文｜本刊記者 蘭燕飛 劉建華 廣州報(bào)道

垃圾圍城下的政府解困之道

文｜本刊記者 蘭燕飛 劉建華 廣州報(bào)道

北京六里屯、上海江橋、南京天井洼、江蘇吳江，這一串地名維系的垃圾焚燒廠爭(zhēng)議還在進(jìn)行中，垃圾焚燒正從單純的環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)向城市治理的新公共危機(jī)。

雙色垃圾桶又開(kāi)始擺到了廣州番禺和白云區(qū)的街頭，同一式樣的桶在廣州曾經(jīng)擺了十年，但是到2009年4月的時(shí)候，廣州宣布不再投放分類(lèi)垃圾桶。

在“番禺垃圾焚燒事件”后，廣州重啟垃圾分類(lèi)試點(diǎn)。

當(dāng)要求環(huán)保的市民試圖說(shuō)服官員時(shí)，官員也試圖說(shuō)服市民。率先試驗(yàn)垃圾分類(lèi)看上去是個(gè)雙贏結(jié)果，政府不再堅(jiān)持推行垃圾焚燒，市民則開(kāi)始試行垃圾分類(lèi)。政府回到公共決策聽(tīng)取民意的軌道，市民則需要表現(xiàn)現(xiàn)代公民素質(zhì)。

這一切，都將會(huì)在番禺區(qū)政府給出的半年討論時(shí)間內(nèi)得到檢驗(yàn)。

番禺垃圾保衛(wèi)戰(zhàn)

2009年11月23日，廣州市城管委成立后的第一個(gè)局長(zhǎng)接訪日。當(dāng)天，來(lái)自廣州會(huì)江村的村民以及華南板塊的業(yè)主們有的戴著口罩，有的穿著自制的文化衫，手里高舉白紙黑字的標(biāo)語(yǔ)，前來(lái)“散步”抗議。目擊者稱(chēng)，人數(shù)達(dá)到了上千人?！拔覀兪怯薪M織的，但要理智維權(quán)?！被顒?dòng)參加者阿加西說(shuō)，接訪當(dāng)天所有人離開(kāi)的時(shí)候現(xiàn)場(chǎng)沒(méi)有留下一片垃圾?！拔覀兪虑霸诰W(wǎng)上通氣了，環(huán)保要從自身做起?！彼f(shuō)。

當(dāng)天六點(diǎn)鐘就去排隊(duì)領(lǐng)取第一號(hào)信訪號(hào)碼的李叔早年棄政從商，兒子給他在番禺買(mǎi)了一套別墅，于是他就在這里安然養(yǎng)老。沒(méi)想到，垃圾焚燒事件打亂了他平靜的生活。

“我本來(lái)可以直接走掉的，但我要留下來(lái)做點(diǎn)事情?！崩钍逭f(shuō)，他正在組織一些人，以他多年從事專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)，首先在小范圍內(nèi)實(shí)行垃圾分類(lèi)的實(shí)驗(yàn)，并且做出一套切實(shí)可行的方案，提交給番禺區(qū)政府。希望今后可以大范圍推進(jìn)垃圾分類(lèi)的工作。

“每個(gè)人都有二手準(zhǔn)備了?！狈畯V碧園居民林波說(shuō)，垃圾焚燒發(fā)電廠要建在番禺的消息出來(lái)后，廣碧園的房?jī)r(jià)都在下跌，她有一個(gè)朋友就迫不及待要把原本準(zhǔn)備投資的房子給賣(mài)掉。“但我們住在這里的人沒(méi)有辦法，為了后代著想，要么抗?fàn)幍降撞蛔屗?，要么離開(kāi)這個(gè)地方。”

與此同時(shí)，番禺會(huì)江村的人也都聯(lián)合起來(lái)了，他們?cè)O(shè)法拿到了一份關(guān)于垃圾處理廠的征地協(xié)議書(shū)。協(xié)議書(shū)顯示，南崗垃圾處理廠這塊地是在1994年開(kāi)始就被大石鎮(zhèn)政府征用，1994年9月1日大石鎮(zhèn)政府以2693407.2元向會(huì)江村經(jīng)濟(jì)合作社征用了南崗222.204畝土地，當(dāng)年12月17日又被征用8.097畝，其后在1995年6月23日、2002年3月29日分別征用8.605畝、9.7畝土地，并被明確大石鎮(zhèn)政府可在征用土地上建垃圾廠及附屬建筑物。但村民們稱(chēng)當(dāng)時(shí)并不知情，甚至連當(dāng)時(shí)的征地款也不知道，因?yàn)樗麄儚奈匆虼说玫竭^(guò)一分錢(qián)補(bǔ)償。

