余長(zhǎng)惠

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

□經(jīng)濟(jì)與管理

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府合作探析

余長(zhǎng)惠

（廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004）

本文在借鑒珠三角、長(zhǎng)三角區(qū)域政府合作的成功經(jīng)驗(yàn)與啟示的基礎(chǔ)上，從制度創(chuàng)新的角度來(lái)促進(jìn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府合作，以期為這片唯一落戶中國(guó)內(nèi)陸，地處中國(guó)西部的經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)；地方政府；合作

改革開放以來(lái)，長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)，這無(wú)可爭(zhēng)議的三大增長(zhǎng)極，在過(guò)去20多年引領(lǐng)著中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。但這三大增長(zhǎng)極，無(wú)一例外地落在東南沿海。然而，在遼闊的西部，要想承擔(dān)起“引擎”重任，成為國(guó)家新的增長(zhǎng)極，唯獨(dú)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)莫屬。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)是以成都，重慶兩特大城市為龍頭，包括成都及綿陽(yáng)等14個(gè)市和重慶“1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”內(nèi)的23個(gè)區(qū)縣。在這里幅員面積約15.5萬(wàn)平方公里，常住人口8000多萬(wàn)。目前成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量約5%，到2020年預(yù)計(jì)川渝兩地GDP將達(dá)到65萬(wàn)億，占全國(guó)的8%①《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃將出臺(tái)，共建西部增長(zhǎng)極時(shí)機(jī)成熟》，www.cq.xinhuanet.com。。

一 成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府合作的條件

地方政府的合作，大多是居于共同利益的推動(dòng)。川渝本是一家人，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)地處四川盆地，資源豐富，歷史悠久。此外，我們也知道，政府間，尤其是同一地區(qū)內(nèi)地方政府間人力、財(cái)力、組織與管理力量的結(jié)合，將是強(qiáng)化地方政府能力的重要途徑[1]。由此，共同的利益取向成了推動(dòng)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府合作的源動(dòng)力

（一）豐富的資源要素

資源豐富，大江大河眾多，水量充沛，水資源豐富，可開發(fā)水能資源達(dá)1.03億千瓦，占西部可開發(fā)水能資源的33.11%，占全國(guó)的27.24%，天然氣資源富集，截止目前，全盆地累計(jì)探明儲(chǔ)量7590億立方米，居全國(guó)第一位。其中四川省境內(nèi)4000多億立方米，重慶境內(nèi)3000多億立方米；累計(jì)獲氣田111個(gè)，其中四川省境內(nèi)79個(gè)，重慶境內(nèi)32個(gè)。礦產(chǎn)資源如鐵、鋁、鋇、鍶、釩、鈦等儲(chǔ)量位居全國(guó)前幾位[2]。

（二）雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

從農(nóng)業(yè)看，川渝的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在全國(guó)占有重要的地位。糧食和油菜籽、畜牧飼養(yǎng)以及柑橘、茶葉、桐油、蠶桑等經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量都居全國(guó)的首位，是我國(guó)重要的糧食生產(chǎn)基地和畜牧與經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)基地之一。因此，素有“糧豬安天下”的美譽(yù)。從工業(yè)來(lái)看，重慶是我國(guó)8大老工業(yè)基地之一，汽車、機(jī)械等工業(yè)在全國(guó)都具有舉足輕重的地位。而成都自古以來(lái)就是西南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化中心，近10年來(lái)經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速增長(zhǎng)，已成為西南地區(qū)最大的科技、商貿(mào)金融中心和交通通信樞紐。

（三）優(yōu)越的地理位置

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)有較大的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。其中，重慶是長(zhǎng)江上游最大的港口，是全國(guó)5大鐵路樞紐之一，擁有我國(guó)第一個(gè)內(nèi)陸保稅港區(qū)和“水港+空港”雙功能的保稅港區(qū)；而成都是承接華南華中、連接西南西北、溝通中亞、南亞、東南亞的重要交匯點(diǎn)和交通走廊，是西部特別是西南地區(qū)各種要素和商品的重要集散地，是云貴藏青甘等省區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要依托。

（四）源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的文化積淀

以成都為中心的蜀文化和以重慶為代表的巴文化，源遠(yuǎn)流長(zhǎng)已有5000余年。成渝兩地具有相似的文化傳統(tǒng)、語(yǔ)言體系、風(fēng)俗習(xí)慣、思想觀念，長(zhǎng)久以來(lái)一直作為一種共同文化類型存在。

