李曉楠

（復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

上海新江灣城熟地開發(fā)的探索

李曉楠1

（復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

在新江灣城的熟地開發(fā)過程中，對城市土地開發(fā)模式進(jìn)行了卓有成效的探索，并且在土地開發(fā)過程中形成了理念、規(guī)劃、金融、開發(fā)、品牌、管理等多方面的創(chuàng)新，形成了既具有可操作性、又具有可推廣性的“熟地開發(fā)”模式。這一全新土地開發(fā)模式的形成，有效解決了現(xiàn)有土地開發(fā)模式中存在的一些問題，并為國內(nèi)城市的土地開發(fā)提供了一個(gè)值得借鑒的范例，其中產(chǎn)生的很多創(chuàng)新性的做法，值得在城市土地開發(fā)中的大力推廣。

新江灣城是上海在城市土地開發(fā)領(lǐng)域的一個(gè)探索和實(shí)踐，其中很多方面的做法都出現(xiàn)了較大的創(chuàng)新，在一定程度上有效解決了現(xiàn)有城市土地開發(fā)模式中的部分問題，推動(dòng)了城市土地開發(fā)模式的發(fā)展。

本文通過對新江灣城熟地開發(fā)模式中創(chuàng)新做法的總結(jié)和提煉，為國內(nèi)的城市土地開發(fā)提供了一些可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，并指出成功實(shí)施城市土地開發(fā)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)和改善的方面。

新江灣城 熟地開發(fā) 創(chuàng)新

新江灣城位于上海市的東北部，該區(qū)域西起逸仙路、國權(quán)北路，北抵軍工路，南至政立路，東靠閘殷路，最南端與五角場城市副中心接壤，北側(cè)可達(dá)黃浦江，是上海市中心范圍內(nèi)最大規(guī)模成片開發(fā)的土地。新江灣城規(guī)劃總面積約9.45平方公里，其中復(fù)旦江灣新校區(qū)占地1平方公里，供部隊(duì)進(jìn)行住宅開發(fā)的約2平方公里，由上海城投公司實(shí)施綜合開發(fā)的為5平方公里。

江灣經(jīng)歷了從“大上海都市計(jì)劃”中的市中心區(qū)到軍用機(jī)場，從軍用機(jī)場到生態(tài)居住區(qū)的發(fā)展歷程，該項(xiàng)目的醞釀是從1986年就開始的。

1、新江灣城的歷史進(jìn)程

1986年5月，鑒于江灣機(jī)場已經(jīng)影響了上海東北區(qū)的城市建設(shè)和發(fā)展，國務(wù)院、中央軍委于1986年5月20日聯(lián)合批復(fù)，同意遷建機(jī)場，騰出機(jī)場土地作為上海城市建設(shè)發(fā)展用地。

1986年至1995年，上海市政府與空軍進(jìn)行了長達(dá)10年的土地回收補(bǔ)償談判。談判期間，江灣機(jī)場繼續(xù)作為試驗(yàn)飛行基地存在。

1996年5月1日，談判取得了實(shí)質(zhì)性結(jié)果，上海市政府和空軍簽署了《江灣機(jī)場原址部分土地使用權(quán)收回補(bǔ)償協(xié)議》。

1996年至1997年，根據(jù)《江灣機(jī)場原址部分土地使用權(quán)收回補(bǔ)償協(xié)議》的約定，江灣機(jī)場開始陸續(xù)搬遷。

1997年5月1日，空軍正式向上海市政府交付土地。

2、土地開發(fā)階段

新江灣城原機(jī)場用地的土地補(bǔ)償協(xié)議簽定之后，新江灣城的開發(fā)建設(shè)工作進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。

2003年8月，新江灣城的土地開發(fā)全面啟動(dòng)，截至2005年8月，完成了市政、景觀等方面大量的建設(shè)工作。

市政方面：路橋網(wǎng)絡(luò)初具形態(tài)。完成13條累計(jì)19公里市政道路及公用管線的鋪設(shè)并完成道路綠化，建成座橋17座。目前軌道交通10號線3站2區(qū)間正在建設(shè)，預(yù)計(jì)2010年通車，規(guī)劃建設(shè)的軌道交通17號線將與軌道交通10號線在F地塊最南端公共廣場的地下空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)同站換乘。

