余 蘭

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院，河北 石家莊 050061)

我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼存在的問題及對策分析

余 蘭

(河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)金融學(xué)院，河北 石家莊 050061)

農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼屬于世貿(mào)組織中對農(nóng)業(yè)支持的“綠箱”政策，世界上其他國家都積極實(shí)踐，我國也在2007年正式開始實(shí)施農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼。分析了農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的必要性，以及我國在農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼中遇到的問題，結(jié)合國外部分國家對于農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的措施的經(jīng)驗(yàn)，提出了我國要實(shí)施農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的一些建議。

農(nóng)業(yè)保險；補(bǔ)貼；問題；對策

農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營面臨系統(tǒng)性風(fēng)險、信息不對稱、雙重正外部性以及價格難題等，加大了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營難度[1]。世界上很少有國家對農(nóng)業(yè)保險一切險或多重險進(jìn)行商業(yè)性或私人經(jīng)營而成功的案例。2007年起我國開始進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼金額逐年增加。農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼對保障農(nóng)業(yè)保險的順利實(shí)施起到了很重要的作用，但在發(fā)展的過程中也出現(xiàn)了一些問題。

1 我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼存在的問題

1.1 有關(guān)農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的法律法規(guī)的缺位

農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營目的、經(jīng)營方式和管理規(guī)則均與商業(yè)保險不同。但是我國目前并沒有專門的農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī)，對農(nóng)業(yè)保險的性質(zhì)沒有明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)保險的組織制度、業(yè)務(wù)經(jīng)營方式和會計(jì)核算制度等也都是按照《保險法》中對商業(yè)性保險的規(guī)定，忽視了農(nóng)業(yè)保險的特殊性，這樣農(nóng)業(yè)保險很難商業(yè)化運(yùn)營下去。我國新《保險法》(2009年2月28日，十一屆全國人大常委會第七次會議表決通過了新修訂的保險法，并于2009年10月1日起正式實(shí)施。)和《農(nóng)業(yè)法》對于如何進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼也只字未提。2007年4月13日財(cái)政部發(fā)布了《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》，但并沒有完全解決農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼試驗(yàn)中遇到的問題，沒有相關(guān)法律法規(guī)的制定，農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼沒有相應(yīng)的制度框架，具有隨意性，在補(bǔ)貼過程中容易導(dǎo)致中央財(cái)政、省級政府和保險公司三方的困惑。

我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的法律法規(guī)相對落后，法規(guī)中關(guān)于農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的制度含糊不清，沒有相關(guān)的補(bǔ)貼規(guī)模確定制度。制度學(xué)派[2]認(rèn)為制度可以提供一系列的交易規(guī)則，界定人們行為的選擇邊界，減少不確定性，降低交易費(fèi)用，農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的組織制度是一種利益誘導(dǎo)機(jī)制，目的是為了提高農(nóng)業(yè)保險的參保率，增加商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的積極性。因此我國應(yīng)該加快農(nóng)業(yè)保險的立法進(jìn)程，使得農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼有法可依，有了相關(guān)法律的制度安排，能夠使保險補(bǔ)貼落到實(shí)處。

1.2 保險補(bǔ)貼方式單一

對農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行補(bǔ)貼的基本方式有4種：保費(fèi)補(bǔ)貼、經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠和再保險[3]。保費(fèi)補(bǔ)貼的補(bǔ)貼對象是農(nóng)民，對于農(nóng)業(yè)保險費(fèi)率高和農(nóng)民收入低的特點(diǎn)，由政府分擔(dān)一部分農(nóng)業(yè)保險的純保費(fèi)。經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼的補(bǔ)貼對象是保險公司，政府認(rèn)捐農(nóng)作物保險公司相當(dāng)數(shù)額的資本股份，并支付一切經(jīng)營管理費(fèi)，對其資本、存款、收入和財(cái)產(chǎn)免征一切賦稅，除政府的農(nóng)作物保險公司以外，其他私營、聯(lián)合股份有限公司、保險互助會代理農(nóng)作物保險，政府也同樣補(bǔ)貼保險費(fèi)和經(jīng)營管理費(fèi)。稅收優(yōu)惠是指政府對農(nóng)作物保險免征一切賦稅。

