● 閆溫樂

解讀世界銀行教育項目的經(jīng)濟分析*

● 閆溫樂

是否應(yīng)該在教育項目的評估和預(yù)選階段對其進行經(jīng)濟分析?對教育項目進行經(jīng)濟分析是否有助于項目的成功？什么樣的經(jīng)濟分析才是高質(zhì)量的、更為適合教育項目自身特點的經(jīng)濟分析？本文從世界銀行對于教育項目經(jīng)濟分析的態(tài)度和行動出發(fā)，在給出上述問題答案的同時，揭示了教育項目經(jīng)濟分析的重要性和局限性。

世界銀行；教育項目；經(jīng)濟分析；項目成果

在世界銀行發(fā)布的政策文本中曾多次提出，世界銀行發(fā)展教育的優(yōu)勢就在于注重“教育與經(jīng)濟增長的緊密聯(lián)系”。在1999年發(fā)布的《教育領(lǐng)域戰(zhàn)略》中[1]，世界銀行更是明確表示，將發(fā)揮自身在追求“回報”最大化方面的比較優(yōu)勢來發(fā)展教育。因此，世界銀行在其網(wǎng)站上列出了三個世界銀行眼中的“教育優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域”，分別是：教育經(jīng)濟學(xué)(Economics of Education)；學(xué)校衛(wèi)生與艾滋病防治 (School Health，Nutrition&HIV／AIDS)； 科技與創(chuàng)新 (Science，Technology and lnnovation)。其中在教育經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，世界銀行又細分了五個具體的分支領(lǐng)域：①教育干預(yù)的經(jīng)濟分析；②教育財政與支出；③教育部門的公私伙伴關(guān)系；④校本管理；⑤影響評估。

本文所要論述的正是被世界銀行放置于教育優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域中顯要位置的——“教育干預(yù)的經(jīng)濟分析”。其中“干預(yù)(Interventions)”一詞，在世界銀行的視角中，由于主權(quán)國家的教育部門是一個獨立發(fā)展的部門，所以世界銀行對主權(quán)國家教育的協(xié)助、資助、直接參與等行為都可以稱之為“干預(yù)”。而“教育干預(yù)”在世界銀行具體實施的過程中，最主要表現(xiàn)為世界銀行資助的教育項目。“經(jīng)濟分析”主要指世界銀行在項目的選擇和準(zhǔn)備階段采用經(jīng)濟學(xué)相關(guān)的方法進行分析，以遴選出最有價值的項目。因此，本文要論述的“教育干預(yù)的經(jīng)濟分析”具體化為“教育項目的經(jīng)濟分析”，并以世界銀行對待教育項目經(jīng)濟分析的態(tài)度和行動為線索展開論述。

一、質(zhì)疑：是否應(yīng)該對教育項目進行經(jīng)濟分析

有研究指出，世界銀行對教育項目進行經(jīng)濟分析的思想，應(yīng)最先追溯至西奧多·舒爾茨 (Theodore W．Schultz)最早于1960年提出的人力資本理論，以及他在1963年提出的“教育的經(jīng)濟價值”這一論點。但從文獻檢索中發(fā)現(xiàn)，盡管世界銀行可能受到了人力資本理論的一定影響，但世界銀行決定發(fā)展教育的最直接原因應(yīng)該是1949年到1962年布萊克任世界銀行行長期間成功說服“保守派”，從而推動世界銀行工作改進的結(jié)果。因為自世界銀行1963年開始資助教育項目截止到1968年期間，盡管世界銀行已為23個國家提供了25個教育項目貸款，但從項目評估報告中發(fā)現(xiàn)，沒有任何項目在前期的選定和設(shè)計階段接受了經(jīng)濟分析。這種現(xiàn)象與當(dāng)時60年代盛行的教育經(jīng)濟學(xué)和人力資本理論形成了鮮明的對比，同時也表明了世界銀行發(fā)展教育的最初動因更多的是來自于高層管理者的推進，并不是大多數(shù)世界銀行工作人員真正認識到了“教育的經(jīng)濟價值”。

這種對“教育的經(jīng)濟價值”認識的缺失，阻礙了世界銀行工作人員在選擇項目時進行科學(xué)統(tǒng)一的經(jīng)濟分析，①甚至在20世紀(jì)90年代世界銀行的業(yè)務(wù)政策指導(dǎo)方針OPl0．04②中，作為項目評定的一般要求，世界銀行規(guī)定：經(jīng)濟分析作為項目不可或缺的一部分，必須包含進項目的準(zhǔn)備和評估過程中，也必須包含進每一位員工的報告中，但教育項目卻不在此列。