景觀工程方面：完成公共景觀綠化41.5萬平方米，對生態(tài)源（大綠島）實(shí)施了封閉性的整修和優(yōu)化。

水系工程方面：景觀河道和排水河道全部開挖完畢，河道開挖長度約6公里。

基站建設(shè)方面：建成30M 3/S的清水河泵閘；22萬伏變電站、11萬伏變電站已投入使用，煤氣調(diào)壓站建成并投入運(yùn)行。

公建建設(shè)方面：建成生態(tài)展示館、文化中心、體育中心，A1小學(xué)、A 3幼托、C7鄰里中心2005年開工建設(shè)。

經(jīng)營性國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓方面：2006年11月，C2商品住宅地塊由華潤（北京）股份有限公司與華潤旗下的堅(jiān)實(shí)置地有限公司聯(lián)合競得，規(guī)劃建造住宅約2000套，目前已銷售約350套；

2007年6月，D1商品住宅地塊由綠城房地產(chǎn)有限公司與綠城（中國）控股集團(tuán)旗下的添智企業(yè)有限公司聯(lián)合競得，目前已開工；

2007年11月，D3商品住宅地塊由上海仁恒房地產(chǎn)有限公司競得，目前處于方案報(bào)批階段；

2008年1月，占地面積26.7公頃、地上建筑量90萬平方米的F區(qū)知識商務(wù)區(qū)地塊由美國房地產(chǎn)巨頭鐵獅門房地產(chǎn)公司競得，鐵獅門公司將以新江灣城7萬平方米的生態(tài)濕地公園為核心元素，把F區(qū)整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)成為綠色、可持續(xù)發(fā)展建筑的典范。

除經(jīng)營性國有建設(shè)用地公開出讓以外，復(fù)旦大學(xué)新江灣城校區(qū)已建成使用，一批優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療資源也相繼落戶。2008年9月，同濟(jì)大學(xué)附屬高級中學(xué)已投入使用，安徒生公園、中福會幼兒園、上音實(shí)驗(yàn)小學(xué)、上海首個(gè)由三級甲等醫(yī)院（長海醫(yī)院）參與管理的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等項(xiàng)目都已經(jīng)或即將開工建設(shè)，上述項(xiàng)目都是新江灣城打造知識型國際社區(qū)的重要內(nèi)容。

3、熟地開發(fā)的具體創(chuàng)新

熟地開發(fā)是貫穿整個(gè)上海新江灣城土地開發(fā)的主線條，在這個(gè)主線條的執(zhí)行過程中，理念、規(guī)劃、開發(fā)、品牌等方面的創(chuàng)新穿插其中，成為熟地開發(fā)模式的重要組成部分。以統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套為原則，通過超前的市政基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的構(gòu)建，交通、商業(yè)、文體設(shè)施配套，為進(jìn)駐的房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)創(chuàng)造良好的房產(chǎn)開發(fā)基礎(chǔ)條件。

3.1 理念創(chuàng)新

在新江灣城的土地開發(fā)過程中，引入了“政府授權(quán)、市場運(yùn)作”的理念，有效地摒棄了以往的土地開發(fā)模式中存在的問題。

（1）政府授權(quán)

政府不再以出讓“毛地”獲得即期收益為主要目的，而是把“毛地”交給具有政府背景的大型實(shí)力企業(yè)，委托這些企業(yè)實(shí)施土地的開發(fā)。

首先，政府授權(quán)是在城市總體規(guī)劃、城市土地規(guī)劃、土地年度供應(yīng)計(jì)劃以及宏觀調(diào)控等方面的限制下的授權(quán)；其次，政府授權(quán)的是土地的開發(fā)權(quán)，即授權(quán)企業(yè)實(shí)施各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、功能型設(shè)施的建設(shè)，完成土地由“毛地”到“熟地”的開發(fā)；最后，政府授權(quán)的是政府型的企業(yè)，以保證企業(yè)與政府之間良好的溝通，有效實(shí)現(xiàn)政府對土地市場的調(diào)控。

（2）市場運(yùn)作

獲得政府的授權(quán)之后，政府型企業(yè)即運(yùn)用自身的專業(yè)實(shí)力以及資金實(shí)力，將開發(fā)成的“熟地”根據(jù)政府的土地供應(yīng)計(jì)劃適時(shí)推向市場。在整個(gè)過程中，市場運(yùn)作主要體現(xiàn)土地開發(fā)和土地出讓方面。

在土地開發(fā)方面，采取的是市場化的公開招投標(biāo)運(yùn)作方式，土地開發(fā)企業(yè)與相應(yīng)的專業(yè)公司之間是一種平等的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。而且充分市場化的土地開發(fā)運(yùn)作，有利于降低企業(yè)的土地開發(fā)成本。

