喻 鋒

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣東 廣州 510640)

一、 區(qū)域性公共政策的一般原理

公共政策作為一種理解政治變化的途徑， 其定義幾乎與存在的政策問題一樣多。從政策科學(xué)的角度來看， 公共政策通常是由政府或其他權(quán)威人士所制定的計劃和規(guī)劃， 是一系列有著明確目標(biāo)或方向的活動所組成的過程， 而非自發(fā)或盲目性的行為， 同時它又是對社會所作的權(quán)威性價值分配[1]。制度學(xué)派學(xué)者(institutionalists)關(guān)心的是正式的、 顯而易見的政府構(gòu)建體， 把公共政策視為認(rèn)同法令和程序的良性組成部分， 如卡爾文·麥克肯茲就從法律與公共政策的關(guān)系對其作以界定： “法律是公共政策的向?qū)В?是政策制定者希望政策將會是什么的陳述， 但法律本身不一定是公共政策?！盵2]而行為學(xué)派學(xué)者(behavioralists)對人們的實際行為則頗費(fèi)心思， 把公共政策解釋為各種權(quán)力相互作用的結(jié)果， 其中某些結(jié)果可能與政府的初衷相去甚遠(yuǎn)。例如詹姆斯·安德森就認(rèn)為公共政策是一個或一批行為者在處理某一問題或相關(guān)事務(wù)時所遵行的有目的的行動過程[3]。在多數(shù)情況下， 公共政策的過程由那些要求變化者、 決策者和受到該政策影響的人們之間相互的作用而產(chǎn)生[4]。正如戴維·伊斯頓所主張的那樣： 公共政策作為一種權(quán)威性的價值分配方案， 是通過規(guī)范和引導(dǎo)公私部門、 公民個人的社會行為， 來有效地分配自然和社會各種稀缺資源。對某一具體政策而言， 價值分配則是在與該政策直接相關(guān)的群體和個體范圍內(nèi)進(jìn)行[5]。

區(qū)域性公共政策也屬于公共政策的范疇， 通常是由區(qū)域共同體內(nèi)部公共機(jī)構(gòu)或其他權(quán)威的公共組織所制定的計劃和規(guī)劃； 是一系列區(qū)域性公共活動組成的過程； 也是對區(qū)域共同體所作的權(quán)威性價值分配。區(qū)域性公共政策作為特定區(qū)域內(nèi)成員間的溝通、 談判以及力量博弈最終形成的區(qū)域公共行政實踐， 是脫胎于政府管理模式下的政府間合作框架的。具體而言， 它表現(xiàn)為四個特征： 區(qū)域性公共政策是一整套區(qū)域性制度和非制度安排的持續(xù)互動與運(yùn)作； 區(qū)域性公共政策的基礎(chǔ)不是控制， 而是溝通和協(xié)調(diào)； 區(qū)域性公共政策既涉及公共部門， 也包括私人部門和市民社會等多重維度， 涵蓋超國家、 國家間、 次國家乃至個人等多個層面； 區(qū)域性公共政策以公平、 聚合和多元統(tǒng)一為其價值取向。正是由于區(qū)域性公共政策的上述特點， 及其在區(qū)域成員的相互關(guān)系中所實施的管制、 引導(dǎo)、 調(diào)控、 分配和再分配等功能， 才使區(qū)域性公共政策能夠承擔(dān)起推動共同的區(qū)域治理付諸實踐的使命。區(qū)域性公共政策與國內(nèi)公共政策存在著顯著區(qū)別(參見表.01)：