OPl0．04中將教育排除在經(jīng)濟分析之外的這一做法導(dǎo)致了世界銀行無法對教育項目的目標(biāo)和預(yù)期收益進行明確化，從而很難評估或判斷教育項目可能取得的成果，也極少發(fā)現(xiàn)任何其他更好的備選項目。究其原因，這種對教育項目的“特殊待遇”，源自于世界銀行一些經(jīng)濟學(xué)家對教育的誤解，他們認為教育是“軟部門”，這種觀念甚至影響到當(dāng)時一些發(fā)展中國家財政部不愿意進行教育借款，或只是在世界銀行給出優(yōu)厚的貸款條件下才進行教育借款，并在從國際開發(fā)協(xié)會和國際復(fù)興開發(fā)銀行畢業(yè)后就停止教育借款。

為了改變這種現(xiàn)狀，1972年世界銀行展開一項研究，意在表明對教育項目進行經(jīng)濟分析的重要性[2]，但反響不大，一直到1994年，世界銀行業(yè)務(wù)評價局的官員Graham Donaldson仍然表示，“過去二十年來，世界銀行沒有一個教育項目進行過正式的、事前的成本—效益分析，即狹義上的經(jīng)濟分析”③。

二、接納：教育項目經(jīng)濟分析的逐步普及

早在1967年，世界銀行經(jīng)濟部門主管Kamarck指出，發(fā)展中國家在制訂教育發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)費預(yù)算時，缺乏對教育和經(jīng)濟之間聯(lián)系的認識與考慮，因此世界銀行在立項時應(yīng)該加強這方面的分析④。世界銀行1972年進行的課題研究(上文提到的)中也多次提到：“…稀少的資源使得每個國家都應(yīng)該按照節(jié)儉的原則來考慮教育的優(yōu)先事項，但是目前對教育項目的成本和預(yù)期效益的估計都是粗略的……”。

這表明世界銀行已經(jīng)開始認識到，如果不對教育項目進行經(jīng)濟分析，就不能很好明確項目的目標(biāo)，不能科學(xué)的制定支出事項的先后順序，不能充分考慮項目各個組成部分的利益，就無法對教育項目的結(jié)果進行明確化，從而很難評估或判斷教育項目可能帶來的影響。由此帶來的一連串更加惡劣后果是：因為無法明確教育項目帶來的效益——使得更多專家和發(fā)展中國家忽視教育的價值——影響到一些發(fā)展中國家財政部不愿意進行教育借款——阻礙了世界教育的進一步發(fā)展——影響到世界銀行減貧目標(biāo)的實現(xiàn)。

在這樣“自上而下”認識的推動下，雖然一直到20世紀(jì)90年代，世界銀行的教育項目仍然沒有使用經(jīng)濟分析，所幸的是，“教育的經(jīng)濟價值”開始越來越得到關(guān)注。這要歸功于以經(jīng)濟學(xué)家薩卡羅普洛斯為首的專家團隊進行了一系列關(guān)于對教育行業(yè)投資回報的研究，他們甚至計算出1974年至1992年期間教育領(lǐng)域的行業(yè)投資回報高達20%[3]。薩卡羅普洛斯的研究工作也越來越引起更多世界銀行工作人員的注意，20世紀(jì)90年代初，隨著對教育整體行業(yè)進行經(jīng)濟分析的開展，世界銀行專家和工作人員的主流意見已開始改變。他們逐步認識到了教育的經(jīng)濟價值，也開始認識到對具體教育項目進行經(jīng)濟分析的重要性，因為“教育整體行業(yè)的投資高回報，并不表明任何特定的教育項目都將產(chǎn)生高回報”。

因此，從20世紀(jì)90年代中期開始，在世界銀行教育項目工作人員的評估報告中，廣義的經(jīng)濟分析開始出現(xiàn)并日益被放到重要位置。經(jīng)濟分析的各種方法越來越普遍的得到應(yīng)用，特別是在教育領(lǐng)域的投資和政策干預(yù)的項目方面。對比強烈的是，在1991年財政年度，世界銀行的教育項目還沒有一個進行經(jīng)濟分析[4]。但是在1998年財政年度，經(jīng)批準(zhǔn)的項目41%(37個項目中的15個)都進行了經(jīng)濟分析[5]。

三、檢驗：經(jīng)濟分析與教育項目結(jié)果的相關(guān)性

可以看出，世界銀行從最初對教育項目是否該使用經(jīng)濟分析存在質(zhì)疑，到逐漸接受和普及應(yīng)用，是在承認了 “通過經(jīng)濟分析認為是優(yōu)秀或者良好的項目，其項目就會成功”這一假設(shè)的基礎(chǔ)上推進的。那么這個如此重要的假設(shè)是否和事實相符呢?

