工業(yè)發(fā)展大平臺構建中的問題

浙江平臺很多，但多的是小平臺，少的是大平臺。尤其缺少先進制造業(yè)密集、投入產出規(guī)模巨大、經濟帶動作用顯著的工業(yè)發(fā)展大平臺

從園區(qū)工作的實踐看，建設工業(yè)發(fā)展大平臺面臨不少困難和問題，需要切實加以解決。突出問題有以下三方面：

整體建設水平不高

從總體看，工業(yè)發(fā)展平臺的規(guī)劃布局不完善，平臺過多過散，相當部分的投入產出規(guī)模和績效與國內外先進水平有較大差距。

——目前缺少工業(yè)發(fā)展大平臺。浙江地域面積在各?。ㄗ灾螀^(qū)）中排在末3位，但工業(yè)發(fā)展平臺的數量居于前3位，國家和省級經濟開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）加上地方工業(yè)功能區(qū)多達675個。平臺很多，但多的是小平臺，少的是大平臺。尤其缺少先進制造業(yè)密集、投入產出規(guī)模巨大、經濟帶動作用顯著的工業(yè)發(fā)展大平臺。

多組數據表明，大多數平臺的單體規(guī)模不大。據浙江省國土廳2008年對112個國家和省級經濟開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）統計：核定的“四至范圍”面積，超過2萬畝（即13.33平方公里）的只有11個園區(qū)，其合計面積占到總量的26.3%；不到1萬畝（即6.67平方公里）的有69個園區(qū)，不到5000畝（即3.33平方公里）和2000畝（即1.33平方公里）的各有29個和15個園區(qū)，最小的只有561.9畝（即0.37平方公里）。

據省經信委2009年統計：在117個國家和省級經濟開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）中，經批準規(guī)劃面積不到10平方公里的有66個園區(qū)；工業(yè)總產值超過300億元的只有9個園區(qū)，不到100億元的有50個園區(qū)，不到50億元的有29個園區(qū)。在96個縣（市、區(qū)）屬工業(yè)功能區(qū)中，經批準規(guī)劃面積不到10平方公里的多達75個；其中不到5平方公里有58個。

當前全省正在規(guī)劃建設14個產業(yè)集聚區(qū)，培育大平臺。這些產業(yè)集聚區(qū)多數是現有經濟開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）的組合，部分是跨行政區(qū)的組合，不是連片開發(fā)建設?！笆濉睍r期，規(guī)劃建設面積平均每個66.6平方公里，超過100平方公里的有3個，不到40平方公里的也有3個。總的看，平臺還不是很大。而且一些產業(yè)集聚區(qū)的規(guī)劃偏重于拉城市框架，真正意義上的工業(yè)發(fā)展大平臺建設并不突出。

——多數平臺土地利用效率偏低。土地利用效率不高，直接反映在工業(yè)發(fā)展平臺的投入產出指標上。據浙江省國土廳2008年對109個國家和省級經濟開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）統計：（1）工業(yè)用地投入強度（指累計工業(yè)企業(yè)固定資產投資總額與已建成工礦倉儲用地面積之比），平均每平方公里29.9億元（每畝199.5萬元）。投入強度每畝不到200萬元的有58個園區(qū)，不到100萬元的有7個園區(qū)，最高的是每畝518萬元，最少的僅49.4萬元。（2）工業(yè)用地產出強度（指工業(yè)總產值與已建成工礦倉儲用地面積之比）。平均每平方公里52.5億元（每畝349.7萬元）。產出強度每畝不到300萬元的有56個園區(qū)，不到200萬元的有20個，不到100萬元的有3個，最少的僅21.9萬元。

浙江工業(yè)發(fā)展平臺的土地利用效率與國內先進水平（如蘇南地區(qū)）存在明顯差距，與國外先進水平差距更大。如日本，工業(yè)園區(qū)有4500多個，絕大多數園區(qū)在300畝左右，但土地產出率相當高，一般每畝產值100—150萬美元左右，高的超過200萬美元（參見駱建華2003年《日本工業(yè)園區(qū)發(fā)展的經驗和啟示》）。浙江所處長三角地區(qū)要打造國際先進制造業(yè)中心，日本制造的標桿在前，任重道遠。