（五）顯著的科技優(yōu)勢(shì)

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)教育、科研和醫(yī)療基礎(chǔ)良好，科技實(shí)力在西部乃至全國(guó)都有明顯比較優(yōu)勢(shì)，科技創(chuàng)新潛力巨大。目前，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)擁有近64所高等學(xué)府，在校大學(xué)生50余萬(wàn)人；科研機(jī)構(gòu)264個(gè)，專業(yè)技術(shù)人員也占了西部的四分之一，其中，僅中國(guó)綿陽(yáng)科技城就集中了兩院院士25名，科技人員10萬(wàn)人以上；醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)占西部數(shù)為37.41%，為全國(guó)的12.84%，為成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展提供了大量的科技支撐[3]。

二 成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府合作的現(xiàn)狀

部分資料來(lái)源：岳朝敏：《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域發(fā)展大事記》，2006；中國(guó)區(qū)域發(fā)展報(bào)告、大事記http://www.china.com.cn.①“1+6”協(xié)議包括1個(gè)框架和6個(gè)合作協(xié)議。6個(gè)合作協(xié)議包括重大交通能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、公共機(jī)關(guān)警務(wù)聯(lián)勤工作，旅游、文化發(fā)展，廣播電視事業(yè)發(fā)展，合標(biāo)“1+6”合作協(xié)議。

三 成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府合作的阻礙

雖然由于經(jīng)濟(jì)利益的推動(dòng)促進(jìn)了成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府的合作并且也取得了一定成果。但縱觀成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府合作的現(xiàn)狀。筆者認(rèn)為其還是存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）龍頭之爭(zhēng)

爭(zhēng)當(dāng)老大，爭(zhēng)建核心，這個(gè)問(wèn)題在成都與重慶這兩座城市之間表現(xiàn)得非常突出。中心城市是區(qū)域政治和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“頂梁柱”，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有這成都和重慶兩座特大城市，無(wú)論從政治、經(jīng)濟(jì)還是文化上來(lái)說(shuō)，二者之一都足以成為經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的中心城市，然而，成渝這特有的“雙核模式”卻因?yàn)辇堫^之爭(zhēng)而沒(méi)有顯現(xiàn)出其應(yīng)有的實(shí)力。

（二）成渝兩地地方政府間的惡性行政競(jìng)爭(zhēng)

由于經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍然是目前黨政干部績(jī)效考核的主要依據(jù)。將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與黨政干部考核聯(lián)系在一起，這就導(dǎo)致黨政干部在就任期間片面追求經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長(zhǎng)，追求短期利益的提高等。因此，地方保護(hù)主義等一系列惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象就不可避免地出現(xiàn)了。最主要的表現(xiàn)是：其一，市場(chǎng)保護(hù)。目前，成渝兩地個(gè)地方政府都不同程度地存在限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)的行為，特別是在幾年前，要在重慶買到四川的香煙，那是相當(dāng)困難的。此外，在四川境內(nèi)的餐飲行業(yè)也是很難見到重慶產(chǎn)的啤酒。其二，資本保護(hù)。主要體現(xiàn)在成渝兩地政府對(duì)銀行的爭(zhēng)奪及干預(yù)行為，這嚴(yán)重阻礙了資本在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的自由流動(dòng)。

（三）兩地合作缺乏制度保障

目前，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間的合作大多僅僅停留在概念層面而缺乏實(shí)質(zhì)性的合作。兩地政府間許多共識(shí)的達(dá)成是靠領(lǐng)導(dǎo)人作出的承諾來(lái)踐行，缺乏法律保障。就我國(guó)現(xiàn)有的法律來(lái)看，關(guān)于區(qū)域政府合作的具體規(guī)定和條例幾乎是空白。由此可見，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)政府間的合作制度化程度相當(dāng)?shù)?。這嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)活動(dòng)的開展，從而進(jìn)一步影響經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各項(xiàng)目長(zhǎng)期合作的進(jìn)行。

四 成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府合作的對(duì)策——制度創(chuàng)新

