康良輝

相對集中行使行政權(quán)與法治政府建設(shè)

康良輝

從1997年經(jīng)國務(wù)院批準，在北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊組建并開展綜合執(zhí)法試點工作以來，集中行政處罰權(quán)的改革逐步推廣開來。據(jù)統(tǒng)計，截至2009年，除經(jīng)國務(wù)院批準開展相對集中行政處罰權(quán)試點工作的82個城市外，全國還有194個市級政府和821個縣級政府開展了相對集中行政處罰權(quán)工作。同時，各地也通過在機關(guān)內(nèi)部實行“一個窗口對外”、設(shè)立政務(wù)大廳或政府超市進行“聯(lián)合辦理、集中辦理”或“并聯(lián)審批”等方式集中行政許可權(quán)的改革嘗試。

集中行政處罰權(quán)和許可權(quán)的成功實踐說明，行政權(quán)的集中行使是我國行政法治的一個發(fā)展方向，但是這其中應(yīng)該注意，并不是所有的行政權(quán)都適合集中，哪些權(quán)力能夠集中，集中到什么程度，即權(quán)力集中只能是“相對”的。行政權(quán)的集中行使并非行政權(quán)的擴張，而是在憲法、法律規(guī)定已有的行政權(quán)力不變的基礎(chǔ)上，在行政機關(guān)內(nèi)部的權(quán)力重新配置和調(diào)整，而行政權(quán)在行政機關(guān)內(nèi)部的調(diào)整則是行政機關(guān)的法定權(quán)力。因此，相對集中行使行政權(quán)，不僅是法治政府的自主選擇，也是服務(wù)型政府的必然要求。

我國集中行使行政權(quán)的背景與類型

隨著社會經(jīng)濟文化的發(fā)展，各國政府的行政權(quán)相比較立法權(quán)和司法權(quán)呈現(xiàn)擴張的趨勢，隨之帶來了不同程度的行政權(quán)濫用和腐敗，因此相關(guān)的規(guī)制也成為各國行政法治建設(shè)的一個重點。其中一種規(guī)制方式就是行政權(quán)分散行使，防止權(quán)力腐化和濫用。而我國進行的相對集中行政權(quán)的改革，似乎是逆潮流而動，因此爭議較大。其實我國集中行政權(quán)的行使有其內(nèi)在的邏輯和自身的特點。

1．集中行使行政處罰權(quán)和許可權(quán)的現(xiàn)實合理性和必要性。

我國的集中行政權(quán)原因，主要是源于一直以來我國在立法中過于強調(diào)政府部門的行政管理權(quán)。我國行政管理長期實行條塊分割管理，絕大多數(shù)管理部門的傳統(tǒng)模式是“一條龍”管理，從立法到執(zhí)行，從管理、審批到監(jiān)督、處罰，都由一個部門決定，缺乏有效的監(jiān)督。而我國部門較多，因此橫向上易產(chǎn)生條塊分割、分工過細、職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等一系列問題；縱向上，由于省到市、縣的同一方面的行政主管部門都行使同樣的權(quán)力，又易形成多層執(zhí)法，最終導(dǎo)致權(quán)力重復(fù)行使，執(zhí)法“打架”現(xiàn)象層出不窮。這樣在行政執(zhí)法中存在很大的隨意性，濫用權(quán)力、權(quán)錢交易等腐敗問題也隨之而來。

集中行使行政權(quán)首先是從城市管理中的行政處罰權(quán)開始，主要原因就在于在城市管理領(lǐng)域多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉的情況尤其突出，各部門在有利益時爭相用權(quán)，無利益時相互推諉，導(dǎo)致“十幾個大蓋帽管一頂破草帽”、“十幾個大蓋帽管不好一頂破草帽”，不僅行政相對人合法利益得不到有效保障，而且嚴重妨礙了管理效率，浪費國家執(zhí)法資源。因此國務(wù)院決定在城市管理領(lǐng)域率先實施集中行政處罰權(quán)的改革。隨著城市管理領(lǐng)域集中行政處罰權(quán)取得了很大的成效，以此經(jīng)驗為參照，在借鑒原有各地的行政許可實踐基礎(chǔ)之上，《行政許可法》也規(guī)定了行政許可權(quán)的集中行使制度。