在土地出讓方面，主要采用公開招標(biāo)、公開掛牌等市場化的方式出讓，房產(chǎn)開發(fā)商經(jīng)過充分競爭，用市場方式來決定土地資源的配置，在合理配置土地資源的同時(shí)，有利于政府以及企業(yè)獲得相應(yīng)的土地增值收益。

3.2 規(guī)劃創(chuàng)新

從結(jié)構(gòu)規(guī)劃到城市設(shè)計(jì)，由城市設(shè)計(jì)到控制性詳規(guī)，再由控制性詳規(guī)到專業(yè)規(guī)劃，新江灣城在土地開發(fā)過程中形成了一整套科學(xué)的規(guī)劃方案?？v觀新江灣城土地開發(fā)的整套規(guī)劃方案，創(chuàng)新主要體現(xiàn)在城市設(shè)計(jì)、專業(yè)規(guī)劃以及規(guī)劃管理等三個(gè)方面。

（1）城市設(shè)計(jì)創(chuàng)新

市城投公司為了解決城市天際線等空間問題，在結(jié)構(gòu)規(guī)劃落地的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新性地增加了城市設(shè)計(jì)的程序，以結(jié)構(gòu)規(guī)劃為基本依據(jù)，結(jié)合優(yōu)化的城市設(shè)計(jì)方案，高質(zhì)量地完成了A、C、D區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，完美地解決了區(qū)域開發(fā)中城市天際線、城市界面難以統(tǒng)一的問題。

（2）專業(yè)規(guī)劃創(chuàng)新

新江灣城為了能夠更好地實(shí)現(xiàn)城區(qū)功能，在專業(yè)規(guī)劃方面引入了信息、生態(tài)以及道路斷面形式等方面的專業(yè)規(guī)劃，把專業(yè)規(guī)劃工作推到了一個(gè)新的高度，并將各專業(yè)規(guī)劃落實(shí)為具體的工程設(shè)計(jì)加以實(shí)施。

（3）規(guī)劃管理創(chuàng)新

為了保證科學(xué)的總體規(guī)劃方案能夠在各個(gè)房產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中得到落實(shí)，市城投公司提出了“規(guī)劃預(yù)審”的創(chuàng)新模式，并且得到了市規(guī)劃局的認(rèn)可。

所謂“規(guī)劃預(yù)審”，就是作為土地開發(fā)商的城投公司與規(guī)劃行政主管部門建立接口，規(guī)定新江灣城范圍內(nèi)出讓的地塊，其項(xiàng)目建筑規(guī)劃在向規(guī)劃行政主管部門報(bào)批之前，必須提交城投公司進(jìn)行預(yù)審；而城投公司則負(fù)責(zé)根據(jù)結(jié)構(gòu)規(guī)劃方案、城市設(shè)計(jì)方案、控制性詳細(xì)規(guī)劃方案，對二級房產(chǎn)開發(fā)商的項(xiàng)目建筑規(guī)劃進(jìn)行規(guī)劃預(yù)審。

為了保證“規(guī)劃預(yù)審”的實(shí)施力度和透明度，城投公司制定了《受讓地塊規(guī)劃及開發(fā)導(dǎo)則》，用以規(guī)范二級房產(chǎn)開發(fā)商的項(xiàng)目建筑規(guī)劃?！妒茏尩貕K規(guī)劃及開發(fā)導(dǎo)則》主要包括空間景觀導(dǎo)則、生態(tài)建設(shè)導(dǎo)則以及設(shè)施配套導(dǎo)則等幾個(gè)方面。

3.3 金融創(chuàng)新

如何通過金融方面的創(chuàng)新，借用社會資金的力量為新江灣城的熟地開發(fā)所用，就成了城投公司在金融創(chuàng)新方面思考的問題。經(jīng)過多方面考量，BT方式成為了新江灣城熟地開發(fā)投資的一種重要的金融創(chuàng)新模式。

BT（Build-Transfer）是BOT的一種演變，即政府通過特許協(xié)議，引入國外資金或民間資金進(jìn)行專屬于政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)完工后，該項(xiàng)目設(shè)施的有關(guān)權(quán)利按協(xié)議由政府贖回。

