文|本刊記者 李秀江 湖南報道

湖南的“跑馬圈縣”沖動

文|本刊記者 李秀江 湖南報道

被學(xué)術(shù)界稱為“一步到位”的財政和行政上的“雙直管”省直管縣方案最終并沒有在湖南推行，而“跑馬圈縣”卻已成為市縣的共同沖動，當(dāng)決策者對理論思路的可操作性尚存擔(dān)憂之時，穩(wěn)步推進(jìn)自然是最好的辦法

長沙縣 從作為“長株潭城市群”兩型社會試驗田的角度出發(fā)，長沙縣未來有望劃為長沙市管轄區(qū)。

被專家稱為一步到位的“省管縣”方案并沒有被推行開來，這讓湖南省縣域經(jīng)濟研究會的五位專家頗為遺憾，目前湖南省有88個建制縣市，他們認(rèn)為“省直管縣”最終數(shù)量在40～50個比較合適。專家們起草的實際上是一套財政和行政上的“雙直管”方案，但在湖南省隨后正式出臺的“省直管縣”方案中，依然推行的是財政上的“省直管縣”。

“我們的思路是將一些縣改區(qū)建制，再把一些小縣合并為一個新的大縣（市），總體上減少縣的數(shù)量?！痹摲桨傅钠鸩萑酥?、湖南省委黨校教授、省縣域經(jīng)濟研究會副會長兼秘書長張友良告訴《小康》記者。因為涉及到大規(guī)模的區(qū)劃調(diào)整，所以“雙直管”全面推行的難度較大?！拔覀冏龅氖侵虚L期、前瞻性的方案?！?/p>

但“雙直管”仍是大勢所趨，在“省管縣”體制改革過程中，必將伴隨新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整，而這輪調(diào)整，縣級行政區(qū)將是被重新分割的主要對象。在湖南，“跑馬圈縣”已成為市縣的共同沖動。

再造一個新長沙

在湖南，除了長沙市的長沙縣、望城縣和湘西自治州所轄縣市沒有省直管外，其他79個縣市都在省財政直管之列。

湖南正式公布的“省直管縣”方案中，雖然沒有涉及到縣市區(qū)劃調(diào)整，卻也留出了空間，長沙縣和望城縣就有改為長沙市下轄區(qū)的可能，這與長沙市近年來宏大的“造城運動”相符。

長沙市是全國省會城市中面積最小的城市，從長遠(yuǎn)看，發(fā)展空間受到很大的制約，幾年前，長沙市正式提出建設(shè)“長沙新區(qū)”的戰(zhàn)略構(gòu)想，2008年這一構(gòu)想正式獲批，新區(qū)定名為“長沙大河西先導(dǎo)區(qū)”，規(guī)劃區(qū)面積1200平方公里，要求到2020年實現(xiàn)建成區(qū)面積200平方公里、常住人口150萬。而長沙市目前建成區(qū)面積只有180平方公里，相當(dāng)于要再造一個新長沙。

“望城、長沙兩縣劃為長沙市轄區(qū)，是我們的目標(biāo)，但能不能批下來，還不知道?！遍L沙市政策研究市副主任王德志對記者說。他認(rèn)為，“先導(dǎo)區(qū)”并不是從擴大長沙市區(qū)面積的角度考慮，更多的是從作為“長株潭城市群”兩型社會試驗田的角度出發(fā)，先行先試。

先導(dǎo)區(qū)由長沙市副市長兼任管委會主任，授權(quán)使用11個市直部門的“2號公章”，直接實施下設(shè)4個部門的行政許可。

“這個新區(qū)是類似于開發(fā)區(qū)的半政府機構(gòu)，副廳級，不是一級完備的政府建制，也不是行政區(qū)劃意義上的新區(qū)，而是幾個行政區(qū)交織在一起，類似于天津濱海新區(qū)。”張友良說，長沙要為未來留足發(fā)展空間，就需要在擴大市區(qū)腹地范圍上做文章?！跋嫣丁⒅曛?、益陽的部分地區(qū)也有可能劃入新區(qū)?！?/p>

雖然沒有正式進(jìn)行區(qū)劃調(diào)整，但在現(xiàn)實意義上，己經(jīng)將望城縣含浦、坪塘、蓮花、雨敞坪4個鎮(zhèn)劃歸新區(qū)，長沙市區(qū)面積相應(yīng)擴展，而將長沙和望城兩縣全部劃入長沙市區(qū)似乎只是時間問題。

“地級市”欲吞“近郊縣”

在湖南省，“小馬拉大車”與“大馬拉小車”的現(xiàn)象并存。地級市紹陽、懷化下轄縣都在十個左右，“小馬拉大車”難以發(fā)揮以城帶鄉(xiāng)的輻射作用；而湘潭市只管兩個縣，長沙市只管四個縣，就是“大馬拉小車”。