2．集中行使行政處罰權(quán)和許可權(quán)的合法性。

根據(jù)我國憲法規(guī)定，我國的中央行政機關(guān)有權(quán)決定行政權(quán)行使的機關(guān)和方式。憲法第89條規(guī)定的國務(wù)院的職權(quán)中，第4項規(guī)定：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分”；第17項規(guī)定：“審定行政機構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政人員”。除此之外，《行政處罰法》和 《行政許可法》分別就行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)的集中行使作出了授權(quán)。因此從憲法層面上看，國務(wù)院有權(quán)決定由哪個行政機關(guān)行使何種行政權(quán)，因此當然也可以決定由一個機關(guān)行使若干行政權(quán)或者一項行政權(quán)由若干個機關(guān)行使。從法律層面看，國務(wù)院也獲得了具體的授權(quán)，可以集中行使行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)。

3．集中行使行政權(quán)的類型。

從我國的相關(guān)實踐和法律規(guī)定，可以總結(jié)出我國行政機關(guān)集中行政權(quán)主要有以下兩種類型：

（1）同一層級機關(guān)的不同權(quán)力集中。這種權(quán)力集中在我國是非常的普遍。如一個機關(guān)集中了行政立法、行政執(zhí)法或行政司法權(quán)。我國也有很多行政機關(guān)集中了不同性質(zhì)的權(quán)力，如很多行政機關(guān)既有行政執(zhí)法權(quán)，也有行政司法權(quán)，部分行政機關(guān)還有一定的行政立法權(quán)。如很多縣級以上政府部門，根據(jù)各單行法的規(guī)定，享有相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)，又根據(jù)行政復(fù)議法的規(guī)定，享有對下級政府部門行政爭議的復(fù)議權(quán)，這實質(zhì)上也是一個行政機關(guān)集中了不同的權(quán)力。

（2）同一層級機關(guān)的同質(zhì)權(quán)力的集中。這也是我國近些年來一直進行的權(quán)力集中的改革。既包括同級的國家機關(guān)，如我國很多行政機關(guān)都將擁有的行政處罰權(quán)或行政許可權(quán)集中由一個機關(guān)行使；也包括縱向的國家機關(guān)，如正在進行的相對集中行政復(fù)議權(quán)的改革，將政府部門的復(fù)議權(quán)集中到一個部門行使。

相對性：權(quán)力的集中與分散

1．相對集中行政立法權(quán)。

在我國，行政立法權(quán)主要是行政法規(guī)制定權(quán)和行政規(guī)章制定權(quán)。前者專屬于國務(wù)院所有，不屬于討論范疇。后者又分為部門規(guī)章制定權(quán)和地方政府規(guī)章制定權(quán)。根據(jù)立法法第71條和73條的規(guī)定，國務(wù)院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)有權(quán)制定部門規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府有權(quán)制定地方政府規(guī)章。

部門規(guī)章在我國的行政法中占據(jù)很重要的位置，但也是最為混亂的一類法律文件，諸如嚴重侵犯個人權(quán)利、明顯遲滯于現(xiàn)實而沒有得到修改、規(guī)章沖突屢見不鮮甚至有明顯違反上位法的內(nèi)容等，因此也成為我國歷次法規(guī)規(guī)章全面清理和專項清理的主要對象。

造成這種現(xiàn)象的主要原因在于，我國部門規(guī)章立法帶有強烈的部門利益，在立法時過分地強調(diào)本部門的權(quán)力和利益，力圖通過立法來維護、鞏固和擴大本部門的利益，同時盡可能地減輕和弱化本部門應(yīng)當承擔(dān)責(zé)任與義務(wù)。尤其在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中，有的行政主管部門往往把政策制定、許可審批、資源分配、行政管理、行業(yè)監(jiān)管等權(quán)力集于一身，這不僅破壞了法制統(tǒng)一和市場經(jīng)濟的正常秩序，更為權(quán)力尋租帶來更大的空間，前國家藥監(jiān)局鄭筱萸案、商務(wù)部郭京毅立法式腐敗案就是前車之鑒。

正因為如此，部門規(guī)章制定權(quán)應(yīng)當適當集中，因為目前單純屬于某個部門的事項越來越少，各個部門的立法多與其他部門有聯(lián)系，這就需要國務(wù)院作為總協(xié)調(diào)人，爭取成立一個專門的規(guī)章起草機構(gòu) （目前可以考慮由國務(wù)院法制部門），或者委托專家起草，而與所制定的規(guī)章有利益關(guān)系的行政部門均不得參與該規(guī)章的起草工作，只能提供必要的資料協(xié)助。這在一定程度上可以有效防范部門利益對行政立法的干擾和不正當影響，使立法更公平。這樣可以從源頭上防止部門利益化，也可以減少相關(guān)的立法腐敗。

