文/楊濤

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走進(jìn)“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”

文/楊濤

風(fēng)雨兼程23年

嚴(yán)格地講，目前，我國并非沒有官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，只是沒有現(xiàn)代法治意義上的“陽光法案”，有的是沒有形成法律，不對(duì)公眾公示、公開并沒有嚴(yán)格制裁措施的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

有案可查的是，早在1987年，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制就引起了當(dāng)時(shí)立法者的關(guān)注。時(shí)任全國人大常委會(huì)秘書長、法制工作委員會(huì)主任的王漢斌明確提出：“我國對(duì)國家工作人員是否建立申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度問題，需在其他有關(guān)法律中研究解決。”1988年，國務(wù)院監(jiān)察部會(huì)同法制局起草了《國家行政工作人員報(bào)告財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》，這開啟了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法的里程碑。

1994年“官員財(cái)產(chǎn)收入申報(bào)法”正式列入全國人大立法規(guī)劃項(xiàng)目。1995年5月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布 《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》。這一《規(guī)定》明確“各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的縣(處)級(jí)以上(含縣、處級(jí)，下同)領(lǐng)導(dǎo)干部，須依照本規(guī)定申報(bào)收入。社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位的縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部，以及國有大、中型企業(yè)的負(fù)責(zé)人，適用本規(guī)定。”

1997年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的規(guī)定》中，將“本人、配偶、共同生活的子女營建、買賣、出租私房和參加集資建房的情況；本人參與操辦的本人及近親屬婚喪喜慶事宜的辦理情況”等，也列入要向組織報(bào)告的情形，進(jìn)一步細(xì)化了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的項(xiàng)目。

進(jìn)入二十一世紀(jì)，有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的相關(guān)的黨紀(jì)條例更加密集出臺(tái)，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的立法問題一次又一次擺在立法臺(tái)面和進(jìn)入公共議題之中。2001年，中央紀(jì)委、中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定（試行）》，將官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)延伸到省部級(jí)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部的家庭財(cái)產(chǎn)上來。所謂的“家庭財(cái)產(chǎn)”是指，領(lǐng)導(dǎo)干部本人及其配偶和由其撫養(yǎng)的子女的個(gè)人財(cái)產(chǎn)和共有財(cái)產(chǎn)。

2004年，在十屆全國人大第15次常委會(huì)會(huì)議上，將財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度寫入公務(wù)員法問題列入了議題。 但是，遺憾的是，在2005年4月通過的《公務(wù)員法》卻沒有就官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)問題作出明確的規(guī)定。2006年，中央再次出臺(tái)《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，重申了領(lǐng)導(dǎo)干部必須對(duì)一些個(gè)人事項(xiàng)進(jìn)行報(bào)告。

2007年，國務(wù)院通過了《政府信息公開條例》，但同樣遺憾的是，仍沒有像輿論所希望的，將官員的財(cái)產(chǎn)等個(gè)人情況列為政府必須主動(dòng)公開的信息。但是年9月，國家預(yù)防腐敗局正式掛牌時(shí)，有關(guān)人士曾表示：“正在抓緊研究財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，在適當(dāng)時(shí)候?qū)⒔⒇?cái)產(chǎn)申報(bào)制度”。

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)問題在2008年引起了社會(huì)各界前所未有的關(guān)注。這年 1月20日，國家統(tǒng)計(jì)局原局長李成瑞、北大教授鞏獻(xiàn)田等50多位退休高官和學(xué)者聯(lián)名，向全國人大、全國政協(xié)等國家機(jī)關(guān)提出 “關(guān)于盡快制定《縣處級(jí)以上公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公布法》的建議書”。

2009年 1月1日起，新疆阿勒泰地區(qū)率先在全國試行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度開始在地方層面邁出了艱難的一步；當(dāng)年“兩會(huì)”上，全國人大代表韓德云提交《關(guān)于建立公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的議案，并附上一份六千多字的法律草案。

今年3月，總理溫家寶在政府工作報(bào)告中指出，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級(jí)干部，要堅(jiān)決執(zhí)行中央關(guān)于報(bào)告?zhèn)€人經(jīng)濟(jì)和財(cái)產(chǎn)，包括收入、住房、投資，以及配偶子女從業(yè)等重大事項(xiàng)的規(guī)定，并自覺接受紀(jì)檢部門的監(jiān)督。而中紀(jì)委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)也表示，正在研究制定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的有關(guān)條例或者規(guī)定，但申報(bào)內(nèi)容暫不向社會(huì)公開。

