李光偉

監(jiān)督法自2007年1月1日開始實施以來快有4年了,回顧總結(jié)過來的實踐,正確評估其功效,找出實施中存在的問題和不足,有針對性地提出對策,這對于推動該法的落實,加強和改進人大監(jiān)督工作具有重要意義。

一、監(jiān)督法實施后人大監(jiān)督工作出現(xiàn)了新變化

監(jiān)督法作為我國第一部規(guī)范各級人大常委會監(jiān)督工作程序的法律,實施以來使人大監(jiān)督工作發(fā)生了一些新變化。

(一)監(jiān)督重點更加突出。監(jiān)督法總結(jié)實踐經(jīng)驗,對監(jiān)督的重點內(nèi)容作出了規(guī)定。一是概括性規(guī)定。監(jiān)督法第八條規(guī)定:“各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題,有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。” 第二十二條規(guī)定:“各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題,有計劃地對有關法律、法規(guī)實施情況組織執(zhí)法檢查。”二是列舉性規(guī)定。主要是對審查財政決算和預算的內(nèi)容進行了重點強調(diào)。監(jiān)督法第十八條規(guī)定:“常務委員會對決算草案和預算執(zhí)行情況報告,重點審查下列內(nèi)容:(一)預算收支平衡情況;(二)重點支出的安排和資金到位情況;(三)預算超收收入的安排和使用情況;(四)部門預算制度建立和執(zhí)行情況;(五)向下級財政轉(zhuǎn)移支付情況;(六)本級人民代表大會關于批準預算的決議的執(zhí)行情況。除前款規(guī)定外,全國人民代表大會常務委員會還應當重點審查國債余額情況;縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會還應當重點審查上級財政補助資金的安排和使用情況?！边@些關于監(jiān)督重點內(nèi)容的規(guī)定,強化了重點理念,統(tǒng)一了認識,使人大工作者克服了過去全面出擊的傾向,注重圍繞當?shù)毓ぷ鞔缶?、人民群眾關注的熱點難點問題選擇監(jiān)督內(nèi)容,突出監(jiān)督重點。近兩年來,湖南省衡陽市人大常委會創(chuàng)造性地提出了和諧履職的理念,突出項目建設、新型工業(yè)化等全市工作重點和教育、環(huán)保、食品安全、質(zhì)檢、交通秩序等民生熱點,綜合運用聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、專項工作評議等多種形式進行監(jiān)督,取得了較好效果。同時還把部門預算作為監(jiān)督重點,督促262個市直單位2009年全部推行了部門預算。

(二)監(jiān)督方式更加完善。監(jiān)督法規(guī)定了7種監(jiān)督方式,一些地方人大常委會在實踐中,結(jié)合實際,將這些法定的監(jiān)督形式進一步細化、深化,完善了監(jiān)督方式。主要是在兩個方面進行了完善:一是完善了聽取和審議專項工作報告。運用以前開展述職評議的成功經(jīng)驗,把聽取和審議專項工作報告拓展為專項工作評議。湖南省絕大部分市州人大常委會已經(jīng)開展了專項工作評議。2009年,衡陽市人大常委會率先對城區(qū)道路交通安全和質(zhì)量技術監(jiān)督工作開展評議取得顯著成效之后,衡陽市的七縣五區(qū)紛紛行動,目前都開展了專項工作評議。專項工作評議不是一種新的監(jiān)督形式,實質(zhì)還是聽取和審議專項工作報告。它相對于聽取和審議專項工作報告,只是擴大了參與對象(部分人大代表,被評單位的人員)、擴大了調(diào)查范圍,運作模式和流程與聽取和審議專項工作報告基本相同。二是完善了規(guī)范性文件備案審查。審查規(guī)范性文件是憲法法律賦予各級人大常委會的一項重要職權(quán)。以前,由于法律規(guī)定不詳細,不好操作,這項工作基本上處于停滯狀態(tài)。個別地方有時偶爾為之,效果也不夠好。監(jiān)督法出臺后,各級人大常委會把規(guī)范性文件備案審查工作當做一項重要工作來抓,建立專門的工作機構(gòu),安排專項經(jīng)費,出臺法規(guī)和制度,使這種法律監(jiān)督變成各級人大常委會的具體實踐,成為近年來人大工作的一大亮點。2008年,衡陽市市縣兩級人大常委會正式啟動這項工作后,兩年內(nèi)就審查了510余件規(guī)范性文件,發(fā)現(xiàn)并督促“一府兩院”自行糾正了21件有問題的規(guī)范性文件。