區(qū)域政府合作的目的，就是通過(guò)行政性力量采用指令性的強(qiáng)行手段，掃除行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)部要素的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，最終形成一個(gè)統(tǒng)一的地域經(jīng)濟(jì)組織，即區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同體。筆者認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)區(qū)域政府的良性合作，必須從制度層面上實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的定義，用一種制度代替另一種制度，并且實(shí)現(xiàn)了帕累托改進(jìn)，這就是制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新能節(jié)約交易成本，因而實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新利潤(rùn)。此外，諾斯等人非常重視政府在制度創(chuàng)新中的作用，“一個(gè)政府的強(qiáng)制性方案可能會(huì)產(chǎn)生極高的收益，因?yàn)檎赡芾闷鋸?qiáng)制力，并強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)一個(gè)由任何資源的談判都不可能實(shí)現(xiàn)的方案”[4]。由于制度創(chuàng)新的收益如此之大，地方政府在區(qū)域公共管理中沒(méi)有理由不進(jìn)行制度創(chuàng)新。因此，筆者借鑒以上觀點(diǎn)，認(rèn)為需要從以下幾個(gè)方面構(gòu)建成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域政府合作。

（一）建立統(tǒng)一體化市場(chǎng)體系

地方保護(hù)主義，地方市場(chǎng)分割實(shí)際上是由于地方政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體控制權(quán)膨脹而引起的。統(tǒng)一開放的市場(chǎng)體系是政府合作的重要條件，即使再好的體制，如果沒(méi)有開放的市場(chǎng)，地方政府的合作也難以形成。地方保護(hù)主義者為了實(shí)現(xiàn)自身局部利益的最大化，通常禁止外部商品流入和本地商品流出，從而形成了新的“條塊封鎖”、“諸侯經(jīng)濟(jì)”。因此必須打破地方割據(jù)狀態(tài)，大力推進(jìn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、擴(kuò)大對(duì)外開放、廢除阻礙公平、排斥外地產(chǎn)品和服務(wù)的各種分割市場(chǎng)的規(guī)定；同時(shí)要加快要素市場(chǎng)的培育和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)要素價(jià)格的市場(chǎng)化。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒歐盟治理經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)市場(chǎng)一體化程度，只有在這樣的環(huán)境中，才能建立開放流動(dòng)，相互信任的地方政府合作機(jī)制。

（二）建立跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)是西部地區(qū)唯一具備突破省市界限，在更大范圍實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置條件的地區(qū)。借鑒國(guó)外學(xué)者M(jìn)orton Grodzine和DanielElazar兩人所設(shè)立出的中間機(jī)關(guān)論的概念[5]，以及目前國(guó)內(nèi)學(xué)者提出“長(zhǎng)三角積極特別行政區(qū)的構(gòu)想”[6]，筆者認(rèn)為，應(yīng)在該區(qū)建立跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，即在遵循平等性、開放性、整體性、特殊性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議制度，成立“都市聯(lián)盟”，統(tǒng)一形式跨界職能。此外，還須統(tǒng)籌制定成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃，建立成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)共同發(fā)展論壇，研究“成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的突出矛盾和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，建立協(xié)作辦公聯(lián)系制度，并使之制度化、常態(tài)化。

（三）建構(gòu)一體化法制協(xié)調(diào)制度

統(tǒng)一的法制是統(tǒng)一的市場(chǎng)體系得以形成和有效協(xié)作的根本保障，這也是國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的做法。英國(guó)區(qū)域政策的開端就來(lái)自于1934年的《特別地區(qū)法》，以后區(qū)域政策的法制基本上就是通過(guò)一系列有關(guān)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)的。原聯(lián)邦德國(guó)非常強(qiáng)調(diào)區(qū)域政策的立法化，政府先后頒布了“聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法”、“區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的基本原則”、“改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法”、“聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃綱要”等一系列關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的法律和法規(guī)[7]。成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化，也需要統(tǒng)一法制保障。因此，建議構(gòu)建成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)立法協(xié)調(diào)、執(zhí)法協(xié)調(diào)、司法協(xié)調(diào)機(jī)制，解決成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)統(tǒng)一的依法行政制度框架和操作程序。通過(guò)合作聯(lián)系，創(chuàng)建同一領(lǐng)域職能管理機(jī)制、政策、決策管理監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)會(huì)議或聯(lián)席會(huì)議制度。在不涉及現(xiàn)行行政管理框架的情況下，實(shí)現(xiàn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)在立法、執(zhí)法、司法、行政決策、規(guī)范性文件管理監(jiān)督等職能管理方面的一體化。在構(gòu)建一體化法制協(xié)調(diào)制度時(shí)，應(yīng)注意強(qiáng)化和發(fā)揮經(jīng)濟(jì)區(qū)相關(guān)職能部門和經(jīng)濟(jì)區(qū)派駐成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)管理職能部門的作用。