表1 部分實(shí)行政策性農(nóng)業(yè)保險國家實(shí)施的補(bǔ)貼方式Table 1 Subsidies of some police-oriented agricultural insurance states

我國《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》中第七條“對于中央確定的補(bǔ)貼險種，在試點(diǎn)省份省級財(cái)政部門承擔(dān)25%的保費(fèi)后，財(cái)政部再承擔(dān)25%的保費(fèi)。其余部分由農(nóng)戶承擔(dān)，或者由農(nóng)戶與龍頭企業(yè)，省、市、縣級財(cái)政部門共同承擔(dān)，具體比例由試點(diǎn)省份自主確定。投保農(nóng)戶直接根據(jù)應(yīng)該承擔(dān)的比例繳納保費(fèi)?！蔽覈谵r(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼上只對農(nóng)戶進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，而對商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的高賠付率、經(jīng)營技術(shù)上的困難沒有給予支持，在《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)管理辦法》中第二十三條“農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)應(yīng)不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)宣傳和人才培訓(xùn)，充分利用農(nóng)技部門的專業(yè)力量，不斷提高業(yè)務(wù)經(jīng)營管理水平。試點(diǎn)省分相關(guān)政府部門應(yīng)對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)的展業(yè)、承保、查勘定損、理賠、防災(zāi)防損等工作給予積極支持。”至于如何支持商業(yè)保險公司并沒有具體的實(shí)際措施。相比其他國家豐富的保險補(bǔ)貼方式，我國保險補(bǔ)貼對象和補(bǔ)貼方式都過于單一。

1.3 農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼增強(qiáng)了信息的不對稱性

由于農(nóng)業(yè)保險的技術(shù)存在障礙，其具體表現(xiàn)在：費(fèi)率厘定難、責(zé)任確認(rèn)難、虧損理賠難。商業(yè)保險公司在操作上還會有較大的難度，面對如此分散和眾多的農(nóng)戶，無論展業(yè)、承保、防損，還是定損、理賠都非常困難，經(jīng)營成本和監(jiān)督成本也會大大的提高。由于保險補(bǔ)貼的存在使得對那些自身情況非常了解的，預(yù)見損失概率最高的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者參加農(nóng)業(yè)保險，或者對風(fēng)險較大的農(nóng)產(chǎn)品有目的進(jìn)行投保，這種投保農(nóng)戶的隱藏信息的激勵更高；由于投保后，農(nóng)戶減少了對農(nóng)田的風(fēng)險防范，或者利用保險公司確定災(zāi)害損失原因的漏洞，將原本不是受災(zāi)造成的損失要求保險公司賠償。這樣投保農(nóng)戶的逆向選擇和道德風(fēng)險較難以防范，保險雙方的信息不對稱更加明顯。

1.4 自愿參保并不能改變我國目前較低投保率的現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)保險的參與方式有4種：自愿參保、完全強(qiáng)制參保、有條件的強(qiáng)制和強(qiáng)制與補(bǔ)貼相結(jié)合。根據(jù)政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)，對有關(guān)國計(jì)民生和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有重要意義的少數(shù)幾種農(nóng)林牧漁產(chǎn)品的生產(chǎn)實(shí)行法定保險，其他幾種產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)自愿保險。我國應(yīng)將農(nóng)業(yè)保險和農(nóng)業(yè)信貸結(jié)合起來，凡是有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)借貸的農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的，即使屬于自愿保險項(xiàng)目，也應(yīng)該依法強(qiáng)制保險。如日本要求對水稻、早稻、麥類等作物的多種風(fēng)險和蠶繭、牛、馬等飼養(yǎng)動物疫病死亡實(shí)行法定保險，對其他作物或者飼養(yǎng)動物實(shí)行自愿保險；菲律賓要求參加農(nóng)業(yè)保險強(qiáng)制性的，并且這種強(qiáng)制一般與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款有關(guān)，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險主要是政府專門農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)或國家保險公司提供。