呼喚“陽光法案”

2009年1月至11月，全國各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)接受信訪舉報(bào)131萬8362件（次），立案11萬5420件，處分10萬6626人。而在被查處的領(lǐng)導(dǎo)干部中，縣處級(jí)以上干部有3743人，被移送司法機(jī)關(guān)的縣處級(jí)以上干部764人，為國家挽回經(jīng)濟(jì)損失44.4億元。廣東政協(xié)主席陳紹基、深圳市長許宗衡、浙江省紀(jì)委書記王華元、最高法院副院長黃松有、公安部部長助理鄭少東、原重慶市公安局常務(wù)副局長、重慶市司法局長文強(qiáng)、貴州省原政協(xié)主席黃瑤等一大批高官因腐敗相繼落馬。

有專家分析當(dāng)前的腐敗形勢后認(rèn)為，腐敗還處在高發(fā)期，還處在易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢上；腐敗的黑金額度相當(dāng)大，幾百萬、幾千萬都不感到震驚了，幾個(gè)億都是常事；腐敗向兩頭發(fā)展，一方面是涉案人員級(jí)別升高、涉案金額增大、‘群蛀’現(xiàn)象嚴(yán)重，另一方面就是向基層滲透，向非領(lǐng)導(dǎo)干部的人員滲透；整個(gè)腐敗的幅度面越來越大了；“一把手”成為貪污腐敗瀆職犯罪的重災(zāi)區(qū)。

面臨著嚴(yán)峻的腐敗形勢，不斷采取和創(chuàng)新預(yù)防及懲治官員腐敗的措施顯得尤為必要?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，人們認(rèn)為，官員作為“公眾人物”，他就應(yīng)當(dāng)放棄一部分隱私權(quán)，向社會(huì)公開自身財(cái)產(chǎn)，以接受社會(huì)監(jiān)督，如此才能保證人民有效監(jiān)督政府。如果官員的財(cái)產(chǎn)都必須如實(shí)向社會(huì)公開、公示，那么，每個(gè)官員在進(jìn)行腐敗時(shí)都得好好掂量。而且，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度能激發(fā)媒體、公眾、輿論的監(jiān)督熱情，公眾會(huì)對(duì)官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)情況和他實(shí)際的開支進(jìn)行對(duì)比，從而揭示真相。就像公眾能從一張相片中發(fā)現(xiàn)周久耕抽高價(jià)煙進(jìn)而一步步將其腐敗真相揭露一樣。

目前我國《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》等有關(guān)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的黨規(guī)、政紀(jì)，并非嚴(yán)格意義上的“陽光法案”，在實(shí)踐中也沒有起到實(shí)際成效，它的缺陷在于：

其一，這些規(guī)定是黨規(guī)、政紀(jì)，并沒有上升為法律，缺乏法律的剛性；

其二，財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容并不完整，申報(bào)的財(cái)產(chǎn)僅僅包括“工資、各類獎(jiǎng)金、津貼、補(bǔ)貼及福利費(fèi)，從事咨詢、講學(xué)、寫作、審稿、書畫等勞務(wù)所得，承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得”等，并不涵蓋全部財(cái)產(chǎn)，特別是家庭財(cái)產(chǎn)并不申報(bào)；

其三，財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容不公開、不公示，縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部僅僅是向本單位報(bào)告，并報(bào)上級(jí)部門備案，并不向社會(huì)、公眾和媒體公布，這種申報(bào)充其量只能稱“內(nèi)部申報(bào)”；

其四，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和制約措施，沒有規(guī)定如何接受公眾和媒體的監(jiān)督，如何讓公眾知情，受理相應(yīng)的舉報(bào)，同時(shí)也沒有規(guī)定如何與銀行等機(jī)構(gòu)進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，核實(shí)申報(bào)內(nèi)容的真假；