表1 區(qū)域性公共政策與國內(nèi)公共政策的比較

有關(guān)區(qū)域性公共問題受到公共機(jī)構(gòu)和公共組織的關(guān)注并被正式納入其政策和法律進(jìn)程中， 就產(chǎn)生了旨在解決公共問題的公共政策議程。具體而言， 區(qū)域性公共政策議程的產(chǎn)生有兩條基本途徑。其一， 外生型： 政策訴求由政府系統(tǒng)以外的個人或社會團(tuán)體提出， 經(jīng)闡釋(對政策訴求進(jìn)行解釋和說明)和擴(kuò)散(通過一定方式將政策訴求傳遞給相關(guān)群體)進(jìn)入公眾視野， 然后通過對政府施壓的手段使之上升為公共政策議程。比如各種民間團(tuán)體和利益集團(tuán)推動地方政府出臺相關(guān)政策措施， 這就是一個外生型政策議程產(chǎn)生的基本路徑。其二， 內(nèi)生型： 具有權(quán)威作用的政治領(lǐng)袖或公共機(jī)構(gòu)主動提出其政策意向， 并徑由其推動并使其成為公共政策議程。1973年， 5個加拿大省和6個美國州的行政首腦發(fā)起了首次年度會議， 討論共同關(guān)心的酸雨等環(huán)境問題及其對策。此后， 該會議議題逐步擴(kuò)大到能源合作、 運(yùn)輸、 漁業(yè)、 多邊經(jīng)濟(jì)合作、 森林開發(fā)等。這就是一個典型的內(nèi)生型區(qū)域公共議程設(shè)置的案例。不管是外生型還是內(nèi)生型的區(qū)域性公共議程設(shè)置， 一伺其進(jìn)入政府的關(guān)注視域并被配置以有效的政策工具， 其都會導(dǎo)源一項具體的公共政策的落實。

二、 區(qū)域性公共政策議程變化與治理的擢升

隨著全球和區(qū)際聯(lián)系不斷增強(qiáng)， 區(qū)域合作與發(fā)展進(jìn)一步深化， 現(xiàn)時代區(qū)域性公共政策議程也發(fā)生著不小的變化。區(qū)域各成員在政府間合作框架下通過溝通、 談判和權(quán)力博弈所設(shè)置的區(qū)域性政策議程、 構(gòu)建的區(qū)域性制度安排， 在應(yīng)對區(qū)域性公共問題方面發(fā)揮了積極和建設(shè)性的作用。但是， 現(xiàn)時代區(qū)域性公共政策議程設(shè)置遠(yuǎn)不僅限于為了應(yīng)對和解決區(qū)域性公共問題， 對于一個成熟的區(qū)域共同體而言， 其區(qū)域性公共政策議程至少還應(yīng)包括供給區(qū)域公共產(chǎn)品， 構(gòu)建區(qū)域公共機(jī)制， 培育區(qū)域文化和認(rèn)同以及優(yōu)化區(qū)域宏觀發(fā)展環(huán)境等多個范疇。正是在上述議程變化的基礎(chǔ)之上， 全球化背景下的區(qū)域性公共政策醞釀著新的變革。本文將其概括為區(qū)域性公共政策議程的APECO模式(參見表.02)：

表2 區(qū)域性公共政策議程及其實例

(注： 其中APECO分別為這五項政策議程英文名稱的首字母縮寫) 區(qū)域性公共政策議程的五個層面功能各異卻又相互聯(lián)系， 每一個層面的議程都是前個層面的進(jìn)階和發(fā)展， 同時各個層面又構(gòu)成了一個有機(jī)整體， 體現(xiàn)了區(qū)域性公共政策議程從微觀到宏觀的視野擴(kuò)展、 從個案到普遍性的適應(yīng)性延伸、 從被動應(yīng)對到積極主導(dǎo)的能動性變化， 以及從工具理性到制度偏好再到觀念建構(gòu)的思維升華。區(qū)域性公共政策議程的不斷豐富和拓展， 恰恰反映了區(qū)域合作與發(fā)展的深化程度。本文用下圖來展示這一關(guān)系模式：

隨著新區(qū)域主義的擢升， 區(qū)域性公共政策議程的不斷深化， 區(qū)域合作與發(fā)展就提出了更高層次的合作治理的需求， 即在具有某種形式的制度安排的地區(qū)內(nèi)， 通過創(chuàng)建公共機(jī)構(gòu)、 塑造公共權(quán)威、 制定管理規(guī)則以維持地區(qū)秩序， 滿足和增進(jìn)地區(qū)共同利益所開展的活動和進(jìn)程， 它是地區(qū)內(nèi)各種行為體通過合作來共同管理地區(qū)事務(wù)的諸種方式的總和[6]。區(qū)域性公共政策議程變革的累積效應(yīng)逐漸促成了由政府管理導(dǎo)向合作治理的轉(zhuǎn)向、 從單純的政府間主義邁向超國家主義和區(qū)域間主義的演進(jìn)， 而這些也正是區(qū)域治理的核心意涵所在。