1.5 我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的效率不高

我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼效率不高體現(xiàn)在3個方面：一是保費(fèi)補(bǔ)貼加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，由于農(nóng)作物保險需求彈性很小，每增加單位投保面積的邊際成本較高，導(dǎo)致農(nóng)作物保費(fèi)補(bǔ)貼的成本不斷增加，2007年中央財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼21.5億元，2008年中央財(cái)政安排60.5億元健全農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼制度，與2007年相比增長了兩倍；二是保費(fèi)補(bǔ)貼不能有效地提高農(nóng)業(yè)保險參與率，美國從1980年到2000年曾兩次提升對保費(fèi)的補(bǔ)貼率, 但是農(nóng)民的參與率并沒有得到顯著提高。參與率得不到提高, 農(nóng)民保險風(fēng)險得不到有效的分散,政府的補(bǔ)貼自然是一個低效率的行為；三是經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼降低了保險公司的風(fēng)險責(zé)任，管理費(fèi)補(bǔ)貼可能導(dǎo)致保險公司 “被迫”違規(guī)經(jīng)營或者“合謀”“釣魚”，獲取經(jīng)營管理費(fèi)用補(bǔ)貼[4]。

1.6 我國商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險難以為繼

我國已形成中國人保和中華聯(lián)合兩家全國性的保險公司，擁有上海安信、吉林安華、黑龍江陽光、安徽國元4家專業(yè)農(nóng)險公司，2003年法國安盟保險公司在成都設(shè)立分公司，成為第一家進(jìn)駐中國的外資農(nóng)業(yè)保險公司。國際上通常認(rèn)為商業(yè)保險公司持續(xù)經(jīng)營的條件為：(A+I)/Plt;1,其中A為平均管理費(fèi)用,I為平均賠款支出,P為平均保費(fèi)收入，比率越高，商業(yè)公司經(jīng)營難度越大。其中，中華聯(lián)合、吉林安華和安盟成都的比率分別是：1.1、1.32和2.43，而其它的農(nóng)業(yè)保險公司的比率也不容樂觀，可見我國商業(yè)保險公司的比率普遍偏高，農(nóng)業(yè)保險公司商業(yè)化經(jīng)營難以盈利，商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險積極性不高。

2 完善我國農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼制度的建議

2.1 完善農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼的法律法規(guī)

由于農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼是世貿(mào)組織規(guī)定的“綠箱”政策，所以世界上有40多個國家對農(nóng)業(yè)保險實(shí)施補(bǔ)貼，不僅包括美國、加拿大、日本等發(fā)達(dá)國家，也包括菲律賓等發(fā)展中國家。大部分國家在農(nóng)業(yè)保險法律中規(guī)定了補(bǔ)貼比例，這種制度化的規(guī)定，使得農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼有法可依，增加了農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的信心，對提高農(nóng)業(yè)保險的參保率具有很重要的作用。如美國2000年6月通過的《農(nóng)業(yè)風(fēng)險保護(hù)法》，對農(nóng)作物的保費(fèi)補(bǔ)貼大大的提高[5]，加拿大的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》規(guī)定聯(lián)邦政府對各省經(jīng)營農(nóng)作物保險的費(fèi)用承擔(dān)一定的份額。這個份額既可通過貸款的形式分擔(dān)，也可以通過再保險的形式分擔(dān)。費(fèi)用分擔(dān)的辦法有2種：第一種是聯(lián)邦和省政府各負(fù)擔(dān)總保險費(fèi)的25%和保險經(jīng)營管理費(fèi)的50%；第二種是聯(lián)邦政府補(bǔ)貼總保費(fèi)的50%，省政府負(fù)擔(dān)全部管理費(fèi)用。