1995年，世界銀行的兩個經(jīng)濟學(xué)家Belli和Pritchett[6]研究表明，在項目的準(zhǔn)備階段通過經(jīng)濟分析評級得到“良好”評價的項目，會在三年后項目結(jié)果的階段評級中得到更高的評價。但由于當(dāng)時教育項目很少會應(yīng)用到經(jīng)濟分析，所以這兩位經(jīng)濟學(xué)家的研究對象沒有包括教育項目在內(nèi)。直到2000年，世界銀行進行了一項專門以檢驗“教育項目經(jīng)濟分析和項目結(jié)果之間是否存在關(guān)聯(lián)”為主題的研究[7]。

該檢驗是使用了經(jīng)濟分析結(jié)果(代表項目選擇階段的情況)和DO與IP分析的結(jié)果(代表了項目進展和預(yù)期成果)的兩項指標(biāo)進行相關(guān)性分析。DO是指項目的“達到目標(biāo)情況” (development objective，DO)，主要指對項目達到目標(biāo)情況的預(yù)期。IP是指項目的“執(zhí)行進度情況”(implementation progress，IP)， 主要是項目實際進展成果。關(guān)系見下圖。

來源：作者根據(jù)世界銀行資料整理繪制。

該研究以世界銀行連續(xù)幾年的“教育項目經(jīng)濟分析評價報告”⑤為分析藍本，這份報告包含了世界銀行1993至1998年間批準(zhǔn)的104個教育項目，這些項目都在項目的選擇和設(shè)計階段進行了經(jīng)濟分析，并且分布在世界各個地區(qū)。項目樣本最多的是在拉丁美洲和加勒比 (LAC)地區(qū)，有30個，中東和北非(MNA)最少，只有8個，樣本具有代表性。

統(tǒng)計學(xué)意義的卡方檢驗測試表明，經(jīng)濟分析和IP分析(項目實際進展成果)之間有顯著相關(guān)性?？梢哉f明，在項目選擇和設(shè)計階段進行經(jīng)濟分析并得到高評價的項目，其進展情況的評價也會令人滿意。而經(jīng)濟分析和DO分析(達到目標(biāo)情況)之間并無統(tǒng)計學(xué)意義上的顯著相關(guān)。研究發(fā)現(xiàn)，由于DO分析是對項目目標(biāo)實現(xiàn)情況的預(yù)期，并且主要由項目負責(zé)人每6個月進行一次評級，而項目組長通常對于項日的目標(biāo)預(yù)期完成情況持樂觀態(tài)度的，他們會給出一個令人滿意的分析結(jié)果，但這種被稱為“滿意”的結(jié)果可能最終會被證明是毫無根據(jù)的。因此，工作組組長個人因素影響了經(jīng)濟分析和DO分析之間的相關(guān)性。該研究同時也建議，應(yīng)該對世界銀行各個項目的負責(zé)人進行培訓(xùn)指導(dǎo)，使他們能用各種分析工具來評判教育項目。

四、應(yīng)用：構(gòu)成教育項目經(jīng)濟分析的若干維度

經(jīng)過對所資助項目的成功和失敗進行總結(jié)與反思之后，在世界銀行看來，一套科學(xué)的、高質(zhì)量的經(jīng)濟分析必須能夠回答下列問題：該項目的目標(biāo)是什么?該項目的影響是什么?是否有其他項目可以選擇?是否有對該項目的每個組成部分進行經(jīng)濟合理性評估?如果該項目實施，那么誰將受益，誰將受損?該項目會帶來什么財政影響?該項目是否有經(jīng)濟可持續(xù)性，并且會有哪些風(fēng)險?該項目會對環(huán)境產(chǎn)生什么樣的影響?不難發(fā)現(xiàn)，這一系列問題幾乎都能在數(shù)十年來世界銀行受到的各方批評與質(zhì)疑中找到線索，世界銀行正是在不斷的實踐中遇到不斷的問題和挑戰(zhàn)，并在不斷的總結(jié)和反思中逐漸完善。