圖1 區(qū)域性公共政策議程APECO模型示意圖

當(dāng)然， 并非所有的公共問題都可以上升為區(qū)域性公共議程的， 議程設(shè)置的遴選標(biāo)準(zhǔn)在于政策的價值體系是否涉及公共利益、 社會的基本觀念及其信仰傾向， 如提出的政策訴求與社會價值體系不符， 就難以形成正式的公共政策議程。[4]37-39一旦區(qū)域性公共政策議程開始關(guān)注區(qū)域公共產(chǎn)品供給和區(qū)域性公共機(jī)制構(gòu)建， 就勢必要打破原有的區(qū)域成員間條塊分割各自為政的框架束縛， 尋求用合作治理的新思維來應(yīng)對區(qū)域性公共政策議程的變化。相應(yīng)的， 培育區(qū)域文化認(rèn)同以及優(yōu)化區(qū)域宏觀環(huán)境就更需要對傳統(tǒng)的政府管理模式和政府間主義思維加以揚(yáng)棄， 弱化政府管制和官僚體制色彩， 強(qiáng)調(diào)公平、 聚合與多元統(tǒng)一的理念， 打通地域閥限、 推動多層次治理和政策網(wǎng)格化。因此， 區(qū)域性公共政策議程的提出是區(qū)域治理賴以實現(xiàn)的先導(dǎo)和基礎(chǔ)， 正是區(qū)域性公共政策議程成就了區(qū)域治理。

基于上述論述， 我們認(rèn)為： 隨著區(qū)域合作與發(fā)展的深化， 區(qū)域性公共政策議程得到了極大的豐富和拓展， 從而為區(qū)域治理的擢升提供了現(xiàn)實的土壤； 區(qū)域性公共政策是區(qū)域治理的基本實現(xiàn)路徑， 也只有在區(qū)域治理的框架內(nèi)， 區(qū)域性公共政策才能超越傳統(tǒng)的政府管理模式和政府間主義的思維。因此， 區(qū)域治理構(gòu)成了區(qū)域性公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向和價值依據(jù)； 只有確立了實際可行的區(qū)域性公共政策議程， 健全成體系的區(qū)域性公共政策決策、 執(zhí)行和監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)， 配置有針對性的區(qū)域性公共政策工具， 并給予公正合理的政策評估， 區(qū)域治理才可能付諸實踐并實現(xiàn)預(yù)期的治理目標(biāo)， 區(qū)域治理的價值也才能得以彰顯。

三、 政府管理模式下的區(qū)域政策及其在歐洲的實踐

如何破解區(qū)域發(fā)展不平衡的難題、 推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這一公共政策議程的實現(xiàn)， 是各國和各區(qū)域所共同面臨的任務(wù)。雖然市場的自我調(diào)節(jié)作用可以在一定程度上改變或是抑制惡性的區(qū)域發(fā)展不平衡， 但是政府的公共政策手段也是必不可少的。為了在追求效率優(yōu)先的同時防止區(qū)域之間的差距過大， 這就需要政府采取一系列公共政策的干預(yù)手段進(jìn)行人為的調(diào)控和規(guī)范， 以此來彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足， 實現(xiàn)生產(chǎn)要素和資源的有效配置與充分利用， 以期實現(xiàn)整體協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)而增加社會公共福利。由此可見， 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的政策過程實際上就是在市場機(jī)制作用的基礎(chǔ)上政府政策的選擇機(jī)制。這就是政府規(guī)制市場的主要經(jīng)濟(jì)動機(jī)， 也是區(qū)域政策作為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展實現(xiàn)路徑的基本原理。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿姆斯特朗(Harvey Armstrong)與泰勒(Jim Taylor)認(rèn)為， “區(qū)域政策可定義為一組政策工具集， 這些政策工具組合在一起是為了實現(xiàn)某些目標(biāo)”[7]。弗里德曼(John Friedmann)認(rèn)為： “區(qū)域政策處理的是區(qū)位方面的問題， 即經(jīng)濟(jì)發(fā)展‘在什么地方’。它反映了在國家層次上處理區(qū)域問題的要求。只有通過操縱國家政策變量， 才能對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的未來作出最有用的貢獻(xiàn)”[8]。范霍夫和克勞森將區(qū)域政策定義為“所有旨在改善經(jīng)濟(jì)活動地理分布的公共干預(yù)……實際上試圖修改自由市場經(jīng)濟(jì)的某些空間結(jié)果， 以實現(xiàn)兩個相關(guān)的目標(biāo)： 經(jīng)濟(jì)增長和良好的社會分配”[9]。雖然上述對于區(qū)域政策的學(xué)理界定各有側(cè)重， 但它們都有著共同的邏輯起點， 那就是區(qū)域發(fā)展不平衡問題催生了區(qū)域政策； 區(qū)域政策是針對具有特定問題或特定任務(wù)的地區(qū)采取的一種調(diào)節(jié)區(qū)域結(jié)構(gòu)的差別性干預(yù)手段， 是根據(jù)區(qū)域差異而制定、 組織和實施的一系列促進(jìn)資源在空間的優(yōu)化配置， 控制區(qū)域間差異的過分?jǐn)U大， 以協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系的一系列政策和措施的總和[10]。