新江灣城是滬上第一個(gè)在土地開發(fā)方面采用BT方式的項(xiàng)目。新江灣城市政道路及配套設(shè)施建設(shè)，具有投資大、建設(shè)周期短、規(guī)劃超前和配套工作量大的特點(diǎn)。城區(qū)內(nèi)道路施工，包括橋梁及部分市政配套設(shè)施，采用了由施工總承包單位BT投資的融資建設(shè)方式，即設(shè)計(jì)、監(jiān)理和部分市政配套設(shè)施（如上水、電力、煤氣等）由城投公司另外委托，其他道路、橋梁及部分市政配套設(shè)施（如雨污水等）的工程建設(shè)及融資，由中標(biāo)的施工單位承擔(dān)，在工程竣工完成并保修3年后，由城投公司一次性回購。

2003年8月，城投公司完成全部市政項(xiàng)目的招標(biāo)工作，9月進(jìn)入全面實(shí)施階段。通過實(shí)施BT建設(shè)方式的實(shí)踐，調(diào)整了建設(shè)項(xiàng)目中甲乙雙方之間的固有模式關(guān)系，能更有效地控制項(xiàng)目的進(jìn)度、質(zhì)量和成本。

3.4 開發(fā)創(chuàng)新

新江灣城熟地開發(fā)的一系列工作是在統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一招商、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一推廣的總體框架之下開展的，形成了土地開發(fā)全新的商業(yè)模式。

（1）統(tǒng)一規(guī)劃

在統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)和控制性詳細(xì)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，新江灣城進(jìn)一步落實(shí)了水系、供水、排水、電力、煤氣、環(huán)衛(wèi)、交通、信息等八大專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃，為城區(qū)開發(fā)提供了可實(shí)施方案。

（2）統(tǒng)一開發(fā)

新江灣城的統(tǒng)一開發(fā)主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容，即土地開發(fā)、功能開發(fā)和形態(tài)開發(fā)。事實(shí)上，這三個(gè)方面的開發(fā)可以概括為三句話，即“先地下后地上，先配套后居住，先環(huán)境后建筑”。

（3）統(tǒng)一推廣

作為一個(gè)熟地開發(fā)項(xiàng)目擁有整體的形象，城投公司注冊了“新江灣城”品牌。統(tǒng)一推廣的工作不僅有利于新江灣城的熟地出讓，也有利于二級房產(chǎn)開發(fā)商的房產(chǎn)銷售，從實(shí)際情況來看，很多潛在的購房客戶就是因?yàn)樾陆瓰吵堑耐茝V工作，才進(jìn)一步認(rèn)識了該區(qū)域內(nèi)的房產(chǎn)項(xiàng)目。

（4）統(tǒng)一招商

在招商過程中，根據(jù)招商地塊的規(guī)劃控制要求，城投公司對二級房產(chǎn)開發(fā)商進(jìn)行了資質(zhì)預(yù)選，通過企業(yè)資質(zhì)、開發(fā)業(yè)績、資金實(shí)力、專業(yè)能力等項(xiàng)目的過濾，以確保受讓新江灣城土地的開發(fā)商具有較高的開發(fā)水平和專業(yè)能力，保障了整個(gè)新江灣城的高水平開發(fā)。

（5）統(tǒng)一管理

新江灣城熟地開發(fā)的統(tǒng)一管理可以劃分為兩個(gè)層面，一是對城區(qū)內(nèi)實(shí)施土地開發(fā)的相關(guān)企業(yè)的管理，二是對城區(qū)內(nèi)二級房產(chǎn)商的管理。

4、經(jīng)熟地開發(fā)取得的成效

通過創(chuàng)新性的實(shí)踐，新江灣城的熟地開發(fā)模式取得了良好的實(shí)際成效，解決了國內(nèi)以往的土地開發(fā)方式中存在的一些問題。

4.1 促進(jìn)了房地產(chǎn)市場的成熟化發(fā)展

新江灣城的熟地開發(fā)模式，通過“房地合一”向“房地分離”的轉(zhuǎn)變，提高了房地產(chǎn)開發(fā)過程的專業(yè)化分工，進(jìn)而推動(dòng)了房地產(chǎn)市場的成熟化發(fā)展。由于專業(yè)化分工程度的提高，市城投公司能夠?qū)Ｗ⒂谕恋氐拈_發(fā)，二級房產(chǎn)開發(fā)商也能夠?qū)Ｗ⒂诜慨a(chǎn)開發(fā)，各自發(fā)揮相對的專業(yè)優(yōu)勢。無論是土地開發(fā)還是房產(chǎn)開發(fā)，都向精細(xì)化管理邁出了一大步。