李坑也在行動(dòng)，李坑人拿到了國(guó)家環(huán)?？偩汁h(huán)評(píng)函2007年第38號(hào)文件。該文件明確提出，其一，廣州市李坑生活垃圾焚燒發(fā)電二廠廠址位于敏感區(qū)冬季主導(dǎo)風(fēng)向的上風(fēng)方向，距離江村水廠飲用水源取水口9.98公里，屬準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的邊緣。廠址所處環(huán)境敏感。其二，項(xiàng)目廠址所處區(qū)域環(huán)境問(wèn)題突出：環(huán)境空氣一類(lèi)區(qū)二氧化硫和飄塵超標(biāo)；受李坑生活垃圾填埋場(chǎng)的影響，評(píng)價(jià)區(qū)域地表水和地下水已無(wú)環(huán)境容量。其三，項(xiàng)目廠址周?chē)嘘P(guān)單位和公眾反對(duì)意見(jiàn)比較突出。國(guó)家環(huán)保總局于2007年5月16日正式批復(fù)：不同意在此廠址建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電二廠，退回該項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。

國(guó)家環(huán)?？偩志芘捻?xiàng)目為何在地方卻順利得以施行，記者聯(lián)系廣州市環(huán)保局以及華南環(huán)境科學(xué)研究所海景博士，他們均拒絕透露任何信息。就在番禺華南板塊業(yè)主、李坑和會(huì)江村村民四處搜集資料，以求證明垃圾焚燒項(xiàng)目的不可行時(shí)，力挺垃圾焚燒的廣州市副秘書(shū)長(zhǎng)呂志毅被輿論推到了風(fēng)口浪尖。呂志毅曾任廣州市環(huán)衛(wèi)局局長(zhǎng)，大部制改革后調(diào)任現(xiàn)職。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，垃圾焚燒背后利益關(guān)聯(lián)重大。一位曾任政府高層的專(zhuān)業(yè)人士稱(chēng)，垃圾焚燒技術(shù)引進(jìn)中國(guó)大概在1992年，他有一個(gè)朋友曾經(jīng)就做過(guò)這個(gè)垃圾焚燒發(fā)電廠。他說(shuō)：“當(dāng)時(shí)那朋友為了拉我進(jìn)去，就告訴我，只要成功一單，就可以賺3000萬(wàn)。事實(shí)上，成功一單要經(jīng)過(guò)三個(gè)人，第一個(gè)就是省里主管這一塊的副省長(zhǎng)，一定要他拍板，第二是市長(zhǎng)，第三是環(huán)衛(wèi)局長(zhǎng)。環(huán)衛(wèi)局長(zhǎng)是所有關(guān)系的連結(jié)點(diǎn)?！?/p>

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣日集團(tuán)正式介入垃圾處理業(yè)務(wù)是在2008年。2008年1月23日，由廣日集團(tuán)控股的廣州環(huán)保投資有限公司注冊(cè)成立，全面負(fù)責(zé)由廣日集團(tuán)擔(dān)負(fù)的生活垃圾處理業(yè)務(wù)。廣州環(huán)投公司成立后，立即介入李坑垃圾焚燒發(fā)電廠二期工程建設(shè)。今年6月25日，廣州環(huán)投公司又在廣州市工商局注冊(cè)登記成立了“廣州禺山環(huán)保能源有限公司”。隨后，廣州禺山環(huán)保能源有限公司成為番禺生活垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)單位，并于今年9月開(kāi)始進(jìn)行工程監(jiān)理招標(biāo)。針對(duì)記者提出的廣日集團(tuán)獲得廣州市城市生活垃圾特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，有沒(méi)有經(jīng)過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)等問(wèn)題，廣州市城管委法宣處處長(zhǎng)陳孝平以“領(lǐng)導(dǎo)在忙”等理由婉拒記者的采訪要求。而據(jù)《南方周末》調(diào)查顯示，支持廣東番禺垃圾焚燒的專(zhuān)家被指謀求私利。

在一連串的輿論逼問(wèn)下，番禺居民反對(duì)垃圾焚燒的保衛(wèi)戰(zhàn)，開(kāi)始向另外的方向發(fā)展，各種錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力和利益關(guān)聯(lián)成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。

政府應(yīng)對(duì)民意的“操練”