(三)監(jiān)督程序更加規(guī)范。監(jiān)督法出臺后,人大常委會把過去制度中那些與監(jiān)督法要求不相符的程序規(guī)定進行清理、廢止、完善,同時,根據(jù)實踐需要,出臺新的制度,把監(jiān)督法規(guī)定的原則具體化、細致化。如湖南省人大常委會出臺了《關于縣級以上人民代表大會常務委員會監(jiān)督條例》,衡陽市人大常委會修訂了議事規(guī)則,出臺了《規(guī)范性文件備案辦法》和《規(guī)范性文件備案審查程序規(guī)定》《審議意見處理辦法》。各地人大常委會通過“立”、“改”、“廢”,人大監(jiān)督工作的程序更規(guī)范了。

(四)監(jiān)督情況更加透明。監(jiān)督公開是監(jiān)督法的一個創(chuàng)新。監(jiān)督法明確規(guī)定,各級人民代表大會常務委員會行使監(jiān)督職權(quán)的情況,向社會公開,并就幾個方面的具體內(nèi)容作出了規(guī)定。各級人大常委會采取多種措施,把監(jiān)督情況向社會公開。主要是通過四種途徑公開。一是通過人大刊物公開。2003年中央集中清理報刊時,不少地方人大常委會的內(nèi)部報刊或停辦或撤銷。監(jiān)督法出臺后,因為監(jiān)督公開的需要,又紛紛復刊,原來沒有刊物的也辦起來了。地市級人大常委會的內(nèi)部刊物普遍由黑白改為彩色,豐富刊物內(nèi)容,以期在監(jiān)督公開中更好地發(fā)揮作用。二是通過人大公報公開。增加公報內(nèi)容,將需要公開的內(nèi)容刊登在人大常委會公報上發(fā)給人大代表和“一府兩院”。三是通過人大網(wǎng)站公開。全國人大常委會開通了門戶網(wǎng)站,省、市、縣級也紛紛開辦網(wǎng)站,通過網(wǎng)絡進行公開。四是通過新聞報道公開。有些地方在當?shù)孛襟w上開辦人大工作的專版專欄專題,加大人大新聞宣傳,增進人民群眾對人大監(jiān)督情況的了解。衡陽市人大常委會為了促進監(jiān)督公開,2008年開通了網(wǎng)站,2009年改進了機關刊物《人大視察》的辦刊內(nèi)容,擴大發(fā)行到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,還在衡陽日報、衡陽晚報、衡陽電視臺推出專版專題進行公開,公開力度之大、范圍之廣、形式之多,超過往常。

二、人大監(jiān)督工作的現(xiàn)狀與監(jiān)督法的要求還有差距

(一)一些制度未全部清理。2006年8月,吳邦國委員長在十屆全國人大常委會第二十三次會議閉幕會上講話時強調(diào):“監(jiān)督法將于2007年1月1日正式實施,各地要利用實施前的這段時間,在認真學習監(jiān)督法的基礎上,對原來的工作、有關地方性法規(guī)和工作文件等進行全面梳理,對符合監(jiān)督法規(guī)定的要加以深化和細化,對與監(jiān)督法規(guī)定和精神不一致的要及時做出調(diào)整,認真加以規(guī)范,實現(xiàn)平衡過渡,為實施監(jiān)督法做好充分準備。”大多數(shù)地方人大常委會認真落實這一講話精神,對歷年來制定的工作文件和制度進行了梳理,該廢止的廢止了,該修改的修改了,該新建的新建了。但也有的并未行動。2009年,衡陽市人大常委會研究室對全市貫徹實施監(jiān)督法的情況進行調(diào)查發(fā)現(xiàn),仍有一些縣市區(qū)人大常委會沒有對自己原來的如個案監(jiān)督制度、述職評議制度等明顯不符合監(jiān)督法要求的制度進行清理。有的縣市區(qū)人大常委會原來制定的與監(jiān)督法要求不一致的議事規(guī)則仍在起作用。

(二)一些程序未全部執(zhí)行到位。一是人大常委會自身要完成的程序沒有落實。比如,監(jiān)督法第十二條關于“常務委員會辦事機構(gòu)應當在常務委員會舉行會議的七日前,將專項工作報告發(fā)給常務委員會組成人員”的規(guī)定在許多地方?jīng)]有得到落實,還是沿用過去的舊做法,把專項工作報告、人大常委會的調(diào)查報告等材料直接在會上發(fā)給常委會組成人員。對監(jiān)督公開的規(guī)定,有些地方人大常委會也沒有執(zhí)行到位。二是“一府兩院”要完成的程序沒有到位。如“一府兩院”的專項報告要在常委會舉行會議的二十日前向常委會相關機構(gòu)征求意見,修改后的工作報告要在常委會舉行會議的十日前送交常委會,上年度的計劃預算執(zhí)行情況應在6月至9月之間向常委會報告,五年規(guī)劃的中期實施情況要向常委會報告,等等,這些有著嚴格時間規(guī)定的程序,有些地方也沒有完全執(zhí)行到位。