（四）發(fā)揮非政府組織的交流協(xié)調(diào)作用

借鑒公共選擇理論，充分利用市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作提高區(qū)域公共服務(wù)質(zhì)量，即對(duì)于跨區(qū)域地方政府共同關(guān)注的問(wèn)題，如公用事業(yè)的建設(shè)問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)和公共衛(wèi)生問(wèn)題、公共安全問(wèn)題等，政府可以“利用私人組織或半私人組織來(lái)提供公共服務(wù)”[8]。因?yàn)?，民間的力量可以起到降低成本，提高效率的作用。民間力量由于是外部問(wèn)題的直接受害者，因此對(duì)問(wèn)題會(huì)更加敏感和具有責(zé)任性。在促進(jìn)成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間合作中可以發(fā)揮橋梁和紐帶作用，是市場(chǎng)機(jī)制中潤(rùn)滑政府和市場(chǎng)矛盾沖突的理性媒介。在現(xiàn)代市場(chǎng)條件下，應(yīng)當(dāng)充分重視非政府組織在成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)中的推動(dòng)作用，政府應(yīng)積極推進(jìn)體制改革，為民間組織發(fā)展創(chuàng)提供更好的環(huán)境和條件。此外，要繼續(xù)發(fā)揮成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)商會(huì)的作用，定期舉辦好泛成渝經(jīng)濟(jì)圈商會(huì)合作峰會(huì)，深化共辦共贏機(jī)制，逐步成為成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)各企業(yè)互利共贏、合作發(fā)展的平臺(tái)。

（五）完善監(jiān)督與約束機(jī)制

英國(guó)思想家霍布斯（Thomas Hobbes）曾說(shuō)：“約定若是沒(méi)有刀劍在后支持。只是說(shuō)說(shuō)而已?！本同F(xiàn)有國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，歐盟是目前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展最為成熟的地區(qū)。它合作的特殊性也在于它的各種制度，正是各種制度確保了歐洲合作能夠長(zhǎng)期存在并且順利運(yùn)行。由此我們可以看出制度的重要性。在構(gòu)建成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域政府合作的進(jìn)程中，兩地政府間常會(huì)出現(xiàn)由于信息不對(duì)稱、交易費(fèi)用高等問(wèn)題的存在而產(chǎn)生的地方政府的自發(fā)合作是被動(dòng)發(fā)生或者由于地方政府缺乏共同提供區(qū)域內(nèi)公共物品的激勵(lì)而形成各自為戰(zhàn)的局面。為了避免這種局面的發(fā)生兩地政府可以以制度性的合作規(guī)則來(lái)保證兩地政府間所達(dá)成的共識(shí)或出臺(tái)一些法律條款如地區(qū)關(guān)系法等來(lái)約束或保障成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)地方政府間關(guān)系從而從制度上來(lái)促進(jìn)各級(jí)地方政府間的合作。

[1]趙永茂，孫同文，江大樹.府際關(guān)系論[M].臺(tái)北：元照出版公司，2001.295.

[2]付 實(shí).中國(guó)增長(zhǎng)第五極——成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)優(yōu)劣勢(shì)分析[J].西部論叢，2006，（1）：24.

[3]賈 舒，孫起英.成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)科技資源整合路經(jīng)研究[J].科技與經(jīng)濟(jì)，2008，（5）：25.

[4][美]R.科斯，A.阿爾欽，D.C.諾斯.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷[M].上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，2004.274-276.

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On the Cooperation between Local Governments in Chengdu－Chongqing Economic Zone

YU Chang－h(huán)ui
(School of Public Administration,Guangxi University,Nanning,Guangxi 530004,China)

Based on the successful cooperation of the local governments in Pearl River Delta and Changjiang Delta,the writer proposes the cooperation between local governments in Chengdu-Chongqing Economic Zone,in the hope of providing some advice for the development of the west-based economic zone,the only one in inner-land China.

Chengdu-Chongqing Economic Zone;local governments;cooperation

F127

A

1674-3652（2010）02-0118-04

2009-12-08

余長(zhǎng)惠（1982- ），女，四川隆昌人，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事政府行為與公共政策研究。

[責(zé)任編輯：雪 豹]