● 滕愛玲 胡耀宗

山東高等教育發(fā)展?fàn)顩r的理性審視*
—— 規(guī)模結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益協(xié)調(diào)發(fā)展的視角

● 滕愛玲 胡耀宗

最近10年，山東高等教育辦學(xué)規(guī)模躍居全國第一，布局、層次及專業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。但也存在高等教育毛入學(xué)率落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，投入不足，高校貸款壓力巨大，高層次人才培養(yǎng)能力欠缺等突出問題。展望面向2020年的山東高等教育發(fā)展，應(yīng)該：堅(jiān)持有序地?cái)U(kuò)大規(guī)模，提高高等教育毛入學(xué)率；以公共高等教育財(cái)政為主體，切實(shí)解決資源短缺瓶頸；啟動(dòng)省屬高校重點(diǎn)建設(shè)工程，提高山東高等教育競爭力；發(fā)揮集群效應(yīng)，優(yōu)化院校布局結(jié)構(gòu);以實(shí)現(xiàn)高等教育治理為手段，切實(shí)提高辦學(xué)效益。

山東高等教育；協(xié)調(diào)發(fā)展；審視

一、山東高等教育發(fā)展的基本情況

“規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益”協(xié)調(diào)發(fā)展是最近十年指導(dǎo)我國高等教育實(shí)踐的政策話語，無論是全國或者省域，乃至每所大學(xué)自身的發(fā)展，都需要考量辦學(xué)規(guī)模、內(nèi)部結(jié)構(gòu)、質(zhì)量保障和效益提升，以及四者之間的協(xié)調(diào)關(guān)系。1998年以來，在高等教育大發(fā)展的背景下，山東區(qū)域高等教育取得了長足發(fā)展，2007年本專科在校生144萬，規(guī)模上升為全國第一位；2009年，山東全省共有各類高等教育機(jī)構(gòu)136所，其中普通本科院校45所，僅次于北京列全國第2位，高職(專科)院校71所，僅次于江蘇，與廣東省并列全國第2位。在院校空間分布上，全省17個(gè)地級(jí)市均設(shè)置了高校，5個(gè)縣級(jí)市設(shè)置了高等職業(yè)技術(shù)學(xué)院，14個(gè)地級(jí)市設(shè)有獨(dú)立建制的本科院校，日照、威海設(shè)有本科院校分?；蛐^(qū)，魯西南及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)均增設(shè)了高職院校，新建濟(jì)南長清和日照、青島三個(gè)大學(xué)城，整個(gè)高等教育分布逐漸形成網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，山東省已經(jīng)成為名副其實(shí)的高等教育大省。但是，規(guī)模的擴(kuò)展帶來山東高等教育結(jié)構(gòu)、功能的變化，面臨質(zhì)量、效益提升的吁求。在當(dāng)前制定面向2020年教育中長期發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵時(shí)期，需要客觀理性地考量最近十年的發(fā)展情況，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，尋找差距，正視面臨的困難，提出化解當(dāng)前困境的策略，把實(shí)現(xiàn)“規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益”協(xié)調(diào)發(fā)展作為全省高等教育乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要價(jià)值目標(biāo)，促進(jìn)高等教育大省向高等教育強(qiáng)省轉(zhuǎn)變。

二、山東高等教育目前面臨的主要困難和矛盾

（一）高等教育毛入學(xué)率(GER)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)

國際上用國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)代表一個(gè)國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總體狀況，用人均國內(nèi)生產(chǎn)總值反映一個(gè)地區(qū)居民的生活水平以及國民接受高等教育的能力和條件，用高等教育毛入學(xué)率(GER)反映高等教育發(fā)展程度。表1列舉了2006年山東省高等教育GER、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與部分省份比較情況。我們看到，2006年山東省GDP總量21846．7萬元，列全國第二位，人均GDP23546元，列全國第7位，而同年GER為21．4%，僅列全國第15位，說明高等教育發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。