(三)一些工作重點未全部落實。一是規(guī)范性文件的備案審查工作還有待提高。有的地方政府在規(guī)范性文件出臺后,沒有完全按程序向同級人大常委會備案審查,報備率不高;有的以黨政機關聯(lián)合下文的形式,規(guī)避了規(guī)范性文件的備案審查,報備出現(xiàn)盲區(qū)。二是財政監(jiān)督不夠到位。一方面預算項目不夠細化,不利于人大監(jiān)督;另一方面預算編制不夠完善,沒有把上級財政轉(zhuǎn)移支付編入預算之中,游離于人大監(jiān)督之外;審查決算草案和預算執(zhí)行內(nèi)容不夠全面。三是審議意見的落實不盡如人意。監(jiān)督法對審議意見的辦理作了明確規(guī)定,但在實踐中,仍然存在重提出輕整改、重檢查輕落實等問題。

三、按照監(jiān)督法的要求加強和改進人大監(jiān)督工作

(一)深化認識,正確看待監(jiān)督法的歷史作用。2008年的全國人大常委會工作報告指出:“監(jiān)督法實施兩年多以來的實踐證明,這是一部從我國國情出發(fā)、符合人大工作實際的好法律。”但監(jiān)督法實施以來,“除了專家學者的正面解讀外,有一些地方的人大工作者對該法的反應卻比較冷淡、消極”。為什么會出現(xiàn)這種“上級和專家評價好、下面和實際工作者反應平淡”的矛盾狀況呢?筆者認為,缺乏對監(jiān)督法歷史作用的深刻認識是個重要原因。一是監(jiān)督法的出臺順應了人民群眾的要求。長期以來,如何制定一部適合中國國情和人大工作的監(jiān)督法,黨中央、全國人大常委會,人大代表和法律界人士非常關注。從1986年以來的歷屆全國人代會上,都有代表呼吁盡快出臺監(jiān)督法。盡管涉及政治體制改革這個敏感問題,各方爭議很大,經(jīng)歷20年的反反復復,監(jiān)督法最終還是出臺了,從中可以看出黨中央、全國人大常委會對民意的尊重,從中可以堅定人民群眾對依法治國和穩(wěn)步推進政治體制改革的信心。二是監(jiān)督法的實施能夠規(guī)范和強化人大監(jiān)督工作。作為一部程序法,監(jiān)督法對人大監(jiān)督工作的原則、內(nèi)容、程序都作出了規(guī)定。這些規(guī)定雖然大部分是實踐中已經(jīng)在做的、大家已經(jīng)取得共識的原則性規(guī)定,但也有些內(nèi)容是首次提出,適度有了創(chuàng)新,既總結(jié)了實踐中的成功經(jīng)驗又順應了時代新要求。盡管有人認為監(jiān)督法有這樣那樣的不足,但有一部監(jiān)督法總比沒有好。監(jiān)督法能夠出臺,就是一個進步。只要認真落實,必將更好地促進人大監(jiān)督工作。如審議意見的法律地位,由于法律沒有明確規(guī)定,過去一直是一個有爭議的問題,對“一府兩院”的約束力不足,監(jiān)督法正式確認了審議意見的法律地位,并規(guī)定“一府兩院”對審議意見的研究處理等情況向代表通報并向社會公布,這對增強人大監(jiān)督工作的實效必將起到積極作用。三是監(jiān)督法能夠推動人大監(jiān)督工作創(chuàng)新。監(jiān)督法是人大監(jiān)督工作創(chuàng)新的成果,又為人大監(jiān)督工作創(chuàng)新留下了空間。因為這部法律“堅持從我國國情和實際出發(fā)的原則,區(qū)別不同情況作出規(guī)定。對于實踐經(jīng)驗比較成熟的加以深化、細化,作出具體規(guī)定;實踐經(jīng)驗尚不成熟,又需要作出規(guī)定的,作出原則規(guī)定,為進一步改革留下空間;缺乏實踐經(jīng)驗,各方面的意見又不一致的,暫不規(guī)定,待條件成熟時再作補充完善”。近年來,許多地方人大常委會開展的專項工作評議,最近全國人大常委會開展的專題詢問,廣東省徐聞縣人大常委會與縣委組織部聯(lián)合開展的對領導干部的考評,等等,都是監(jiān)督法出來后的新舉動,這說明監(jiān)督法并沒有阻礙人大工作的創(chuàng)新。只要我們一方面嚴格按照監(jiān)督法的要求,依法開展監(jiān)督工作,把法律規(guī)定要做的及時全部做好,同時又與時俱進,不斷創(chuàng)新,就一定能開創(chuàng)監(jiān)督工作新局面。那種“監(jiān)督法是開歷史倒車”、“阻礙人大工作創(chuàng)新”的論調(diào)是站不住腳的。