番禺“垃圾門(mén)”事件已經(jīng)成為一次推進(jìn)民主決策的演練。

番禺政府的應(yīng)對(duì)先是從具體部門(mén)開(kāi)始，2009年10月30日，番禺區(qū)市政園林管理局召開(kāi)了媒體通報(bào)會(huì)，表示正在委托環(huán)保部華南環(huán)保科研所進(jìn)行環(huán)評(píng)，并且承諾：如果環(huán)評(píng)通不過(guò)，絕不開(kāi)工。

隨著公眾對(duì)垃圾選址的質(zhì)疑越來(lái)越多，11月4日，番禺區(qū)人大常委會(huì)組織了70多名人大代表專(zhuān)題視察了番禺生活垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃選址情況。次日，廣州的許多報(bào)紙刊登了省情中心關(guān)于垃圾焚燒廠規(guī)劃地周邊居民有97.1%人反對(duì)建設(shè)垃圾焚燒廠的調(diào)查報(bào)告，就在同一天，《番禺日?qǐng)?bào)》在頭版頭條位置刊登消息，區(qū)人大代表們認(rèn)為，建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠是民心工程。這被視為當(dāng)?shù)卣鈭D通過(guò)正面引導(dǎo)來(lái)緩解民間的責(zé)難。

但是民意反彈強(qiáng)烈，《番禺日?qǐng)?bào)》的“民心工程”頭版頭條引發(fā)網(wǎng)絡(luò)上諸多的“口誅筆伐”。隨后，在接受中央電視臺(tái)的采訪時(shí)，這些人大代表們也坦承，自己并沒(méi)有去接觸規(guī)劃地周邊的村民和居民，也不了解這些群眾的想法。記者在番禺區(qū)人大要求采訪曾去進(jìn)行垃圾焚燒項(xiàng)目調(diào)研的人大代表，被告知“在電視上發(fā)言的人大代表不在這里上班，他是外面人冒充的?！蓖瑫r(shí)，多位人大代表拒絕接受采訪。這種前后說(shuō)法不一的回應(yīng)顯然難以解決民眾的疑問(wèn)，越來(lái)越多的民眾和媒體把懷疑的目光指向建廠的背后利益團(tuán)體。

在民間聲音越來(lái)越強(qiáng)烈的時(shí)候，番禺區(qū)政府終于做出了積極的回應(yīng)。12月10日,番禺區(qū)召開(kāi)《創(chuàng)建番禺垃圾處理文明區(qū)工作方案(討論意見(jiàn)稿)》介紹會(huì),提出番禺垃圾處理方式和選址將重新討論和論證,讓市民參與垃圾處理項(xiàng)目選址論證和環(huán)評(píng)工作,2011年至2012年確定選址和建設(shè)完成。番禺區(qū)區(qū)委書(shū)記譚應(yīng)華說(shuō)：“我們認(rèn)識(shí)到，垃圾處理問(wèn)題是關(guān)系到民生的重大問(wèn)題，從今天開(kāi)始，我們從頭開(kāi)始，發(fā)動(dòng)全體番禺居民展開(kāi)大討論，集民意、深論證?！?/p>

要改變政府一項(xiàng)“既定”的計(jì)劃，并非易事。在民意與決策的博弈中，政府根據(jù)民意不斷調(diào)整自己的步伐，最終改變了這項(xiàng)“既定”的計(jì)劃。變化集中為三點(diǎn)，譚應(yīng)華表示，項(xiàng)目選址將由現(xiàn)在的一個(gè)，變?yōu)橛烧块T(mén)、專(zhuān)家、市民代表三類(lèi)人共同選擇的“若干個(gè)”；公開(kāi)征求市民意見(jiàn)后再擇優(yōu)選址建；即日起試點(diǎn)垃圾分類(lèi)，2010年1月起全面推行。

番禺之前并非沒(méi)有成功范例。2005年，廣州市擬在大田山建設(shè)一座日處理垃圾3000噸的垃圾焚燒發(fā)電廠和一座日處理垃圾1000噸的餐廚垃圾處理廠。

消息傳出之后，招來(lái)周邊居民的一致反對(duì)。他們不斷向有關(guān)部門(mén)遞交反對(duì)意見(jiàn)書(shū)，力阻在此建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠。但廣州市環(huán)衛(wèi)局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)過(guò)論證，有關(guān)專(zhuān)家認(rèn)為大田山具備許多有利條件，為最佳選址。

