邢培華 孟憲霞

新中國(guó)第一個(gè)《公文處理暫行辦法》給我們的啟示

邢培華 孟憲霞

1951年，中央人民政府政務(wù)院在北京召開(kāi)了全國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)會(huì)議，討論通過(guò)并頒布了新中國(guó)第一個(gè)《公文處理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。這個(gè)《辦法》頒布至今已近60年了，它是新中國(guó)建立后的公文處理辦法和檔案管理辦法的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，不僅是對(duì)我黨和我國(guó)民主革命時(shí)期各根據(jù)地公文改革和檔案管理辦法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，而且為全國(guó)的公文改革奠定了基礎(chǔ)，在新中國(guó)的文書(shū)學(xué)與檔案學(xué)研究史上有著重要的意義。

（一）

從《辦法》的內(nèi)容來(lái)看，主要有文書(shū)處理與檔案管理兩個(gè)組成部分。

第一，《辦法》制定和發(fā)布了我國(guó)公文處理原則、體式與公文處理程序?！掇k法》共有8章40條，附有10個(gè)附件。可以分為以下幾個(gè)部分。

其一，關(guān)于公文處理的原則?！掇k法》指出，“公文是政府機(jī)關(guān)宣布和傳達(dá)政策、法令，報(bào)告、商洽和指導(dǎo)工作，交流經(jīng)驗(yàn)的一種重要工具。各級(jí)人民政府的工作人員須本實(shí)事求是、認(rèn)真負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)的態(tài)度，正確掌握運(yùn)用，以達(dá)到密切聯(lián)系群眾，有效地貫徹政令與改進(jìn)工作的目的。反對(duì)脫離群眾、脫離實(shí)際的官僚主義和以辦理公文為唯一工作的文牘主義；同時(shí)應(yīng)克服粗枝大葉、推諉、迂緩、紊亂等不良作風(fēng)?！庇终f(shuō)，“公文的文字應(yīng)簡(jiǎn)明、確切、條理清楚；處理應(yīng)迅速、準(zhǔn)確、周密，手續(xù)力求簡(jiǎn)便，并嚴(yán)格注意保守國(guó)家秘密?！?/p>

其二，《辦法》規(guī)定了新的統(tǒng)一的文種，即7類(lèi)12種。主要有：①報(bào)告、簽報(bào)。對(duì)上級(jí)陳述或請(qǐng)示事項(xiàng)用報(bào)告。簽報(bào)為報(bào)告的一種形式。②命令。頒布法律、條例、通則、決定、規(guī)定、辦法或任免、嘉獎(jiǎng)、懲戒、通緝、赦免以及指揮行政等均用命令。③指示。指導(dǎo)下級(jí)機(jī)關(guān)工作時(shí)用指示。④批復(fù)。答復(fù)下級(jí)的請(qǐng)示或報(bào)告事項(xiàng)時(shí)用批復(fù)。⑤通報(bào)、通知。對(duì)于使各機(jī)關(guān)（不分上行、平行、下行）周知的事項(xiàng)用通報(bào)。對(duì)于使特定的機(jī)關(guān)或人員知道的事項(xiàng)用通知。⑥布告、公告、通告。對(duì)人民公布法令性的事項(xiàng)時(shí)用布告，重大事件需要宣告國(guó)內(nèi)國(guó)外周知時(shí)用布告，一般事件需要在一定范圍內(nèi)，對(duì)人民或機(jī)關(guān)、團(tuán)體通告周知時(shí)用通告。⑦公函、便函。平行機(jī)關(guān)及不相隸屬的機(jī)關(guān)行文時(shí)用公函，介紹、商洽、詢(xún)問(wèn)、催辦等事得用便函。

其三，《辦法》規(guī)定了公文的體式與要求?！掇k法》規(guī)定公文用紙，除任命通知書(shū)、獎(jiǎng)狀、布告以外，均以16開(kāi)白紙為標(biāo)準(zhǔn)，直行豎寫(xiě)，自右而左，如需橫寫(xiě)，必須自左而右。還規(guī)定了公文的文面格式。在公文體式要求中，《辦法》強(qiáng)調(diào)了一事一文制度，明確了主送和抄送機(jī)關(guān)的責(zé)任，規(guī)定“主送”機(jī)關(guān)是主辦與答復(fù)公文的機(jī)關(guān)，“抄送”機(jī)關(guān)是有關(guān)機(jī)關(guān)?！掇k法》規(guī)定，公文以用語(yǔ)體文為原則，并須加標(biāo)點(diǎn)符號(hào)。公文寫(xiě)法務(wù)求簡(jiǎn)潔、明確、條理清晰、合于文法，切勿冗長(zhǎng)雜亂。公文繕寫(xiě)、油印，必須整潔清楚，避免使用不易辨認(rèn)的簡(jiǎn)字或草字，尤須校對(duì)無(wú)誤。