地方政府規(guī)章雖然也存在著地方利益化的問題，但是我國的地區(qū)差異較大，地方政府應(yīng)該被賦予這樣的自主權(quán)，來決定適合本地方發(fā)展的各項措施。地方也有自己的特殊利益，這種利益具有一定的正當性，且不易像政府部門那樣可以通過立法腐敗來達到。但反映這種特殊利益的地方政府規(guī)章應(yīng)受到組織法、立法法有關(guān)規(guī)章撤銷、備案制度的嚴格規(guī)制，防止地方保護主義。因此地方政府規(guī)章的制定權(quán)可以分散行使，維持目前的體制即可。

部門規(guī)章的制定權(quán)一旦集中，更要遵循公開原則及民主參與原則，除了將規(guī)章草案公開外，還應(yīng)將有關(guān)立法草案說明及為立法目的而搜集的背景資料、審議草案的會議記錄等公之于眾，提高立法的透明度。同時建立可行的公眾立法參與制度，完善立法聽證制度。事實上，將部門規(guī)章制定權(quán)適當集中本身就是防止原有的部門利益和立法尋租的有效方式，再輔以公開和參與，這樣的集中反而會比原來各個部門分散立法更能有效的防止腐敗。

2．相對集中行政執(zhí)法權(quán)。

集中行使處罰權(quán)和許可權(quán)的初衷就是防止由于權(quán)力過于分散而帶來的職責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、多頭審批、執(zhí)法打架的弊端。雖然從本質(zhì)上來說，這是由于立法的無序所造成的，但是要改變我國目前的立法體系尚需時日，因此集中行政執(zhí)法權(quán)不失為一個很好的制度性過渡措施，從行政機關(guān)的內(nèi)部權(quán)力構(gòu)造上來說是一個整合，合理配置權(quán)力，能大大提高行政效率。從相對人的角度來看，其合法權(quán)益可以免遭行政權(quán)的重復(fù)侵害，也能享受到更為便利和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。同時，集中權(quán)力行使并沒有否定內(nèi)部分權(quán)，甚至還在一定程度上加強了內(nèi)部分權(quán)，如在相對集中行政處罰中，行政機關(guān)的管理權(quán)、處罰權(quán)、審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)分開，仍然由不同部門分別行使，只是將其中的某一項分散在不同部門的相同或相似的、可以統(tǒng)一行使的權(quán)力集中，交由一個機關(guān)統(tǒng)一行使，因此集中并沒有根本改變原來的分權(quán)監(jiān)督體制，因此不會額外產(chǎn)生腐敗問題。當然，并不是所有的處罰權(quán)和許可權(quán)都適宜集中，哪些執(zhí)法權(quán)力可以集中，以及這部分執(zhí)法權(quán)力是否能夠全部集中，集中權(quán)力行使的部門和原職能部門的關(guān)系如何協(xié)調(diào)等，都是需要深入研究的課題。

3．相對集中行政司法權(quán)。

行政司法權(quán)主要是行政復(fù)議權(quán)和行政裁決權(quán)。在我國，行政裁決權(quán)需要法律的專門授予，有權(quán)機關(guān)才能對與行政管理密切相關(guān)的權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛和損害賠償糾紛進行裁決，因此適用范圍有限。而行政復(fù)議權(quán)則為縣級以上政府及其工作部門所普遍享有，復(fù)議權(quán)一直實行的是由縣級以上人民政府及其部門行使的體制，權(quán)力行使較為分散。由于復(fù)議機構(gòu)獨立性不夠，因此復(fù)議機關(guān)復(fù)議決定的公正性和獨立性一直備受質(zhì)疑，同時也給相關(guān)的權(quán)力行使者提供了較大的尋租的空間。根據(jù)2008年9月國務(wù)院法制辦公室 《關(guān)于在部分省、直轄市開展行政復(fù)議委員會試點工作的通知》，部分地方進行了相對集中行政復(fù)議權(quán)的試點改革，主要是將市、縣政府工作部門 （除海關(guān)、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機關(guān)和國家安全機關(guān)以外）的行政復(fù)議權(quán)統(tǒng)一到市、縣一級的行政復(fù)議委員會，合理地整合了行政復(fù)議資源，實現(xiàn)了集中收案、集中人力、集中辦理行政復(fù)議案件，也能有效地排除部門保護 （有些地方還相對集中了行政裁決權(quán)，如山東濰坊市）。通過相對集中行政司法權(quán)，不僅可以為當事人提供集中、統(tǒng)一的裁判服務(wù)，而且能夠減少權(quán)力的濫用和腐敗機會，增強防御行政機關(guān)干預(yù)的能力。

（康良輝，中國人民大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士／責(zé)編 張海鴻）