土地利用效率不高有諸多因素，其中一個很重要的原因是產業(yè)結構不合理。浙江多數工業(yè)發(fā)展平臺規(guī)模偏小，配套設施不完備，加之不少平臺地理位置不佳，難以吸引大企業(yè)和高新技術企業(yè)入駐，難以承載大項目落地和大產業(yè)生成。大多數工業(yè)發(fā)展平臺的主導產業(yè)仍是本土的傳統產業(yè)，或是外來的一般加工制造業(yè)。世界500強企業(yè)、全國有影響的行業(yè)龍頭企業(yè)和高技術企業(yè)明顯偏少，大項目大投資的支撐和帶動作用明顯偏弱，高端制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)的發(fā)育明顯不足。相當部分工業(yè)發(fā)展平臺尤其是規(guī)模較小的地方工業(yè)功能區(qū)，普遍存在引進項目小、產業(yè)檔次低、技術含量低、投資回報低的“一小三低”問題。

——不少平臺空間布局不合理。部分工業(yè)發(fā)展平臺在開發(fā)之初對中長期規(guī)劃重視不夠，或缺乏系統規(guī)劃，或規(guī)劃不到位，以致空間布局不當，留下后遺癥。一些平臺設立之際功能定位不明確或不合理，沒有將之作為城市的有機組成部分來規(guī)劃建設，與城市整體發(fā)展不協調。隨著城市擴張，一些原在近郊的工業(yè)發(fā)展平臺已陷入城市中心區(qū)，需要新一輪的布局調整和企業(yè)外遷。有的平臺成為遠離城區(qū)的“孤島”，難以獲取必需的公共配套服務。不少工業(yè)發(fā)展平臺尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工業(yè)功能區(qū)，工廠與工廠之間混雜較多的農舍和民居，因噪音、污染等擾民問題不時引發(fā)矛盾，協調處理難度很大，影響經濟和社會發(fā)展。

土地瓶頸制約較大

浙江土地資源偏緊，“七山一水二分田”，人均耕地0.56畝，基本農田保護率高達87%。多年來，工業(yè)發(fā)展平臺建設受限于土地瓶頸。今后要進一步打造大平臺，土地制約的矛盾將隨之增大。

——土地開發(fā)現狀問題。目前，工業(yè)發(fā)展平臺的建設用地經過連年大規(guī)模開發(fā)，仍有不少存量，但集中在為數不多的較大平臺，相當部分的平臺用地存量較少，有的甚至到了可供量寸土不存的地步。據浙江省國土廳2008年對112個國家和省級經濟開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）統計：尚可供應工礦倉儲用地面積，還有2000畝（即1.33平方公里）以上的園區(qū)僅14個，還有1000畝（即0.67平方公里）以上的僅47個；而不到500畝的有46個，占所統計園區(qū)的41%；其中不到200畝的有32個。最多的高達1萬畝，最少的則已告罄。

另據浙江省經信委2009年對117個國家和省級經濟開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）統計（包括溫州、海寧2個以工業(yè)生產為主的農業(yè)對外綜合開發(fā)區(qū)，未包括浙江之江旅游度假區(qū)）：現已開發(fā)面積1038.8平方公里，占經批準規(guī)劃面積的60.2%。經批準規(guī)劃面積現已用完的園區(qū)多達49個，占所統計園區(qū)的42%，其中已開發(fā)面積超過經批準規(guī)劃面積的有36個，即出現用地“赤字”；經批準的規(guī)劃面積開發(fā)后僅存不到20%的園區(qū)有16個，占所統計園區(qū)的13.7%，其中存量不到10%的有7個。

目前，不少地方工業(yè)平臺的立地空間明顯不足，影響工業(yè)經濟發(fā)展；不少園區(qū)由于經批準規(guī)劃面積所剩無幾，處于無地可征、無地可供的局面。如麗水市“十二五”時期初步考慮工業(yè)總產值新增3000億元，但現可用于工業(yè)發(fā)展的規(guī)劃用地只有128平方公里，其中10個省級開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）82平方公里、各類工業(yè)功能區(qū)46平方公里。按現有開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）的平均產出強度174萬元/畝以及土地利用率40%測算，“十二五”時期即使將規(guī)劃用地全部開發(fā)完，僅能承載2000億元工業(yè)總產值，如此狹小空間難以確?！笆濉惫I(yè)發(fā)展目標實現。