其四，《辦法》規(guī)定了公文處理程序。《辦法》就新中國(guó)公文的行文關(guān)系與保密進(jìn)行了規(guī)定。關(guān)于辦理程序，《辦法》規(guī)定了收文，分文辦文，簽發(fā)，繕、校、印，發(fā)文、歸檔各個(gè)環(huán)節(jié)的有關(guān)事項(xiàng)等。《辦法》規(guī)定，各級(jí)人民政府間相互行文，一般以不越級(jí)為原則；但因特殊緊急問(wèn)題必須越級(jí)命令或越級(jí)報(bào)告解決的，亦得越級(jí)行文。越級(jí)命令時(shí)，須同時(shí)抄送其直接下級(jí)；越級(jí)報(bào)告時(shí)，須同時(shí)抄送其直接上級(jí)。對(duì)于公文處理的期限，一般以不超過(guò)一周為限，強(qiáng)調(diào)過(guò)期應(yīng)即聲明理由。緊急公文隨到隨辦。對(duì)于催辦檢查的有關(guān)注意事項(xiàng)，也做出了明確規(guī)定。

其五，《辦法》的10個(gè)附件。①“政務(wù)院與所屬各部門(mén)及各級(jí)人民政府行文關(guān)系的暫行規(guī)定”；② “政務(wù)院關(guān)于工作報(bào)告制度的暫行規(guī)定”；③ “大行政區(qū)人民政府委員會(huì)組織通則第五條條文”；④ “省人民政府組織通則第五條條文”；⑤“標(biāo)點(diǎn)符號(hào)用法”；⑥ “公文用紙、稿面紙、稿心紙式樣”；⑦ “來(lái)文登記表式樣”；⑧ “電話或面洽公務(wù)記錄單式樣”；⑨ “案件交（移）辦單式樣”；⑩ “催辦單式樣”。通過(guò)這些附件，把公文處理的許多具體事項(xiàng)給予解決。

第二，《辦法》制定了檔案管理的原則與方法。按照檔案界通常的研究與提法，一般都認(rèn)為，1956年《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》對(duì)于我國(guó)檔案工作制度的建立與我國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展起到了非常重要的作用。但應(yīng)該說(shuō)，這個(gè)《辦法》對(duì)于我國(guó)的檔案工作的基本原則、分類(lèi)體系、編號(hào)規(guī)則等有關(guān)基本問(wèn)題做出了明確規(guī)定。

《辦法》第7章用11條的篇幅，規(guī)定了我國(guó)檔案工作制度與方法?！掇k法》第12條第7款規(guī)定，“文件發(fā)出后，原稿應(yīng)即歸檔” 。第13條規(guī)定，“關(guān)于人民來(lái)信的處理，其收發(fā)文登記、編字、編號(hào)與存檔，均應(yīng)單獨(dú)辦理，不應(yīng)與一般公文混雜，以便稽查”。

關(guān)于檔案機(jī)構(gòu)問(wèn)題，《辦法》第27條規(guī)定，“各機(jī)關(guān)應(yīng)于秘書(shū)部門(mén)之下設(shè)置專(zhuān)管檔案機(jī)構(gòu)，其人員名額得視業(yè)務(wù)情形本精簡(jiǎn)原則酌定，在保守國(guó)家機(jī)密的要求下，嚴(yán)格掌握機(jī)關(guān)的檔案” 。

關(guān)于檔案工作的原則，《辦法》第28條指出，“檔案以集中管理為原則，其機(jī)關(guān)內(nèi)部單位較多，辦公地點(diǎn)分散的，得設(shè)立分檔” 。

關(guān)于檔案的分類(lèi)體系，《辦法》第29條指出，“檔案的管理，應(yīng)建立分類(lèi)體系，由秘書(shū)部門(mén)的負(fù)責(zé)人，根據(jù)機(jī)構(gòu)主管業(yè)務(wù)行政的性質(zhì)和范圍，按現(xiàn)實(shí)情況并照顧發(fā)展前途，通盤(pán)考慮制定” 。

關(guān)于檔案編號(hào)問(wèn)題，《辦法》第30條規(guī)定，“檔案應(yīng)按卷編號(hào)，編號(hào)的方法，以便于檢查為原則”。并指出，每卷應(yīng)與卷面內(nèi)，設(shè)文件目錄，按收發(fā)文的先后次序逐件登記案由，并記明其頁(yè)數(shù)。