后黃埔區(qū)人大常委會(huì)和以張潤(rùn)芬為首的六名廣州市人大代表介入，最終廣州市政府領(lǐng)導(dǎo)作出批示，另行選址。

番禺區(qū)政府的“讓步”則引燃了民眾的希望之火。2009年12月12日，廣州市花都區(qū)獅嶺鎮(zhèn)碧桂園假日半島小區(qū)的近百名業(yè)主組織了一支包括60余輛私家車(chē)的車(chē)隊(duì)到達(dá)花都區(qū)政府門(mén)前,打出橫幅并散發(fā)傳單,反對(duì)汾水垃圾焚燒發(fā)電廠建設(shè)。

與此同時(shí)，北京六里屯、上海江橋、南京天井洼、江蘇吳江，這一串地名維系的垃圾焚燒廠爭(zhēng)議還在進(jìn)行中，垃圾圍城是舊話題，但在公民環(huán)保意識(shí)日漸高漲時(shí)，垃圾焚燒正從單純的環(huán)境問(wèn)題轉(zhuǎn)向城市治理的新公共危機(jī)。

大事記

“垃圾圍城”困局求解

廣州市曾經(jīng)在處理垃圾上走到全國(guó)的前列。

街頭上的雙色垃圾桶就是明證，廣州市政府在1999年就已經(jīng)過(guò)調(diào)查并正式倡議居民實(shí)施垃圾分類(lèi)。2000年，廣州被列為全國(guó)8個(gè)垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)城市之一。

2002年番禺區(qū)人大常委會(huì)審批通過(guò)廣州市番禺區(qū)生活垃圾處理系統(tǒng)規(guī)劃。規(guī)劃中,選出11個(gè)地點(diǎn),作為番禺未來(lái)生活垃圾處理設(shè)施可能的選址地點(diǎn)。

2004年8月,垃圾焚燒獲廣州市計(jì)劃發(fā)展委員會(huì)批準(zhǔn)立項(xiàng),初步擬選址于石基鎮(zhèn)凌邊村一帶,但受到當(dāng)?shù)鼐用竦膱?jiān)決抵制,番禺區(qū)政府?dāng)M重新考慮大石鎮(zhèn)會(huì)江和石基污水處理廠旁的選址。

2006年8月,廣州市規(guī)劃局批準(zhǔn)了番禺區(qū)生活垃圾綜合處理廠的選址為番禺大石會(huì)江村與鐘村鎮(zhèn)謝村。

2009年9月,番禺市政園林局局長(zhǎng)周劍輝接受記者采訪時(shí)表示,番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠已經(jīng)基本完成征地工作,但會(huì)江村和謝村村民均否認(rèn)已簽征地協(xié)議。

2009年10月30日 “番禺垃圾焚燒發(fā)電廠”有關(guān)情況新聞通報(bào)會(huì)召開(kāi),提出番禺垃圾焚燒廠環(huán)評(píng)剛啟動(dòng),公眾可參與。

2009年11月22日 廣州市政府就番禺生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目建設(shè)情況召開(kāi)新聞通報(bào)會(huì),市政府副秘書(shū)長(zhǎng)呂志毅稱(chēng),垃圾焚燒和垃圾分類(lèi)兩者都是廣州垃圾處理方式堅(jiān)定不移的發(fā)展方向。

2009年11月23日 廣州市番禺大石鎮(zhèn)近300名居民因生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目問(wèn)題到市城管委上訪后,又來(lái)到附近的市信訪局繼續(xù)上訪,市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)蘇澤群獲悉后立即來(lái)到市信訪局接訪,表示若環(huán)評(píng)不過(guò)關(guān)、大多數(shù)市民反對(duì)，該項(xiàng)目不會(huì)動(dòng)工。

2009年11月24日《番禺日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱(chēng),“番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址問(wèn)題將進(jìn)行全民投票”。

2009年12月10日 番禺區(qū)召開(kāi)《創(chuàng)建番禺垃圾處理文明區(qū)工作方案(討論意見(jiàn)稿)》介紹會(huì),提出番禺垃圾處理方式和選址將重新討論和論證,讓市民參與垃圾處理項(xiàng)目選址論證和環(huán)評(píng)工作,2011年至2012年確定選址和建設(shè)完成。

但十年之后，垃圾仍然是廣州的心腹之患。在居民紛紛反對(duì)在自家門(mén)口建垃圾廠的同時(shí)，廣州市每天都會(huì)產(chǎn)生9000噸的垃圾，廣州市長(zhǎng)張廣寧曾感嘆道，廣州垃圾的增量比GDP還快。迫在眉捷的問(wèn)題是：廣州現(xiàn)有的兩座垃圾填埋廠將在兩年后填滿。