最后，對(duì)不如實(shí)填寫財(cái)產(chǎn)狀況的官員缺乏嚴(yán)厲的黨紀(jì)制裁特別是刑事制裁。

緣何步履蹣跚

媒體和輿論普遍認(rèn)為，來自官員的阻力是“陽光法案”難產(chǎn)的最關(guān)鍵因素之一。十屆全國人大代表王全杰曾作過一項(xiàng)調(diào)查，稱接受調(diào)查的官員97%對(duì)“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)”持反對(duì)意見。而在2009年“兩會(huì)”上，一名記者問身為全國政協(xié)委員的某省政協(xié)主席怎么看待官員財(cái)產(chǎn)公示制度，他竟反問記者：“為什么不公布老百姓的財(cái)產(chǎn)？那些企業(yè)老板的利潤為什么不向工人公布？”

官員階層對(duì)于“陽光法案”的出臺(tái)阻礙，最重要的原因在于對(duì)于既得利益可能喪失的擔(dān)憂，因?yàn)椤瓣柟夥ò浮背雠_(tái)，必然涉及一些官員以往的不義之財(cái)和灰色收入清算的問題，也會(huì)遏制一些官員繼續(xù)獲取不義之財(cái)。當(dāng)這一項(xiàng)改革涉及官員自身的權(quán)益，而這些人又掌握著決定政策制定和政策走向的巨大權(quán)力的時(shí)候，改革就會(huì)變得異常艱難。重慶開縣紀(jì)委書記朱子龍就坦言，“要求現(xiàn)任官員申報(bào)阻力太大，想要相對(duì)比較徹底的公開，只能從新上任的下手?！贝送猓賳T對(duì)于隱私權(quán)的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)也是原因之一。他們認(rèn)為收入和家庭財(cái)產(chǎn)是他們的隱私，不應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。

對(duì)于高層人士和立法者來說，對(duì)于“陽光法案”一緩再緩，大概還出于“政治風(fēng)險(xiǎn)”的擔(dān)憂。由于對(duì)官員家庭財(cái)產(chǎn)的基本底數(shù)、各級(jí)各類官員的財(cái)產(chǎn)與普通百姓的財(cái)產(chǎn)大概呈多大比例等不清楚，如果大量官員擁有巨額財(cái)產(chǎn)公之于眾，在社會(huì)收入差距很大的情況下，他們擔(dān)心，有可能會(huì)引起社會(huì)震蕩。即使是在干部隊(duì)伍內(nèi)部，因級(jí)別、地區(qū)、領(lǐng)域的不同而導(dǎo)致收入差別較大，也可能引發(fā)官員內(nèi)部的心理失衡。不過，早就有學(xué)者指出，只要相信絕大多數(shù)官員是清清白白做事的，對(duì)一部分官員查處，不僅不會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，反而會(huì)有助于增加人民群眾對(duì)政府和官員的信任，有助于加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定。相反，如果不對(duì)官員家庭財(cái)產(chǎn)公開，人們對(duì)官員廉潔的信任度就會(huì)大大下降，進(jìn)而導(dǎo)致政府公信力的下降。

此外，技術(shù)問題也是原因之一。這包括金融實(shí)名制等制度不健全；拒絕、拖延申報(bào)或虛假申報(bào)的法律責(zé)任及追究責(zé)任難到位。這些制度不健全，在實(shí)踐中可能會(huì)導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度執(zhí)行不力、對(duì)違反規(guī)定追究不嚴(yán)等問題。有學(xué)者指出，配套措施、技術(shù)手段的成熟永遠(yuǎn)都是相對(duì)的，打擊錢權(quán)交易在任何社會(huì)都不可能達(dá)到“疏而不漏”的理想狀態(tài)。1883年，英國議會(huì)通過世界上第一部有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律時(shí)，并沒有電腦，更不用說現(xiàn)代身份識(shí)別制度和交易檔案制度。官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)在很大程度上倚重社會(huì)監(jiān)督，正可彌補(bǔ)配套措施之不足，而官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度反過來也可以推進(jìn)配套措施的落實(shí)。

“公民社會(huì)”在行動(dòng)

相對(duì)于立法層面對(duì)于“陽光法案”步履蹣跚相比，輿論、媒體對(duì)這部法案出臺(tái)的呼聲逐年高漲，人大代表、政協(xié)委員和普通公民也在積極推進(jìn)“陽光法案”的出臺(tái)，而地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)也在地方層面對(duì)“陽光法案”進(jìn)行試水，以期推進(jìn)立法和為立法積累經(jīng)驗(yàn)。