關(guān)于歸檔文件的原則，《辦法》第31條規(guī)定，文件批存或稿件繕發(fā)后，應(yīng)即由收發(fā)單位歸檔?！掇k法》第33條規(guī)定，以一案一卷為原則。應(yīng)按收發(fā)文的次序，順序先作臨時(shí)裝訂，俟全案結(jié)束后，再作正式裝訂，逐頁(yè)依次注明頁(yè)數(shù)，于裝訂處加貼標(biāo)志并蓋章。

關(guān)于調(diào)閱檔案，《辦法》第34條規(guī)定，應(yīng)建立制度，手續(xù)力求簡(jiǎn)便，如調(diào)閱非本人經(jīng)辦的文卷或其他單位主辦的文卷時(shí)，須有本單位負(fù)責(zé)人簽名蓋章。這里實(shí)際上講到了檔案利用問(wèn)題。

關(guān)于檔案管理，《辦法》第35條強(qiáng)調(diào)，“檔案于年度終了時(shí)應(yīng)加以清理，按其歷史價(jià)值和使用時(shí)效，分別留用、封存或銷(xiāo)毀。銷(xiāo)毀時(shí)應(yīng)有秘書(shū)部門(mén)負(fù)責(zé)人慎密審查，造具明細(xì)表，報(bào)經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)，始得執(zhí)行”。

關(guān)于檔案保管，《辦法》第36條規(guī)定，“檔案的保管，應(yīng)有必要的物質(zhì)設(shè)備，以足夠防止盜竊、水、火、蟲(chóng)、鼠的損害為最低限度的要求”。

從上述各方面內(nèi)容來(lái)看，《辦法》不僅是新中國(guó)建立初期文書(shū)工作的規(guī)定，也是關(guān)于檔案工作的管理辦法，它奠定了新中國(guó)檔案工作的基本思想，為以后的檔案工作制度建設(shè)打下了重要基礎(chǔ)。在《辦法》指導(dǎo)下，新中國(guó)的文書(shū)工作與檔案工作順利地開(kāi)展起來(lái)。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)于1954年成立了國(guó)家檔案局，批準(zhǔn)了《國(guó)家檔案局組織簡(jiǎn)則》。同年，在第一次全國(guó)檔案工作會(huì)議上，通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨中央和省（市）級(jí)機(jī)關(guān)文書(shū)處理工作和檔案工作暫行條例》，于1955年批準(zhǔn)執(zhí)行。為了加強(qiáng)檔案事業(yè)的管理，1956年國(guó)務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》，確定了我國(guó)檔案工作的基本原則，在全面部署檔案工作，推行文書(shū)處理部門(mén)立卷制度，統(tǒng)一歸檔制度，整理積存文件檔案等方面取得了很大的進(jìn)步，因此，這個(gè)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家檔案工作的決定》便被譽(yù)為全面建設(shè)新中國(guó)檔案事業(yè)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)?！掇k法》中關(guān)于文書(shū)工作與檔案工作基本原則的思想，起到了非常重要的積極作用，它所奠定的基本思想在后來(lái)得到了積極的發(fā)展。

（二）

《辦法》頒布已近60年了，但它所產(chǎn)生的影響與意義卻是非常深遠(yuǎn)的。

第一，《辦法》刷新了中國(guó)公文處理的歷史。我國(guó)是文明古國(guó)，有著長(zhǎng)達(dá)幾千年的文明史，歷史上也有著很多公文辦理的標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則，但卻都是直接為封建統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)的。歷史上的封建統(tǒng)治階級(jí)根本不會(huì)，也不可能制定一個(gè)為廣大人民服務(wù)的公文處理辦法。他們所制定的公文處理辦法，可以說(shuō)都是為統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)的，是剝削勞動(dòng)人民和奴役勞動(dòng)人民的。新中國(guó)成立初期，政務(wù)院及時(shí)地制定、公布、實(shí)施的《辦法》，明確宣布新中國(guó)的公文是政府機(jī)關(guān)宣布和傳達(dá)政策、法令，報(bào)告、商洽和指導(dǎo)工作，交流經(jīng)驗(yàn)的一種重要工具。同時(shí)又要求各級(jí)人民政府的工作人員須本實(shí)事求是、認(rèn)真負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)的態(tài)度，正確掌握運(yùn)用，以達(dá)到密切聯(lián)系群眾，有效地貫徹政令與改進(jìn)工作的目的，還要求反對(duì)脫離群眾、脫離實(shí)際的官僚主義和以辦理公文為唯一工作的文牘主義，克服粗枝大葉、推諉、迂緩、紊亂等不良作風(fēng)。這既宣布了新中國(guó)的公文必須為人民服務(wù)的性質(zhì)，又指明了堅(jiān)持實(shí)事求是與反對(duì)文牘主義的根本態(tài)度?！掇k法》所頒布各類(lèi)文種的規(guī)定與實(shí)施，徹底廢除了封建社會(huì)所形成的比如詔、誥、制、策、奏、題、表、章等封建文種，也廢除了辛亥革命以來(lái)的比如諭、飭、申等那些帶有封建余毒色彩的為北洋軍閥和國(guó)民黨政府所實(shí)行的文種，同時(shí)又是對(duì)我根據(jù)地和解放區(qū)形成文書(shū)處理與檔案管理辦法的統(tǒng)一和升華。