——建設用地指標問題。建設用地指標短缺，是打造工業(yè)發(fā)展大平臺的突出問題。受指標限制，建設用地需求量較大和供應量偏少的矛盾將長期存在。土地指標限制主要來自兩部分：一是年度計劃指標。近年來，年度用地指標一直偏緊。原先用地指標分三塊：新增建設用地計劃指標、土地整理折抵指標和建設用地復墾指標。其中土地整理折抵指標供應量占年度用地指標供應量的一半，建設用地復墾指標無計劃管理限制。2010年起用地指標驟然變更，土地整理折抵指標被取消，建設用地復墾指標受全省計劃額度的管理。今后年度用地指標將更加緊缺。

二是長期規(guī)劃指標?！墩憬⊥恋乩每傮w規(guī)劃（2006—2020）》和國務院下達浙江省2020年城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模為7980平方公里（即1197萬畝），新增建設用地面積為2547平方公里（即382萬畝）。現在全省規(guī)劃建設的14個產業(yè)集聚區(qū)，到2020年的規(guī)劃建設面積就高達1886平方公里（即282.9萬畝），新增建設用地為1380平方公里（即207萬畝）。此外還有更大量的其他用地需求。此次各地在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編方案中，如果嚴格按照省政府下達各縣（市、區(qū)）規(guī)劃城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模和新增建設用地規(guī)?？刂浦笜耍?020年僅能安排14個產業(yè)集聚區(qū)新增建設用地約300平方公里（即45萬畝）。

——土地征用等其他問題。土地制約，不僅是用地指標緊缺的問題，土地征用難的問題也十分突出。土地征用中遇到出讓地價、農房拆遷、農民補償、勞動安置、非農產業(yè)留用地等諸多矛盾，難以處理，并往往出現群眾抵制征地、力圖高額補償的現象。此外，建設用地審批需要經過項目立項、規(guī)劃選址、規(guī)劃準予、施工許可、土地預審、地價核定、環(huán)保評價、供地確定等多個環(huán)節(jié)和多頭管理，審批手續(xù)繁、周期長、效率低，實際操作將近一年，影響招商引資項目落地。還有，土地市場價格形成機制仍不完善。

運行機制和管理體制不完善

建設資金普遍短缺。工業(yè)發(fā)展平臺的開發(fā)建設需要大量資金，包括征地補償費、土地前期開發(fā)費、基礎設施建設費等，尤其是前期資金投入較大、營運成本較高。不少工業(yè)發(fā)展平臺尚未有效形成市場化開發(fā)機制，缺乏自主開發(fā)和滾動開發(fā)的能力。多數平臺融資困難，大量靠銀行貸款，處于負債經營狀態(tài)。由于用地指標短缺，一些業(yè)已開發(fā)的地塊無法盤活，加重了建設資金壓力。不少平臺尚未開發(fā)的土地所剩無幾，依靠出讓土地籌措建設資金的滾動開發(fā)模式難以為繼。大部分平臺要靠入駐企業(yè)投產后的稅收來實現收支平衡，但所需時間較長，加之不少企業(yè)產出效率低下，時滯則更大。

管理體制不夠健全。工業(yè)發(fā)展平臺包括國家和省級經濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，還包括地方工業(yè)功能區(qū)（縣、區(qū)屬和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道），還有高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)（園區(qū)）、出口加工區(qū)和保稅區(qū)等多種類型。其中多數在形態(tài)和功能上相仿（如經濟開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)）。目前工業(yè)發(fā)展平臺分屬多個層次和多個部門管理。從省里來說，經濟開發(fā)區(qū)由商務廳管、工業(yè)園區(qū)由經信委管、高新技術產業(yè)園區(qū)由科委管。正在規(guī)劃建設產業(yè)集聚區(qū)的大平臺，則由發(fā)改委負責。受機構職能限制，一些重要的管理（如工業(yè)布局、產業(yè)和企業(yè)引導）不到位。多頭管理，影響統籌規(guī)劃，難以形成合力。至今，省里尚沒有制訂指導工業(yè)發(fā)展平臺建設的系統性的政策措施。從地方上看，工業(yè)發(fā)展平臺的管理體制也不夠順。工業(yè)發(fā)展平臺分屬市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級，管理主體不一，開發(fā)和管理模式各樣。省和各地把建設工業(yè)發(fā)展平臺的重點放在國家和省級經濟開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）上，對地方工業(yè)功能區(qū)的管理和指導較為薄弱。