“像長沙這樣的城市完全可以‘吞’下周邊更多的縣，發(fā)揮其作為區(qū)域核心的帶動和輻射作用?！痹趶堄蚜伎磥?，過去的區(qū)劃都是以行政區(qū)劃分的，而不是經(jīng)濟功能區(qū)劃，經(jīng)濟發(fā)展受到行政區(qū)劃的剛性制約，所以，要全面實行省直管縣，必須首先對縣市行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，要按經(jīng)濟功能重新劃分縣市格局。

“無論是省里、市里，還是縣里，都有區(qū)劃調(diào)整的需求，都希望把縣市劃歸入相應(yīng)的經(jīng)濟圈里?！睆堄蚜寂e例說，懷化、紹陽等地市規(guī)模很小，比較弱，原來只能算一個小城市，后來升格為地級市?！叭绻麤]有地區(qū)價值的話，沒有必要升級為地級市，充其量也就是一個縣級市?！?/p>

岳陽和懷安縣行政區(qū)劃相互交織，“這種情況是歷史造成的，在省改縣的改革階段，如果不調(diào)整必然會遇到發(fā)展的障礙?，F(xiàn)有地級市可以做大做強，發(fā)展為省級次中心城市，部分小縣可以并入現(xiàn)有地級市?！睆堄蚜颊J(rèn)為，省管縣改革，需兼顧地級中心城市利益，宜采取“郊縣改區(qū)”等配套措施，最大限度地預(yù)留和拓展地級市發(fā)展空間。

由此，地級市吞掉周邊縣的沖動，有了充足的理論基礎(chǔ)。

按照湖南省縣域經(jīng)濟研究會的設(shè)想，湖南省現(xiàn)在有14個地級市和自治州首府吉首市可以吞掉周邊的縣，例如長沙市將望城縣改為區(qū)建制，株洲市將株洲縣改為區(qū)建制，湘潭市將韶山改為區(qū)建制，等等。

穩(wěn)步推進(jìn) 湖南省面積較大，管轄縣較多，省直管縣改革牽一發(fā)而動全身，平穩(wěn)推進(jìn)是最好的辦法。

雖然湖南省暫時沒有采納他們的方案，但張友良認(rèn)為，從學(xué)術(shù)理論上和經(jīng)濟功能區(qū)發(fā)展的需求看，這樣的調(diào)整更為合理，更符合發(fā)展的需求。而且一些縣也希望被較強的地級市吞掉，比如湘陰縣希望劃入長沙市，但現(xiàn)在的區(qū)劃屬岳陽市。

“弱縣合并”的理論設(shè)想

湖南省面積較大，管轄縣較多，省直管縣體制改革將致使省政府管理半徑加大。同時，88個縣市規(guī)模普遍偏小，縣與縣之間差別較大。比如，長沙縣一年的財政收入多達(dá)40億元，古丈縣的財政收入只有2000萬元，且這種差距在不斷擴大。

縣級市的作用未充分發(fā)揮，次區(qū)域中心城市缺失，留下若干發(fā)展“塌陷”區(qū)域。張友良認(rèn)為，一個地級市沒有一個大的城市來帶動，又要管十幾個縣，肯定是管不動的，不如分成幾個次級中心城市來帶。

據(jù)2008年底的統(tǒng)計，湖南省縣市中，人口多的有136萬人，少的只有9.5萬人。據(jù)張友良估算，不管是小縣還是大縣，每年的運行成本都需要一兩個億，“一個不到10萬人口的小縣，養(yǎng)這么多公務(wù)員，還怎么富得起來？如果把88個縣市合并成50～60個，以每縣2億元運行成本計算，可節(jié)約近50億元，而湖南的整個縣域財政收入才200多億?！?/p>

因此，張友良認(rèn)為，要實行省直管縣，完全可以精簡、合并小縣，設(shè)立一批省直管的大縣。在此基礎(chǔ)上，增設(shè)一批由2～4個小縣合并而成的副地級市。在專家們設(shè)計的方案中，有一些合并試點，他們并不贊成一下子全面推開省直管縣改革，更不同意在全省范圍內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模的縣市合并。

按此設(shè)想，調(diào)整后的湖南省行政版圖，將包括14個地級市、16個副地級市，剩下的全部為省直管大縣。其中，地級市將基本保持原框架不變，人口約為200～350萬，副地級市人口則約100～200萬，省直管大縣人口100萬左右。

張友良認(rèn)為，從理論上講，中國的省級行政區(qū)劃也需要做些調(diào)整，60多個省比較合適。“省不宜太大，縣不宜太小?！笨h市行政區(qū)劃調(diào)整牽一發(fā)而動全身，穩(wěn)步推進(jìn)自然是最好的辦法。