第二，《辦法》鞏固與擴(kuò)大了革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的公文改革成果。眾所周知，在新中國(guó)建立以前，我黨經(jīng)歷了創(chuàng)立時(shí)期、第一次和二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的斗爭(zhēng)，還經(jīng)歷了許多革命根據(jù)地的建設(shè)階段。在長(zhǎng)達(dá)幾十年的斗爭(zhēng)中，我黨和根據(jù)地政府形成了諸多公文處理辦法和檔案管理方面的文件。從我黨多年所保存的歷史檔案來(lái)看，不外乎以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：“一是有關(guān)抗日救國(guó)、推翻民族敵人，拯救中華民族的公文；二是有關(guān)推翻官僚資產(chǎn)階級(jí)（即國(guó)民黨反動(dòng)政權(quán)），解放全國(guó)人民的公文；三是有關(guān)黨的各項(xiàng)政策的實(shí)施，抓好社會(huì)改革、搞好生產(chǎn)建設(shè)、搞好社會(huì)秩序、搞好人民生活福利的公文；四是有關(guān)建設(shè)整頓、發(fā)展黨、軍隊(duì)和各級(jí)革命政權(quán)的公文?！睉?yīng)該說(shuō)，戰(zhàn)爭(zhēng)年代我黨形成了一些好的傳統(tǒng)，積累了一些好的經(jīng)驗(yàn)。但是由于處在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，有著環(huán)境惡劣、交通不便等原因，公文管理與檔案管理難以做到全國(guó)統(tǒng)一與規(guī)范。這樣，統(tǒng)一全國(guó)的公文處理與檔案管理辦法就隨著新中國(guó)的建立而提上議事日程了。從某種意義上來(lái)說(shuō)，《辦法》的頒布與實(shí)施就擔(dān)當(dāng)起一個(gè)神圣任務(wù)。

第三，《辦法》的制定與頒發(fā)，是新中國(guó)建立新型公文管理建設(shè)的開(kāi)始。新中國(guó)建立初期，百?gòu)U待興。在《辦法》頒布的同時(shí)，我國(guó)還發(fā)布了《政務(wù)院所屬各部門(mén)各級(jí)政府行文關(guān)系的暫行規(guī)定》、《政務(wù)院所屬部門(mén)各級(jí)政府行文關(guān)系的暫行規(guī)定》、《政務(wù)院關(guān)于工作報(bào)告制度的暫行規(guī)定》、《保守國(guó)家秘密暫行條例》、《關(guān)于加強(qiáng)文書(shū)工作和檔案工作的決定》、《中共中央關(guān)于糾正電報(bào)、報(bào)告、指示、決定等文字缺點(diǎn)的指示》等一系列有關(guān)規(guī)定。這一系列文件，初步構(gòu)筑起新中國(guó)的新型公文管理體系。在這一系列的文件中，《辦法》占有重要的地位，起著重要的積極作用。潘嘉在她的《文書(shū)學(xué)綱要》一書(shū)，曾經(jīng)高度評(píng)價(jià)說(shuō)：“這一文件的公布是適時(shí)的，它是全國(guó)性的第一次關(guān)于文書(shū)工作的規(guī)定。內(nèi)容全面具體，它統(tǒng)一了建國(guó)初期國(guó)家機(jī)關(guān)的文書(shū)工作，基本上克服了舊的文書(shū)工作方法在國(guó)家機(jī)關(guān)中的影響，為中華人民共和國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)的文書(shū)工作奠定了初步的基礎(chǔ)?！眲?guó)能也在《體系論·中國(guó)檔案事業(yè)體系》中高度評(píng)價(jià)這個(gè)《辦法》時(shí)說(shuō)：“這是新中國(guó)成立后最早的一個(gè)以公文處理為主要內(nèi)容的文書(shū)檔案工作規(guī)章，對(duì)于規(guī)范當(dāng)時(shí)的文書(shū)處理和檔案工作起了重要的作用?！薄掇k法》公布距今已近60周年，今天，回顧我國(guó)60年來(lái)公文處理工作與檔案工作所取得的偉大成就，理解這一珍貴的歷史性《辦法》給我們的啟示，對(duì)于做好當(dāng)前的公文處理工作有著不尋常的意義。

（作者單位：山東聊城大學(xué)檔案館）