歐盟各國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展史及經(jīng)濟(jì)政策實踐表明： 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作為一項區(qū)域性公共政策議程， 其直接導(dǎo)源了區(qū)域政策的實踐。歐盟各國無一例外通過區(qū)域政策刺激落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 縮小地區(qū)間發(fā)展差距； 作為一體化組織的歐盟也嘗試通過跨國的區(qū)域性政策規(guī)制來促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言， 成員國政府通過制定和推行特定的區(qū)域政策對地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行積極的干預(yù)和糾偏， 打破地區(qū)封鎖與行政性壟斷， 充分發(fā)揮市場機(jī)制引導(dǎo)要素流動的作用， 不僅有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的資本、 技術(shù)和產(chǎn)業(yè)向欠發(fā)達(dá)區(qū)域轉(zhuǎn)移， 而且還有利于推動產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化。與此同時， 作為區(qū)域整體的歐盟將區(qū)域政策與財政政策、 貨幣政策、 金融政策、 產(chǎn)業(yè)政策等其他干預(yù)政策合理銜接， 形成有機(jī)整體， 共同致力于推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合性政策進(jìn)程， 這就是作為政府供給公共產(chǎn)品的一種特殊形式。

總體而言， 過去歐盟各國的區(qū)域政策實踐主要強(qiáng)調(diào)的是從其自身國民經(jīng)濟(jì)的整體角度出發(fā)， 從優(yōu)化區(qū)域間結(jié)構(gòu)的財政和金融措施入手。在一體化早期， 共同體各成員國及其區(qū)域尚不能保證自身良性有序發(fā)展的情況下， 尋求在共同體層面進(jìn)行協(xié)調(diào)也不現(xiàn)實。例如在1975年歐共體決定建立歐洲區(qū)域發(fā)展基金之前， 雖然有著《羅馬條約》等對于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題及相關(guān)政策機(jī)制的規(guī)定， 但這些制度安排還遠(yuǎn)遠(yuǎn)算不上是一項完整的共同體區(qū)域政策。一方面， 共同體當(dāng)時的首要任務(wù)是通過建立關(guān)稅同盟以實現(xiàn)共同市場， 而與區(qū)域政策相關(guān)的資助措施可能會對成員國間的自由貿(mào)易造成扭曲。另一方面， 條約在區(qū)域發(fā)展事務(wù)方面沒有制訂出具體的行動計劃和明確的時間表， 并未就實現(xiàn)這一目標(biāo)創(chuàng)建某種正式的機(jī)制[11]； 而且其中有關(guān)區(qū)域發(fā)展問題的規(guī)定都分散在不同的條款中， 缺乏連續(xù)性和關(guān)聯(lián)性， 因此造成執(zhí)行上的不便。此外， 共同體在成立初期財力有限也是區(qū)域政策遲遲未能出臺的一個重要原因。