4.2 開創(chuàng)了市政建設(shè)的新模式

在新江灣城熟地開發(fā)模式下，新江灣城城區(qū)內(nèi)市政建設(shè)投資的責(zé)任由政府轉(zhuǎn)到了城投公司，政府不用在市政建設(shè)方面出一分錢，就能夠完成新江灣城城區(qū)內(nèi)的市政建設(shè)。

對于實(shí)施市政建設(shè)投資的城投公司而言，通過“內(nèi)部化”市政建設(shè)投資所產(chǎn)生的土地收益的方式，確保了市政建設(shè)投資所產(chǎn)生的“外部效益”由城投公司，而不是房產(chǎn)開發(fā)商獲得。在新江灣城的熟地開發(fā)模式中，“誰投資、誰受益”的市場法則得到了真正體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了市政建設(shè)投資資金的循環(huán)順暢。

4.3 確保了政府土地收益的回收

在新江灣城熟地開發(fā)模式下，隨著市政建設(shè)投資等方面的投入，土地由毛地、生地開發(fā)成為熟地，完善的市政基礎(chǔ)設(shè)施的成型，使得新江灣城土地的價(jià)值得到了極大的提升。這正是因?yàn)槭谐峭豆?，是一家政府型的企業(yè)，通過城投公司的運(yùn)作，市政建設(shè)投資產(chǎn)生的土地增值收益得到了合理回收。在這個(gè)過程中，由于土地價(jià)值的提升，政府財(cái)政也能夠獲得更高的土地出讓價(jià)款，實(shí)現(xiàn)了各個(gè)參與方的多贏。

4.4 有利于政府對房地產(chǎn)市場的調(diào)控

對于企業(yè)而言，新江灣城二級房產(chǎn)開發(fā)商受讓的土地都是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“七通一平”和功能配套的熟地，只要開發(fā)商的資金到位、手續(xù)齊全，房地產(chǎn)開發(fā)工作馬上就可以推進(jìn)。

對于政府而言，熟地出讓模式的優(yōu)勢則是能夠進(jìn)行更為有效的市場調(diào)控。政府進(jìn)行房地產(chǎn)市場調(diào)控的一個(gè)很重要的途徑就是對土地市場的調(diào)控，由于房產(chǎn)開發(fā)的周期大大縮短，生地出讓模式下造成土地長期閑置的很多因素都將不復(fù)存在，土地閑置的情況將大幅減少。這就使得政府進(jìn)行市場調(diào)控的干擾因素也大為減少，通過土地市場調(diào)控房地產(chǎn)市場的效果將更加直接和有效。

[1]黃耿、張志勇，城市土地資源的“隱性浪費(fèi)”及其原因，城市問題，2002年第2期

[2]吳耀根，強(qiáng)化政府對土地供給的宏觀調(diào)控的思考，上海土地，2001年第1期

[3]蔣殿春，高級微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2000

[4]趙尚樸，城市土地使用制度研究，中國城市出版社，1996年

Exploration for Development of Developed Land of Shanghai New Jiangwan City

LI Xiao-nan

In the p rogress o f development o f developed land o f Shanghai New Jiangw an City, effective exp loration has been perform ed as to urban land development pattern. And innovation has been done as to idea, p rogramm ing,financing, developm ent, brand and m anagem ent. Practical and p rom otab le developm ent pattern o f developed land has been turned up. The form ing o f the innovation land developm ent pattern has p rov ided so lu tions to p rob lem s o f ex tan t land developm ent pattern, and also supp lied a referential exam p le to domestic land developm ent. M any innovative p ractice com ing from this new land developm ent pattern is w orth to be greatly p rom oted in the p rocess o f u rban land developm ent.

New Jiangw an City is an exp lorative and p ractical exam p le o f urban land developm ent of Shanghai, and lots o f innovative p ractice has been carried out, w hich has effectively resolved parts o f p rob lem s o f ex tant urban land developm ent pattern,and boosted the p rogress o f urban land developm ent pattern.

By m eans o f summ arizing and refining the innovative practice of development pattern o f Developed Land of Shanghai New Jiangw an City,the artic le has put forw ard referential experience for dom estic urban land development, and has pointed out the areas w hich needed to be consolidated and im proved as to urban land developm ent.

Shanghai New Jiangw an City, Developed Land Operation, Creation

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李曉楠（1979.10—），女，現(xiàn)就讀于復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)專業(yè)同等學(xué)力研究生進(jìn)修班，工作單位為上海市楊浦區(qū)規(guī)劃和土地管理局，具體負(fù)責(zé)楊浦區(qū)國有土地公開出讓、以及保障性住房的土地供應(yīng)工作。