日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》規(guī)定了政府對保險費(fèi)的補(bǔ)貼。無論是法定保險項(xiàng)目還是自愿保險項(xiàng)目，政府都給予保費(fèi)補(bǔ)貼。補(bǔ)貼依費(fèi)率的高低而不同，費(fèi)率越高補(bǔ)貼比例越高，《補(bǔ)償法》上有詳細(xì)的計(jì)算表。以水稻為例，當(dāng)費(fèi)率在1%以下時，政府補(bǔ)貼其保費(fèi)的50%；當(dāng)費(fèi)率在1%～2%時，補(bǔ)貼55%；費(fèi)率在2%～3%時，補(bǔ)貼60%，費(fèi)率在3%～4%時，補(bǔ)貼65%；當(dāng)費(fèi)率在4%以上時，補(bǔ)貼70%。

菲律賓政府向農(nóng)作物保險提供直接或間接補(bǔ)貼，直接補(bǔ)貼是政府分擔(dān)保費(fèi)，間接補(bǔ)貼是向農(nóng)作物保險公司提供較大數(shù)額的資本，使其資本投入能夠滿足業(yè)務(wù)和管理費(fèi)開支。農(nóng)民支付農(nóng)業(yè)保險總費(fèi)率的25%，剩下的由政府與銀行負(fù)擔(dān)。

2.2 建立政策性的農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)

農(nóng)業(yè)保險不同于純粹的商業(yè)保險，其原因在于農(nóng)業(yè)保險不以盈利為目的。所以上述國家的農(nóng)業(yè)保險都從商業(yè)保險中分離出來，在政府的支持下建立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)，如美國設(shè)立的聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司、加拿大設(shè)立的聯(lián)邦和省兩級的農(nóng)作物保險局、日本設(shè)立的農(nóng)民共濟(jì)會，他們或者知道農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營，或者參與經(jīng)營，或者為農(nóng)業(yè)保險提供再保險服務(wù)。這些政策性的保險機(jī)構(gòu)大都是由政府出資建立初始資金和準(zhǔn)備基金。

我國應(yīng)該建立隸屬于中央政府或某部門的中央農(nóng)業(yè)保險公司，經(jīng)營我國的農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村壽險和其他財(cái)產(chǎn)保險，農(nóng)業(yè)保險的虧損可以通過經(jīng)營壽險和財(cái)產(chǎn)保險得到補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)“以險養(yǎng)險”。并建立由中央政府統(tǒng)一組建政策性的全國農(nóng)業(yè)再保險公司，通過再保險費(fèi)率的補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)對商業(yè)保險公司的風(fēng)險分散，并補(bǔ)貼各省、市、縣的農(nóng)業(yè)保險虧損。

2.3 政府應(yīng)保持前后一致的農(nóng)業(yè)保險政策，并加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險的宣傳

我國農(nóng)民自給自足的傳統(tǒng)觀念根深蒂固，加上農(nóng)民的文化素質(zhì)一般不太高，且對政府救債的依賴性很強(qiáng)，并且農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重下降，導(dǎo)致農(nóng)民的風(fēng)險意識淡薄，投保的積極性不高。農(nóng)業(yè)保險的推行必須依靠政府的行政力量，而基層政府的形象、政府政策的可信性和穩(wěn)定性、基層干群之間的關(guān)系都會影響到農(nóng)業(yè)保險的推行，因此在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險宣傳力量的同時，保持基層政府的良好形象，得到農(nóng)民的信任和支持，是目前農(nóng)業(yè)保險是否可以順利推行的一個重要保障。農(nóng)業(yè)保險的試點(diǎn)工作能否良好的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)下去，需要給農(nóng)戶提供充分的信息，而不是任何的欺騙和隱瞞，因?yàn)殡S著農(nóng)戶的加入和認(rèn)識的提高，農(nóng)戶才能真正的接受，否則即使有政府強(qiáng)大的政策推動，農(nóng)業(yè)保險也是很難推行下去。