因此， 對于歐盟各成員國而言， 選準(zhǔn)本國區(qū)域政策體系作用的支點， 從培育區(qū)域自身可持續(xù)發(fā)展能力的角度來設(shè)計和實施自身的區(qū)域政策， 促進(jìn)區(qū)域發(fā)展向現(xiàn)代模式的轉(zhuǎn)向， 就成為對傳統(tǒng)區(qū)域政策進(jìn)行改進(jìn)的一項重要工作。在這種背景下， 諸成員國便“各顯神通”， 推行了各具特色的區(qū)域政策。例如法國通過建立國土規(guī)劃與區(qū)域行動委員會， 實現(xiàn)國土規(guī)劃功能分區(qū)， 以推動政府投資和財政補(bǔ)貼； 英國雖然沒有建立獨(dú)立建制的機(jī)構(gòu)來處理區(qū)域發(fā)展事務(wù)， 卻通過建立多部門聯(lián)合協(xié)作機(jī)制來協(xié)調(diào)相關(guān)事務(wù)， 推行了“蘇格蘭振興計劃”等。

概言之， 傳統(tǒng)的政府管理模式下的歐盟區(qū)域政策實踐具有如下幾個特點： 其一， 主要依賴政府行政命令和行政手段， 以官方的區(qū)域政策為核心； 其二， 在特定區(qū)域范圍內(nèi)主要依托區(qū)域政府間合作框架下的雙邊或多邊合作， 以相關(guān)區(qū)域合作與發(fā)展的協(xié)議為依據(jù)； 其三， 這種以政府管理模式和政府間合作框架為核心的區(qū)域政策十分強(qiáng)調(diào)制度建構(gòu)和政府管制措施的作用； 其四， 傳統(tǒng)區(qū)域政策的主要政策工具包括： 財政轉(zhuǎn)移支付、 稅收減免政策、 優(yōu)惠信貸政策、 公共投資政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等。

四、 走向治理： 歐盟區(qū)域政策的范式轉(zhuǎn)變

由于歐盟地域遼闊， 區(qū)域之間的自然稟賦和歷史差異明顯， 加上市場機(jī)制作用下生產(chǎn)要素集聚的慣性， 使得區(qū)域發(fā)展不平衡成為歐盟必須面對的一個現(xiàn)實難題， 而一體化又在很大程度上促成了歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)中心區(qū)的生產(chǎn)要素和資源日益集中的趨向。在這一過程中， 如果歐盟忽略經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的外圍和邊緣地區(qū)的話， 那么最終將因為貧富懸殊過大而危及共同體的存在。因此， 區(qū)域政策操作的實質(zhì)正是在于抵消歐洲一體化進(jìn)程中的負(fù)面影響。[12]只有當(dāng)歐洲整體的區(qū)域整合進(jìn)程已經(jīng)步入良性發(fā)展軌道， 可以在很大程度上依靠共同體的整體實力來樹立一定的區(qū)域集團(tuán)優(yōu)勢的時候， 共同體層面開啟協(xié)調(diào)的政策動議才具有現(xiàn)實性。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化不斷走向深入， 人力、 資本、 技術(shù)等生產(chǎn)要素的流動已經(jīng)沖破了地域和主權(quán)邊界的閥限， 歐盟國家內(nèi)部各區(qū)域間、 各成員國之間、 區(qū)域與區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)整合進(jìn)一步深化， 縮小區(qū)域發(fā)展差距、 實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展已成為歐洲范圍內(nèi)的一種普遍共識。面對傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展差距問題和諸如環(huán)境污染、 水資源短缺、 疫病流行等新的區(qū)域性公共問題， 也只有通過區(qū)域整合所帶來的制度建構(gòu)、 公共產(chǎn)品供給和宏觀環(huán)境優(yōu)化才能得以解決。與此同時， 歐盟不同區(qū)域之間的競爭也愈演愈烈， 跨境和跨流域開發(fā)合作不斷推陳出新， 各個領(lǐng)域的區(qū)際聯(lián)系顯著增多， 這些都極大地充實著“協(xié)調(diào)發(fā)展”的內(nèi)在意涵。自20世紀(jì)90年代以后， 歐盟區(qū)域政策的目標(biāo)開始改變， 主要是支持不發(fā)達(dá)區(qū)域內(nèi)部企業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新， 如采取投資補(bǔ)貼及就業(yè)補(bǔ)貼等方式來促進(jìn)企業(yè)在落后地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或興辦新企業(yè)， 開始逐漸著眼于糾正不發(fā)達(dá)區(qū)域經(jīng)濟(jì)中存在的結(jié)構(gòu)性缺陷， 發(fā)掘不發(fā)達(dá)區(qū)域自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Γ?以實現(xiàn)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)增長[13]。