（二）高等教育投入不足，高校貸款成為沉重壓力

1998年頒布的《高等教育法》明確了多元化的籌資渠道，“財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基、獎(jiǎng)、貸、息”是學(xué)術(shù)界提出的高等教育現(xiàn)有資金來源渠道，也是政府相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。在實(shí)際的運(yùn)行中，由于 “211工程”和“985工程”的精英化取向，以及高等教育籌資機(jī)制的不健全，使得省屬高校的主要財(cái)政來源實(shí)際上只有財(cái)政撥款、學(xué)費(fèi)以及始于1999年的銀行貸款三個(gè)部分。

表1 2006年山東省高等教育GER、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況與部分省份比較

由于規(guī)模擴(kuò)展較快，山東高等教育省級(jí)財(cái)政撥款總額雖然在逐年增加，但是生均撥款卻逐年下降，2000年到2004年，生均撥款由5308.9元下降為3186．9元，撥款標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，也落后于多數(shù)中西部省份。2005年以后，由于免費(fèi)義務(wù)教育進(jìn)程的加快，省級(jí)教育財(cái)政的增加部分更多地分配給了義務(wù)教育，高等教育的撥款一直維持在較低水平。1999-2006年，山東普通高校生均教育事業(yè)費(fèi)總支出由12397．30元減少到10080．57元，平均遞減2．91%。生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)支出由6170．27 元減少到 3371．39 元，平均遞減 8．27%。[1]

學(xué)費(fèi)是1997年收費(fèi)并軌以后高等教育經(jīng)費(fèi)的主要增長極。山東高等教育學(xué)費(fèi)水平始終處于全國較低水平，基本標(biāo)準(zhǔn)為文科專業(yè)3400元，理科專業(yè)3600元，允許各個(gè)學(xué)校專業(yè)總數(shù)10%的熱門專業(yè)學(xué)費(fèi)上浮10%，即文科3740元，理科3960元，這樣一個(gè)學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低于國內(nèi)同類高校20-50%。

銀行貸款是高校新的資金渠道。1999年擴(kuò)招以后，高校亟需大量資金建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，在財(cái)政能力有限的情況下，中央政府允許高校在主管部門同意下向銀行貸款。山東高校積極主動(dòng)謀求發(fā)展，建設(shè)了大量基礎(chǔ)設(shè)施，多數(shù)高校建設(shè)了新校區(qū)。2004年，由于經(jīng)濟(jì)過熱國家采取宏觀調(diào)控政策銀根緊縮，貸款問題浮出水面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2004年底，山東省76所高校貸款金額為103．7億元，其中普通本科86．9億元，高職高專 13．2億元，成人高校 3．6億元；[2]2006年底，全省高校貸款約200億元。[3]截止2009年底，高校貸款償還仍未找到出路，還貸壓力嚴(yán)重影響了山東高等教育質(zhì)量提升，全省高等教育只能維持低水平運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）高層次人才培養(yǎng)能力欠缺，“有山無峰”的現(xiàn)象沒有根本改變

表2 2009年山東省屬高校博士研究生培養(yǎng)單位及招生計(jì)劃與其它省份比較

“九五”以來，國家在高等教育領(lǐng)域先后啟動(dòng)建設(shè)211工程、985工程。2009年，211工程三期建設(shè)高校111所，985工程二期建設(shè)高校39所，除教育部屬山東大學(xué)、中國海洋大學(xué)以外，山東省屬高校沒有進(jìn)入這兩大工程建設(shè)行列，拉大了與高等教育發(fā)達(dá)省份的差距。山東研究生的教育規(guī)模尤其是博士研究生的規(guī)模低于全國平均水平，在學(xué)研究生與本?？粕壤?，山東省遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。2004年，山東每萬人在學(xué)博士、碩士研究生3．05人，位列全國17位。由于優(yōu)質(zhì)高等教育資源更多地集中在中央所屬111所高校，而央屬高校與所在地政府大多都實(shí)行了共建，其資源也澤惠當(dāng)?shù)?，山東省僅有3所央屬院校，所獲收益十分有限。山東省屬院校大多建校歷史較短，1998年以來本科和碩士層次人才培養(yǎng)能力提高較快，但博士研究生培養(yǎng)能力與發(fā)達(dá)省份仍然存在明顯差距。2009年，山東省屬高校有碩士培養(yǎng)單位24個(gè)，招生10622人，位列全國第3位。博士培養(yǎng)單位8個(gè)，招生398人，位列全國第12位。博士培養(yǎng)能力反映的是一個(gè)地區(qū)高校的學(xué)科建設(shè)、科學(xué)研究以及科技創(chuàng)新能力，表2反映，山東優(yōu)質(zhì)高等教育資源明顯短缺，與先進(jìn)省份存在顯著差距。如果綜合考慮駐地央屬高校的培養(yǎng)能力，這種差距會(huì)進(jìn)一步拉大。

