”消費(fèi)面前,也只是一個(gè)零頭。既然有能力負(fù)擔(dān)地方政府的公款吃喝、公費(fèi)旅游和公車(chē)費(fèi)用,負(fù)擔(dān)這區(qū)區(qū)幾十億選舉開(kāi)銷(xiāo),自然也不在話下;更何況5年一選也同樣有成本,只不過(guò)比3年稍加節(jié)省。

事實(shí)上,只有在民主意識(shí)極不發(fā)達(dá)的國(guó)家,才會(huì)把選舉看成是純粹的負(fù)擔(dān),才會(huì)在選舉上花一點(diǎn)錢(qián)都覺(jué)得心疼,成本考慮顯然忽視了規(guī)范的村民自治,給中國(guó)社會(huì)帶來(lái)的巨大好處。如今農(nóng)村征地拆遷引發(fā)的許多群體性沖突,正是因?yàn)榇逦瘯?huì)不維護(hù)農(nóng)民權(quán)益造成的。如果維持短的任期有助于村委會(huì)選舉和運(yùn)行的規(guī)范化,有助于減少農(nóng)村征地拆遷造成的社會(huì)悲劇和群體性沖突,有助于維護(hù)真正的社會(huì)和諧與穩(wěn)定,那么延長(zhǎng)任期表面上節(jié)省了一點(diǎn)選舉成本,實(shí)際上是得不償失之舉。

延長(zhǎng)任期的第二個(gè)理由是治理效率。有人認(rèn)為村委會(huì)在三年任期中“一年看,二年干,三年等著換”,真正干事的只有一年;延長(zhǎng)任期有助于村委會(huì)干部安心工作,提高效率。

中國(guó)農(nóng)村是一個(gè)規(guī)模不大的半熟人社會(huì),并不存在村委會(huì)必須長(zhǎng)時(shí)間熟悉工作,才能進(jìn)入狀態(tài)的問(wèn)題。更何況村委會(huì)可以連選連任,也不存在第三年村委主任心不在焉、忙著琢磨選舉的問(wèn)題。事實(shí)上,村委主任要想連任,就必須為本村做實(shí)事、做好事。如果村委主任在任期間不好好干,甚至濫用權(quán)力、胡作非為,那就不是任期三年五年的問(wèn)題,而是需要反思和改進(jìn)整個(gè)村民自治的模式。這樣的人,與其延長(zhǎng)他的任期,顯然不如早點(diǎn)把他選下來(lái)。

如果農(nóng)民對(duì)選舉產(chǎn)生了“厭倦”情緒,正確的對(duì)策是探討并消除農(nóng)民厭選的根源,而不是降低選舉頻率。效率論的錯(cuò)誤在于只看到延長(zhǎng)任期的好處,卻忽視了它對(duì)村民自治的弊端。尤其在民主自治尚不成熟的中國(guó)農(nóng)村,選舉和治理必然是試錯(cuò)的過(guò)程;一任村委主任干得不好,就得讓他早點(diǎn)下臺(tái)換人,而不是過(guò)早將某個(gè)人選長(zhǎng)期固定在村委會(huì)職位上。在中途罷免事實(shí)上很困難的情況下,及時(shí)換屆選舉是村委會(huì)代表村民利益的重要制度保障。

延長(zhǎng)任期的第三類(lèi)理由也和效率相關(guān)。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)換屆是5年,村委會(huì)換屆與之銜接便于鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)工作。一個(gè)值得注意的普遍規(guī)律是,所有強(qiáng)調(diào)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家,都喜歡把各級(jí)任期規(guī)定得整齊劃一,因?yàn)槿纹诓唤y(tǒng)一會(huì)產(chǎn)生諸多“不適應(yīng)”——原先的領(lǐng)導(dǎo)還在,下邊的人換了,上下還得重新磨合、“熟悉”,反之亦然,似乎都是徒然勞神費(fèi)事。

問(wèn)題在于,村委會(huì)組織法強(qiáng)調(diào)的不是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo),而是村民自治。鄉(xiāng)鎮(zhèn)確實(shí)可以提供“指導(dǎo)、幫助”,但不得“干預(yù)”村委會(huì)工作。就指導(dǎo)工作本身而言,有什么理由強(qiáng)求村委會(huì)任期和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一致?事實(shí)上,法治國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)恰好相反。要保證地方自治,正確的做法不是統(tǒng)一任期,而恰恰是刻意對(duì)不同層次的政府設(shè)置不同任期。

美國(guó)聯(lián)邦憲法只管聯(lián)邦政府任期,根本沒(méi)提州和地方政府任期,因而州政府及其下屬地方單位完全各行其是。即便在聯(lián)邦政府內(nèi)部,任期也不統(tǒng)一:總統(tǒng)4年,眾議員2年,參議員6年,法官則采取終身制,目的正在于保證這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使職權(quán)。

統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)任期固然便利了政府對(duì)村委會(huì)的“領(lǐng)導(dǎo)”,卻恰恰削弱了村民自治,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制、干預(yù)村委會(huì)提供方便,而與村委會(huì)組織法的精神背道而馳。

2010年10月28日,第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修訂的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》,維持了目前村委會(huì)每屆任期三年的規(guī)定,是符合絕大多數(shù)農(nóng)民意愿的。