“不燒怎么辦？垃圾的處理總得有個(gè)渠道來(lái)解決。”國(guó)家環(huán)保部政策研究中心副主任原慶丹說(shuō)，“現(xiàn)在城市化一個(gè)嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題就是垃圾處理，現(xiàn)在要不建焚燒爐，垃圾填埋不了，關(guān)鍵是建在什么地方的問(wèn)題。原來(lái)建焚燒爐的地方搞成了居民樓，那肯定不行，誰(shuí)住那兒都會(huì)反對(duì)。這個(gè)政府就應(yīng)該統(tǒng)籌考慮?！?/p>

番禺區(qū)就是一個(gè)最好的標(biāo)本，在爭(zhēng)議之后，政府接受居民和專(zhuān)家的建議，立即著手推進(jìn)“垃圾分類(lèi)”和垃圾減排工作，在全區(qū)范圍內(nèi)建立完善垃圾分類(lèi)處理機(jī)制與流程。未來(lái)還提供多種選址地點(diǎn)，但這僅僅是一個(gè)開(kāi)始，長(zhǎng)遠(yuǎn)的處理垃圾問(wèn)題仍懸而未決。

在更大范圍內(nèi)，“垃圾圍城”已離我們?cè)絹?lái)越近。

有數(shù)據(jù)顯示，目前，我國(guó)城市人均每天產(chǎn)生垃圾約一公斤，600座城市，目前已堆放或填埋各類(lèi)垃圾80億噸，有一半以上的城市被垃圾群包圍，目前全國(guó)城市垃圾堆存侵占土地約5億平方米。

城市的管理者們面對(duì)的正是這樣的現(xiàn)狀，焚燒垃圾作為一種新型產(chǎn)業(yè)則應(yīng)運(yùn)而生。生活垃圾焚燒處理在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)得到快速發(fā)展，焚燒處理能力從2001年的6520噸/日提升到2005年的33010噸/日，翻了5倍。截至2008年9月，全國(guó)已建成和在建的生活垃圾焚燒發(fā)電廠共100座，其中建成投入運(yùn)行的有60座，主要分布在北京、天津、上海、重慶、廣東、浙江、江蘇等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市和地區(qū)。

在經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益可以兼顧的情況下，地方政府的選擇不難理解。但反對(duì)垃圾焚燒的聲音正是由此而生，因?yàn)槔贌澈蟮睦鎽乙闪钊藫?dān)憂。中科院大連化學(xué)物理所和中科院研究生院的科研團(tuán)隊(duì)，歷時(shí)一年，對(duì)中國(guó)19個(gè)市政生活垃圾焚燒爐的二惡英排放進(jìn)行了檢測(cè)和分析，并發(fā)布了結(jié)果。結(jié)果顯示，16%的廠家達(dá)不到中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)，幾乎70%的廠家達(dá)不到歐洲標(biāo)準(zhǔn)。

垃圾焚燒環(huán)節(jié)可能存在的利益關(guān)聯(lián)，無(wú)法確證的環(huán)保安全，都讓居民們對(duì)身邊的垃圾焚燒廠心存疑慮。這一結(jié)果顯然在城市管理者原來(lái)的考量之外。

番禺重新回到廣州十年前設(shè)定的垃圾處理起點(diǎn)，凸顯當(dāng)下政府選擇路徑的無(wú)奈。

更多的人在關(guān)注政府的動(dòng)態(tài)。有報(bào)道稱(chēng)，國(guó)家發(fā)改委日前委托“官方智囊”中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司組織專(zhuān)家組，赴深圳、重慶等垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展較快的城市實(shí)地考察，已形成調(diào)研報(bào)告討論稿，準(zhǔn)備呈送國(guó)務(wù)院高層領(lǐng)導(dǎo)審閱，據(jù)悉有關(guān)技術(shù)很可能將作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)推進(jìn)重點(diǎn)之一，寫(xiě)入國(guó)家“十二五規(guī)劃”。

在面對(duì)愈來(lái)愈棘手的公共治理難題之時(shí)，政府與民間是否能走上良性互動(dòng)的軌道，當(dāng)是未來(lái)社會(huì)治理的一種新思路。中山大學(xué)哲學(xué)系教授袁偉時(shí)說(shuō)：“中國(guó)的民主是逐步生長(zhǎng)出來(lái)的，大家要給廣東慢慢成長(zhǎng)的空間?！?/p>

責(zé)編 谷良 xk_g2009@126.com