三、面向2020年的山東高等教育發(fā)展策略

（一）堅(jiān)持有序擴(kuò)大規(guī)模，提高高等教育毛入學(xué)率

擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，提高高等教育毛入學(xué)率，提升人口素質(zhì)是世界發(fā)達(dá)國家普遍采取的措施。國內(nèi)外的許多研究都證明，高等教育對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的作用、其投資的效應(yīng)更加突出。山東省正在實(shí)施建設(shè)半島城市群，打造藍(lán)色經(jīng)濟(jì)帶的目標(biāo)，需要一大批接受過良好教育的拔尖創(chuàng)新人才，需要數(shù)以百萬計(jì)的高素質(zhì)勞動(dòng)者。在我國當(dāng)前以省級(jí)區(qū)域?yàn)橹黧w的高等教育管理模式中，唯有繼續(xù)擴(kuò)大本省的高等教育規(guī)模才有出路。山東省的GER2006年僅有21．4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，應(yīng)該抓住學(xué)齡人口減少的時(shí)機(jī)，堅(jiān)持適度擴(kuò)大規(guī)模，確定量化指標(biāo)，力爭在較短時(shí)間內(nèi)縮短并趕上與其經(jīng)濟(jì)實(shí)力相當(dāng)?shù)膹V東、江蘇、浙江等省份。

（二）以公共高等教育財(cái)政為主體，切實(shí)解決資源短缺瓶頸

我國財(cái)政制度正在由建設(shè)財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，政府財(cái)政要從投資于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會(huì)公共事業(yè)，高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其投資主體是公共財(cái)政，1998年頒布的《高等教育法》也明確了這樣一個(gè)投資責(zé)任。但在實(shí)際的運(yùn)行中，高等教育成本私人承擔(dān)的比例已經(jīng)接近一半。解決省屬高校財(cái)政困境，一要強(qiáng)化政府投入責(zé)任，切實(shí)提高公共財(cái)政的比例，增加生均撥款基準(zhǔn)。二要盡快拿出解決現(xiàn)有貸款償還的措施，高校貸款在全國是一個(gè)普遍現(xiàn)象，廣東、山東、江蘇、浙江四省屬于貸款額度較大省份，其它三省分別都已經(jīng)制定了統(tǒng)一償還方案，并組織落實(shí)。雖然中央政府尚未提出指導(dǎo)性意見，但山東省級(jí)政府職能部門應(yīng)該擯棄被動(dòng)等待思想，主動(dòng)提出解決措施，避免進(jìn)一步拉大與發(fā)達(dá)省份的差距。三是積極完善學(xué)費(fèi)政策，2000年學(xué)費(fèi)一定十年不變的管制措施即將到期，應(yīng)該盡快準(zhǔn)備適度提高生均學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到與發(fā)達(dá)省份相當(dāng)。同時(shí)完善助學(xué)體系，避免學(xué)費(fèi)提高影響來自于貧困家庭學(xué)生的入學(xué)公平。四是積極利用市場機(jī)制，拓寬籌資渠道，完善稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人和民間組織向高等教育捐贈(zèng)。

