□陳宏芬

海口市城市社區(qū)管理體制改革的路徑選擇

□陳宏芬

街道一級是區(qū)的派出機構(gòu)，是政府與社會互動的基礎(chǔ)平臺。?？谑心壳肮苍O(shè)4個區(qū)、17個街道辦、136個社區(qū)居委會，城市管理按照“兩級政府，三級管理”模式設(shè)計的。這種體制雖然維系了城市管理的正常運轉(zhuǎn)，但也存在許多問題。

一是條塊分割、關(guān)系不順。條塊關(guān)系不順是現(xiàn)代城市社會管理體制中一種結(jié)構(gòu)性矛盾，目前，?？谑谐鞘泄芾碇写嬖跅l塊分割局面。政府部門作為“條條”，掌控著其在街道下屬機構(gòu)的人員任免、經(jīng)費管理及審批權(quán)限。街道作為“塊塊”，在管理工作中缺少必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和必要的約束機制，無權(quán)過問條管部門。條塊分割造成條管部門只服從“條條”管理，對“塊塊”的管理則置之不理。

二是職責(zé)與權(quán)利不統(tǒng)一、財力與事權(quán)不匹配。目前，?？谑薪值缆氊?zé)是根據(jù)“派出機構(gòu)的性質(zhì)、一級政權(quán)的任務(wù)”來確定的。一方面，街道辦事處要無條件地接受區(qū)政府及其職能部門交辦的工作。另一方面，區(qū)政府卻沒有賦予街道辦事處必要的行政管理權(quán)限。政府職能部門因力量有限、街道因職權(quán)所限，導(dǎo)致社區(qū)管理服務(wù)不到位。財政管理體制方面，目前街道采取的是財政預(yù)算統(tǒng)收統(tǒng)支的管理辦法，辦公經(jīng)費由區(qū)財政統(tǒng)一支出，業(yè)務(wù)經(jīng)費由各業(yè)務(wù)部門分別管理，街道雖有綜合管理服務(wù)的職責(zé)，卻沒有相應(yīng)的財力保障，開展社區(qū)服務(wù)捉襟見肘，心有余而力不足。

三是機構(gòu)設(shè)置不合理、人員配備不規(guī)范。目前，?？谑薪值擂k機構(gòu)設(shè)置黨政辦公室、經(jīng)濟工作辦公室、計劃生育辦公室、社會事務(wù)辦公室、財政所和勞動保障管理所等。這種“全能政府”的設(shè)置造成辦事處管得多卻管不好，既影響了基層政府自身履行社會管理和公共服務(wù)的職責(zé)，也限制了社區(qū)社會組織作用的發(fā)揮。人員配備不規(guī)范體現(xiàn)在兩個方面：首先是編制數(shù)量與承擔(dān)的工作任務(wù)反差大。編少事多，造成街道超編人員多，經(jīng)濟負擔(dān)重。其次是缺乏購買服務(wù)機制。街道不能通過購買服務(wù)動員社會力量，單純依靠少數(shù)公務(wù)員和事業(yè)人員很難完成繁重的工作任務(wù)。

四是社區(qū)自治不完善、社會發(fā)育不健全。目前，海口市的社區(qū)居委會已成為各級黨委、政府部門工作的執(zhí)行主體，承擔(dān)的任務(wù)達100多項，街道辦事處與社區(qū)居委會之間“指導(dǎo)”與“被指導(dǎo)”的關(guān)系被虛化。同時，社區(qū)社會組織數(shù)量相對較少，缺乏相應(yīng)的公共資源配置，束縛了社會組織和社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)。

隨著?？谑谐鞘懈母锏纳钊胪七M，發(fā)生在城市里的經(jīng)濟、政治（行政）和社會領(lǐng)域中的改革開放，給城市帶來了全面的社會轉(zhuǎn)型，帶來了各方面利益關(guān)系的不斷調(diào)整和分化，帶來了城市經(jīng)濟社會生活的巨大變化，使得街道一級組織成為了自上而下以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡男姓w制改革與自下而上以居民自治和社會自治為核心的社區(qū)體制改革交匯點，成為了當(dāng)前整個城市管理的最前沿和基礎(chǔ)平臺。處于“下擠上壓”的街道一級理所當(dāng)然地成為了新一輪改革的對象和目標。因此，適時啟動城市社區(qū)管理體制改革，已經(jīng)成為?？谑挟?dāng)前需要解決的重大而又緊迫的課題。對于如何健全?？谑谢鶎由鐣芾眢w制，筆者認為應(yīng)撤消現(xiàn)有的街道工委和街道辦事處，實行扁平化（街道社區(qū)化）管理模式。

具體思路為：對街道一級承擔(dān)的行政職能進行全面梳理和職能的剝離，把街道一級直接下沉到社區(qū)（社會），在社區(qū)（社會）層面設(shè)立社區(qū)黨工委，作為區(qū)委的派出機構(gòu)，加強對社區(qū)黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)；在社區(qū)（社會）層面設(shè)立社區(qū)行政管理服務(wù)中心，作為區(qū)政府有關(guān)職能部門在社區(qū)政務(wù)服務(wù)的平臺，內(nèi)設(shè)勞動保障、民政事務(wù)、計生服務(wù)、城建、市容、司法行政等與群眾關(guān)系密切的政務(wù)窗口（類似市政務(wù)服務(wù)中心運作模式），其工作人員按街道一級機構(gòu)精簡后人員分流安置的規(guī)定從現(xiàn)有街道社區(qū)事業(yè)編制人員中考試錄用，對口進駐“窗口”工作，實現(xiàn)區(qū)政府公共管理服務(wù)職能和城市社區(qū)居民更加直接地?zé)o縫對接。同時大力推進社區(qū)工作社會化，積極培育和發(fā)展社區(qū)服務(wù)實體、中介組織和專業(yè)性社會工作機構(gòu)，還自治職能于社區(qū)，待社區(qū)組織培育成熟全面承接自治和管理服務(wù)職能后，社區(qū)行政管理服務(wù)中心自動摘牌消失，社區(qū)黨工委歸并于區(qū)委作為其內(nèi)設(shè)機構(gòu)專門管理社區(qū)黨建工作，藉此減少政府的管理層級，真正實現(xiàn)“兩級政府、三級管理”到“兩級政府、兩級管理”的轉(zhuǎn)變。

這一改革的思路具有非常積極的作用。第一，改革比較徹底，打破了傳統(tǒng)的城市管理模式，推動了政府職能轉(zhuǎn)變。撤消街道辦事處后，原有的城市管理模式被打破，實行扁平化（街道社區(qū)化）管理模式，由三級變?yōu)槎墸芾韺哟螠p少，有利于精簡人員，降低政府管理成本，提高政府依法行政效率。第二，改革模式適度超前，符合未來發(fā)展方向。社區(qū)建設(shè)由行政推動向自治導(dǎo)向發(fā)展，代表了社區(qū)發(fā)展的必然趨勢。撤銷街道辦事處后，原本屬于非政府社會組織應(yīng)具有的職能，逐步恢復(fù)其應(yīng)有的角色和地位，使政府的職能實現(xiàn)了歸位，從而有利于激發(fā)社區(qū)居民自治活力，促進社區(qū)健康發(fā)展。當(dāng)然，由于改革涉及機構(gòu)撤消、人員精簡分流，改革中遇到的阻力會較大，由此帶來的社會不穩(wěn)定因素可能會增加?！?/p>

（作者系?？谑形Ｎ?、組織部長）

［編輯：王群存］