現(xiàn)如今， 歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策議程已不僅僅謀求簡單的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的彌合， 而是一種兼具內(nèi)生性、 整體性和綜合性的區(qū)域發(fā)展聚合， 以求達(dá)到一種區(qū)域內(nèi)部和諧以及與區(qū)域外部共生這樣一種協(xié)調(diào)發(fā)展的高級階段[14]。此外， 歐盟也逐漸認(rèn)識到， 在地區(qū)層面提升知識潛力和加強(qiáng)技術(shù)傳播是增強(qiáng)地區(qū)創(chuàng)新能力的最為有效的途徑之一。因此， 歐盟區(qū)域政策的重點越來越偏重于改善和加強(qiáng)其在世界經(jīng)濟(jì)中的競爭力。在過去的10年里， 歐盟的區(qū)域政策及其各項工具的使用越來越圍繞在加速促進(jìn)歐洲欠發(fā)達(dá)地區(qū)從傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向知識經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變方面、 在提升落后地區(qū)的創(chuàng)新和研發(fā)能力上。[15]

正如前文所述， 區(qū)域性公共政策議程的豐富和拓展為區(qū)域治理的擢升提供了現(xiàn)實的土壤； 區(qū)域性公共政策是區(qū)域治理的基本實現(xiàn)路徑。歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策議程的新變化進(jìn)一步優(yōu)化和明確了歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)， 傳統(tǒng)的區(qū)域政策已經(jīng)出現(xiàn)了轉(zhuǎn)向的現(xiàn)實需要， 而全球化背景下治理范式的崛起又為這種轉(zhuǎn)向提供了可行的進(jìn)路。在經(jīng)濟(jì)增長、 政治民主化、 跨國交往、 社會和文化建設(shè)等各項公共議程當(dāng)中， 越來越多的社會主體日益參與到治理的進(jìn)程中來， 治理層級不斷豐富， 治理手段愈加多樣化， 形形色色的區(qū)域間甚至跨國性區(qū)域協(xié)作相繼誕生。由此， 傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)下的區(qū)域政策已經(jīng)逐步實現(xiàn)了內(nèi)涵的轉(zhuǎn)變和外延的擴(kuò)展， 經(jīng)歷著從國家中心朝向多層網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的結(jié)構(gòu)再造， 以及從政府管理導(dǎo)向合作治理的路徑變遷， 跨境區(qū)域合作和流域合作等新的治理模式更是實現(xiàn)了政府間主義向超國家主義和區(qū)域間主義的升級， 這就是以治理取向來推進(jìn)歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新的政策進(jìn)程。(參見圖.02)

圖2 歐盟區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策過程轉(zhuǎn)向路徑示意圖

從一定意義上講， 歐盟就是一個政策網(wǎng)絡(luò)或政策共同體； 區(qū)域政策本身只是解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題的一部分政策手段， 單靠區(qū)域政策并不能解決所有問題， 因為“任何政策都會產(chǎn)生區(qū)域效應(yīng)”[16]； 歐盟的每一項政策(特別是經(jīng)濟(jì)與社會領(lǐng)域的政策)都會對各成員國及其區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生影響， 盡管它們初衷各有不同， 如經(jīng)濟(jì)與貨幣政策、 競爭政策、 共同農(nóng)業(yè)政策和共同漁業(yè)政策、 資源和環(huán)境政策以及東擴(kuò)政策等， 都被歐盟視為具有“空間影響的政策”。它們對歐盟內(nèi)部的區(qū)域發(fā)展有著不同程度、 甚至不同方向的影響， 而且各個相關(guān)政策之間不是獨(dú)立的而是相互聯(lián)系的。對此， 歐盟通過每年的“主要經(jīng)濟(jì)政策指南”(Broad economic policy guidelines)進(jìn)行協(xié)調(diào)， 并對所有重要的歐盟政策的區(qū)域效應(yīng)進(jìn)行評估， 以確保每項政策在提案階段就考慮到區(qū)域的因素。因此， 單從區(qū)域政策角度出發(fā)來分析解決區(qū)域發(fā)展不平衡問題的方法和思路仍是不全面的； 區(qū)域政策往往只是其主要的一部分內(nèi)容， 與上述其他政策工具一道共同構(gòu)成了歐盟謀求實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基本路徑[16]3。