（三）啟動(dòng)省屬高校重點(diǎn)建設(shè)工程、提高山東高等教育競爭力

國家實(shí)施的211工程、985工程兩大項(xiàng)目，提升了中國高等教育的競爭力，成為各國政府和國際高等教育界學(xué)習(xí)的榜樣。山東高等教育在數(shù)量短板彌補(bǔ)后，亟需啟動(dòng)省屬高校重點(diǎn)建設(shè)工程，在2006年以來已經(jīng)實(shí)施的“泰山學(xué)者”工程、重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室和人文社會(huì)科學(xué)研究基地建設(shè)等高端計(jì)劃的基礎(chǔ)上，明確確定3-5所高校重點(diǎn)建設(shè)，使其在全省高等教育發(fā)展中發(fā)揮帶頭作用，成為山東高端人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新的主力軍。已經(jīng)實(shí)施的重大建設(shè)項(xiàng)目，要加強(qiáng)績效考核，促使其取得實(shí)效。

（四）發(fā)揮集群效應(yīng)，優(yōu)化院校布局結(jié)構(gòu)

山東全省2009年有博士授予高校11所、博士建設(shè)單位高校3所，共計(jì)14所，主校址位于濟(jì)南的高校5所，青島6所，泰安1所，淄博 1所，曲阜1所。在高職和本科人才培養(yǎng)院校全省均衡布局的基礎(chǔ)上，高端人才培養(yǎng)的院校布局應(yīng)該相對(duì)集中，使有博士授予權(quán)的院校相對(duì)向濟(jì)南、青島集中，有利于發(fā)揮人力、物力資源的群聚效應(yīng)，有利于實(shí)現(xiàn)資源共享。省級(jí)重大工程項(xiàng)目的實(shí)施要與優(yōu)質(zhì)人力資本的利用結(jié)合起來，利用重大工程聚集優(yōu)質(zhì)人力資本。本科層次的院校數(shù)量增長較快，鼓勵(lì)新增民辦本科院校和獨(dú)立學(xué)院，鼓勵(lì)有條件的醫(yī)科院校升格醫(yī)科大學(xué)。在院?？祁惤Y(jié)構(gòu)上，盡快促成山東財(cái)政學(xué)院和山東經(jīng)濟(jì)學(xué)院籌建山東財(cái)經(jīng)大學(xué)，著手建設(shè)目前空缺的外語類院校。鼓勵(lì)地市級(jí)政府參與高校尤其是高職類院校建設(shè)，引導(dǎo)高職院校設(shè)置與地市發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合。承擔(dān)教師培養(yǎng)的師范學(xué)院、師專轉(zhuǎn)型為綜合性院校后，要加強(qiáng)綜合性大學(xué)的教師教育管理。

（五）以實(shí)現(xiàn)高等教育治理為手段，切實(shí)提高辦學(xué)效益

高等教育資源短缺與公立學(xué)校資源配置效率低下，教育質(zhì)量低劣之間的矛盾普遍存在。引入市場力量，實(shí)現(xiàn)教育公共治理被認(rèn)為是破解高等教育低效的一種新型管理路徑。教育公共治理主要包括治理主體多元化、治理機(jī)制復(fù)合化、治理手段多樣化等特征。政府要合理引導(dǎo)高校運(yùn)用治理理念，在其內(nèi)部要形成“自主管理、自主發(fā)展、自我約束、社會(huì)監(jiān)督”的內(nèi)部治理機(jī)制。高職院校建立由行業(yè)、企業(yè)代表組成的董事會(huì)制度，吸引社區(qū)、學(xué)生及家長對(duì)學(xué)校管理的參與和監(jiān)督。

[1][3]亓殿強(qiáng)等．區(qū)域高等教育投入狀況實(shí)證分析—以山東為例[J]．當(dāng)代教育科學(xué)，2008，(1)．

[2]張景軒．大省之惑：高等教育不能承受之重?[J]．教育與職業(yè)，2006，(7)．

滕愛玲/濟(jì)南大學(xué)高教所副所長，研究員 胡耀宗/濟(jì)南大學(xué)教育與心理科學(xué)學(xué)院副教授，北京師范大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)與管理專業(yè)博士生。

*本文系中國高等教育學(xué)會(huì)教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃重點(diǎn)研究課題《山東省高等教育“規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量、效益”協(xié)調(diào)發(fā)展問題研究》的研究成果。

（責(zé)任編輯：陳培瑞）