2.4 利益誘導(dǎo)機(jī)制與強(qiáng)制性投保相結(jié)合，提高農(nóng)業(yè)保險的投保率

與大多數(shù)保險業(yè)務(wù)一樣，農(nóng)業(yè)保險的供給要求滿足特定的最低參保率，投保地區(qū)必須達(dá)到保險公司規(guī)定的參保率，保險公司才可能在該地區(qū)提供農(nóng)業(yè)保險。政府增加保費(fèi)補(bǔ)貼，目的就是為了增加農(nóng)民的保費(fèi)支付能力，提高農(nóng)業(yè)保險的參與率，從而減輕農(nóng)戶生產(chǎn)風(fēng)險，穩(wěn)定農(nóng)戶收入。但是美國和加拿大的實(shí)際情況說明參與率對保費(fèi)補(bǔ)貼的變化并不十分敏感。實(shí)際上，農(nóng)作物保險的參與率不僅僅取決于農(nóng)業(yè)保險保障程度或保費(fèi)補(bǔ)貼率的高低，還與其他一些因素有關(guān)，如農(nóng)民對風(fēng)險的偏好、農(nóng)民可以利用的風(fēng)險管理工具、農(nóng)業(yè)保險計(jì)劃是否具有強(qiáng)制性等等，都會不同程度地影響農(nóng)民參加農(nóng)作物保險的決策。我國農(nóng)戶購買農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟(jì)能力和積極性受到農(nóng)業(yè)(特別是農(nóng)田)產(chǎn)出效益、農(nóng)民收入總水平、收入來源多樣化以及農(nóng)民對風(fēng)險的認(rèn)識程度和保險意識等的影響，有效需求明顯不足，參與率很低。因此只有實(shí)行保費(fèi)補(bǔ)貼和強(qiáng)制性投保相結(jié)合才能提高農(nóng)戶的投保率。

2.5 選擇合適的保險補(bǔ)貼制度

由于我國地域廣闊，不同地區(qū)應(yīng)該根據(jù)地方政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、農(nóng)業(yè)受自然災(zāi)害影響的廣度和深度以及農(nóng)業(yè)在該地區(qū)經(jīng)濟(jì)中的地位等因素選擇合適的保險補(bǔ)貼制度，如上海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)業(yè)占GDP的比重小，則可以選擇“政府財(cái)政補(bǔ)貼推動，商業(yè)化原作”的模式；吉林、內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)占GDP的比重較小，可以選擇重點(diǎn)選擇性扶持模式，承保農(nóng)作物少，選擇種植面積廣、關(guān)系國計(jì)民生、對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展有重要意義的農(nóng)作物，如選擇玉米、水稻、大豆、小麥和棉花作為補(bǔ)貼對象；浙江省的政策性農(nóng)業(yè)保險共保體，采用“共保經(jīng)營”和“互助合作”方式經(jīng)營，在風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制上，政府和“共保體”共同分擔(dān)。我國普遍實(shí)行的“低保費(fèi)、低保障”的農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼是適合我國目前的財(cái)政水平的。

2.6 積極發(fā)揮基層政府協(xié)助作用，減少農(nóng)業(yè)保險雙方的信息不對稱

由于基層政府貼近農(nóng)業(yè)保險的投保者和農(nóng)業(yè)保險標(biāo)的，更容易獲取關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的信息，因此建立的農(nóng)業(yè)保險機(jī)構(gòu)應(yīng)該貼近基層，充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)級財(cái)政干部的信息調(diào)查和稽核作用[6]。基層政府對農(nóng)業(yè)保險的支持，減少農(nóng)業(yè)保險雙方的信息不對稱，以降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險水平。

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2009-10-10

余 蘭(1985-)，女，湖北武漢人，碩士研究生，主要研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)保險和信用評級.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2010.01.024

F842.6

A

1673-1409(2010)01-S093-04