作為一項承擔(dān)特殊使命的區(qū)域性公共政策， 歐盟區(qū)域政策的制定和實施本身有意偏離了市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)則， 通過綜合運(yùn)用宏觀調(diào)控和財政、 金融、 行政干預(yù)等政策工具， 來彌補(bǔ)市場機(jī)制在調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的缺陷。歐盟區(qū)域政策的政策過程囊括了區(qū)域政策決策、 執(zhí)行和監(jiān)督的一整套政策網(wǎng)絡(luò)， 配置有針對性的政策工具， 并附以公正合理的政策評估， 從而形成了一個完整的政策循環(huán)(complete policy circle)。在這整個過程中， 諸政策主體之間的關(guān)系又非等級制(hierarchical)的， 而是一種新型的伙伴關(guān)系(partnership)， 從而又形成了一個開放的政策流程(open policy process)。這一系列框架性的區(qū)域政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了區(qū)域治理的結(jié)構(gòu)基石， 而且這種政策構(gòu)造的掌控性是可變的[17]， 從而推動了區(qū)域政策相關(guān)資源在成員國之間、 地方之間以及歐盟各個機(jī)構(gòu)之間的高度流動性。政策主體和權(quán)威的分散化與政策過程的扁平化往往伴隨著這種流動性， 這是與傳統(tǒng)的以權(quán)力控制為核心的政體及政治進(jìn)程完全對立的[6]299。由此可以看出， 正是在歐盟治理范式中， 歐盟區(qū)域政策才得以超越傳統(tǒng)的成員國政府管理模式和政府間合作的框架， 超國家機(jī)構(gòu)、 成員國、 受援區(qū)域地方當(dāng)局等各個層級在其中結(jié)成伙伴關(guān)系并發(fā)揮各自的作用， 從而形成了多維互動的治理格局。這一進(jìn)程就折射出歐盟治理的多元性、 靈活性和開放性特點， 也體現(xiàn)了公平、 聚合與多元同一的治理理念。因此， 我們說治理構(gòu)成了歐盟區(qū)域政策轉(zhuǎn)向的目標(biāo)定位和價值依據(jù)。

五、 結(jié)語

歐盟區(qū)域政策的治理轉(zhuǎn)向是一種以區(qū)域內(nèi)部和區(qū)域間實現(xiàn)均衡、 協(xié)調(diào)、 聚合乃至共同發(fā)展為目的的一整套治理結(jié)構(gòu)、 治理機(jī)制和實踐過程的總和， 也是治理在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。但需要強(qiáng)調(diào)的是， 這種治理轉(zhuǎn)向并不意味著完全摒棄了傳統(tǒng)的政府管理模式、 脫離了政府間合作框架， 因為當(dāng)前的治理范式在深度和廣度上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到徹底取代傳統(tǒng)社會發(fā)展模式的程度， 主權(quán)國家及其政府仍然是區(qū)域治理結(jié)構(gòu)中一個重要的層級， 治理很大程度上也要依賴于政府間合作的框架才能實現(xiàn)， 治理進(jìn)程也有賴于區(qū)域性公共政策的政策工具、 運(yùn)行機(jī)制和政策過程才能不斷推進(jìn)。

因此， 治理取向的區(qū)域性公共政策意味著公共政策轉(zhuǎn)型的一個新的進(jìn)階， 治理也應(yīng)更多地強(qiáng)調(diào)一種行政的理念， 而這種新的行政理念的推行就必須經(jīng)由區(qū)域性公共政策及其政策過程來實踐之。治理思維更多地強(qiáng)調(diào)除了主權(quán)國家政府以外其他治理層次的作用， 即超國家、 次國家乃至個體的作用與責(zé)任； 同時， 倡導(dǎo)新的治理手段和評估方法； 主張建立一套多元化、 分散化和網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域性公共政策體系， 這才是區(qū)域性公共政策朝向治理轉(zhuǎn)向的必由之路。

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