(二)開展執(zhí)法檢查,推動程序性內(nèi)容落實。執(zhí)法檢查始發(fā)于地方人大常委會,現(xiàn)在已成為各級人大常委會普遍采用的監(jiān)督方式。它對于推動法律法規(guī)的貫徹落實有著積極的作用。監(jiān)督法中的許多程序性規(guī)定之所以貫徹落實不好,有的甚至沒有貫徹落實,一個重要原因就是缺乏外來推力。因此,建議全國人大常委會盡快在全國范圍內(nèi)組織一次監(jiān)督法執(zhí)法大檢查。全國人大常委會牽頭組織監(jiān)督法執(zhí)法大檢查,可以在全國范圍內(nèi)形成關心監(jiān)督法的濃厚氛圍,全國一盤棋,上下聯(lián)動,比單個的省級人大常委會牽頭搞執(zhí)法檢查效果會更好。通過全國性的執(zhí)法大檢查,一級查一級,上級促下級,推動各級人大常委會嚴格依法辦事,把一些程序性規(guī)定嚴格落實到位。同時,通過全國性的執(zhí)法檢查,可以了解監(jiān)督法在貫徹實施中存在的問題和不足,為今后修改完善該法奠定基礎。

(三)抓好薄弱環(huán)節(jié),增強監(jiān)督剛性。地方人大常委會成立30余年來,相對來說,聽取和審議專項工作報告,執(zhí)法檢查等工作做得較好,而財政預算的審查、規(guī)范性文件備案審查等工作還是個弱項。詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等人們常說的剛性監(jiān)督更是用得很少。比如,衡陽市人大常委會30余年來,只搞過一次質(zhì)詢、一次特定問題調(diào)查。財政預算審查、規(guī)范性文件審查是個弱項,卻是人民群眾希望加強的。詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等雖然很少使用,一旦使用卻都收到了很好的效果,有的甚至產(chǎn)生轟動效果。例如,1984年,衡陽市人代會上代表提出質(zhì)詢案,促使政府采取過硬措施,迅速緩解了市民燒煤難的問題;1998年組織特定問題調(diào)查,使原煤氣工程的問題得到了較好解決。因此,加強和改進人大監(jiān)督工作,要求我們在繼續(xù)用好聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查等常規(guī)武器的同時,下大力氣抓好薄弱環(huán)節(jié)。一方面,要深化和細化財政預算監(jiān)督,深入推進規(guī)范性文件備案審查工作;另一方面,遇到人民群眾反映強烈的重大問題,面對嚴重違法違紀的干部,要敢于監(jiān)督,認真按照監(jiān)督法規(guī)定的程序,大膽運用詢問和質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等剛性監(jiān)督方式,增強監(jiān)督工作的實效。

(四)加強自身建設,夯實執(zhí)行監(jiān)督法的基礎。監(jiān)督法中突出了人大專門委員會、常委會辦事機構(gòu)的作用,如常委會會議前的調(diào)查研究,監(jiān)督議題的確定,會前對專項報告提出意見,審議意見的歸納整理,等等,都需要他們做好參謀服務工作。因此,落實好監(jiān)督法,必須進一步加強各級人大常委會及其機關的自身建設。要加快改善人大工作機構(gòu)編制少,市縣兩級機構(gòu)不對稱、人員少,年齡偏大以及機構(gòu)設置不盡合理等問題,為人大常委會更好地履行監(jiān)督職責提供保證;逐步優(yōu)化人大代表、常委會組成人員、工作機構(gòu)人員的知識結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu),提高其專業(yè)化和知識化水平,增強監(jiān)督的能力水平。根據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定和精神,結(jié)合實際,建立和完善監(jiān)督工作中的有關規(guī)章制度,實現(xiàn)監(jiān)督工作的規(guī)范化、程序化、制度化。當前,重點是要建立健全審議意見處理、督辦、監(jiān)督公開、財政預算、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查、向代表通報等方面的規(guī)章制度。

(作者系湖南省衡陽市人大常委會新聞中心主任)