根據(jù)上述要求和目標(biāo)，為了設(shè)計一套科學(xué)和高質(zhì)量的經(jīng)濟分析體系，世界銀行主要使用了十種經(jīng)濟分析維度⑥。分別是：(1)基于國別援助戰(zhàn)略(CAS)和經(jīng)濟與部門工作(ESW)前提下的宏觀經(jīng)濟與部門特殊性的結(jié)合度分析；(2)備選項目設(shè)計的實證定量分析；(3)財政影響與成本收回；(4)成本——效益分析和其他選擇標(biāo)準(zhǔn)的完整性與內(nèi)在一致性；(5)計算可變因素對利潤影響的靈敏度；(6)體制能力建設(shè)與風(fēng)險分析；(7)受益人評價和貧困分析；(8)環(huán)境分析及與之相關(guān)的經(jīng)濟分析；(9)經(jīng)濟表現(xiàn)；(10)項目分析的整體評價與再分析。

不過，這十大項目分析維度是適用于世界銀行所有部門的所有業(yè)務(wù)項目，單就針對教育項目而言，從上述世界銀行2000年進行的檢驗性研究的結(jié)果中可以發(fā)現(xiàn)，成本效率／效益分析(維度4)，財政的影響分析(維度3)，受益人評價和貧困分析(維度7)和總體評價(維度10)這四個維度和IP分析有顯著相關(guān)性，更適用于教育項目的經(jīng)濟分析。這四項分析維度經(jīng)統(tǒng)計檢驗證明，與項目的進展情況(IP)有顯著相關(guān)性。而其他幾項分析維度，如計算可變因素對利潤影響的靈敏度，以及經(jīng)濟表現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)等，由于成本、利潤以及經(jīng)濟表現(xiàn)等成為這些分析維度的主導(dǎo)性因素，可能限制了它們對于教育項目分析的適用范圍和程度。

值得注意的是，盡管開發(fā)了一系列精細有序的經(jīng)濟分析維度，世界銀行自身也承認，由于教育事業(yè)的特殊性，教育的成本和收益很難被測量。因此，對于教育事業(yè)的特殊性而言，以經(jīng)濟評估為主導(dǎo)的分析維度勢必有其局限性和不適用性。世界銀行只是嘗試建立一個科學(xué)的分析方法框架，力圖在資源有限的情況下能更好選擇和區(qū)分出有價值的教育項目，為決策服務(wù)。

注釋：

①經(jīng)檢索發(fā)現(xiàn)少數(shù)一些項目接受了經(jīng)濟分析，例如在1966財年世界銀行對智利職業(yè)教育項目曾經(jīng)進行了內(nèi)部收益率的計算，但這種做法并不普及。

②該文件英文全稱為Operational guidelines，是20世紀(jì)90年代世界銀行確定和監(jiān)督貸款業(yè)務(wù)的政策準(zhǔn)則和程序。

③該觀點引自Graham Donaldson在1994年11月3日世行內(nèi)部會議上的發(fā)言。

④引自時任世界銀行經(jīng)濟部門主管的Kamarck在專著《發(fā)展中國家教育規(guī)劃的成本——效益分析路徑》作的序。

⑤主要指世行1993年到1998年之間教育項目經(jīng)濟分析的研究報告。

⑥參見世行網(wǎng)站 http：//www.worldbank．org/education/economics ed/project/projwork/ten/ten—dimentions．htm

[1]The World Bank，1999．Education sector Strategy，Washington，DC．

[2]Thias.H．H.， Carnoy，M．,1972．Cost-Benefit Analysis in Education：A Case Study of Kenya．Johns Hopkins University Press．Baltimore．

[3]Psacharopoulos， G．， 1994．Returns to investment in education：a global update．World Development 22(9)， 1325-1343．

[4]World Bank， 1993．Economic Analysis of Projects： Towads a Results-oriented Approach to Evaluation，Operations Po1icy Deparltment．The World Bank.

[5]World Bank，1995.A Review of the Quality of Economic Analysis in Staff Appraisal Reports for Projects Approved in 1993．Operanons Evaluation Department／Operations Policy Department．The World Bank.

[6]Belli,P.．Pritchett．L.， 1995．Does Good Economic Analysis LeadtoBetterProjects?HCO Dissemination NotesNo．53．World Bank Washington．DC．

[7]Ayesha Yaqub Vawda．Peter Moock．2000．Economic analysis of World Bank education projects and project outcomes．International．Journal of Educational Development，23(2003)645-660.

*項目來源：《上海市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》專項委托課題“國際教育發(fā)展的新理念和主要趨勢研究”子課題“國際組織與教育發(fā)展”成果之一。（項目編號：滬教委發(fā)[2008]121號）

閆溫樂/華東師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院2008級博士生，研究方向：國際組織，比較教育

（責(zé)任編輯：陳培瑞）