十屆全國人大代表王全杰在他任職內(nèi)五年來，矢志不移地推進(jìn)“陽光法案”的立法，五年來他三次提出“官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度應(yīng)該改為財(cái)產(chǎn)公示制度”的建議，這一議題曾被五十多位代表聯(lián)名形成議案，引起了廣泛關(guān)注和爭論，也引起包括中紀(jì)委的重視。為了讓這一制度出臺(tái)減少阻力，他甚至還建議給官員半年的“退財(cái)期”，給官員一個(gè)機(jī)會(huì)。十一屆全國人大代表韓德云接過王全杰手中的火炬，連續(xù)四次提出官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的建議，同時(shí)，他建議給予官員三年豁免期。這三年內(nèi)，申報(bào)對(duì)象主動(dòng)上繳以前的全部違法違紀(jì)收入，審查機(jī)關(guān)可按條例一律豁免紀(jì)律處分，并視情況由上級(jí)行政監(jiān)察部門建議司法機(jī)關(guān)減輕、免除相關(guān)刑事責(zé)任。反之，可建議行政監(jiān)察部門給予從重或加重處分。

而公眾對(duì)于“陽光法案”更是充滿巨大的熱情。一項(xiàng)網(wǎng)上調(diào)查表明，九成民眾支持對(duì)官員財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公示。在某省政協(xié)主席稱“為什么不公布老百姓的財(cái)產(chǎn)？”后，一位網(wǎng)民的《網(wǎng)友們，向全社會(huì)公示個(gè)人財(cái)產(chǎn)了》的帖子幾乎同時(shí)出現(xiàn)在天涯社區(qū)和凱迪論壇，從而在網(wǎng)民中間引發(fā)了一波公示個(gè)人財(cái)產(chǎn)風(fēng)潮。發(fā)帖者 “天乙”本姓陳，是寧波某私立中學(xué)的一名政治課教師。在帖中，他詳細(xì)列舉了自己的不動(dòng)產(chǎn)、存款、現(xiàn)金、購物卡等財(cái)產(chǎn)數(shù)額及其具體來源。緊接著，一幅《脫吧，輪到你了》的漫畫在網(wǎng)絡(luò)上風(fēng)行，同時(shí)，有人將此漫畫制作成為文化衫，風(fēng)行一時(shí)。公民用這種反諷的方式倒逼著官員公布財(cái)產(chǎn)。

2009年1月1日起，新疆阿勒泰地區(qū)率先在全國試行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，在兩個(gè)月的時(shí)間里，該地區(qū)共有1054位官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)被公示。該地區(qū)財(cái)產(chǎn)申報(bào)監(jiān)督大于現(xiàn)有的規(guī)定，甚至官員及其家庭成員的“大額交易和可疑交易”也要申報(bào)。不過，阿勒泰地區(qū)把財(cái)產(chǎn)申報(bào)方式區(qū)分為“公開申報(bào)”和“秘密申報(bào)”。據(jù)此，申報(bào)者要填寫兩份表格，后一種情況下，要填寫的申報(bào)內(nèi)容為歷年來全部財(cái)產(chǎn)情況，屬于被保護(hù)而不予公開的。同時(shí)，按照《規(guī)定》，凡是在首次申報(bào)前主動(dòng)上繳全部違紀(jì)違法收入的，無論將來由于何種原因或因其他案件牽連，使申報(bào)對(duì)象的違法違紀(jì)行為暴露，地區(qū)紀(jì)檢委將按有關(guān)規(guī)定對(duì)其免予處分，并建議司法機(jī)關(guān)免予追究其刑事責(zé)任。隨后，浙江慈溪、湖南瀏陽也先后開展了官員財(cái)產(chǎn)公示試點(diǎn)。2009年以來,全國已有7個(gè)地方出臺(tái)了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)措施,包括新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高縣、上海浦東等。

不過，這些地方的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，雖然比以往的規(guī)定有了不同程度的進(jìn)步，如申報(bào)財(cái)產(chǎn)的范圍擴(kuò)大，或者部分向社會(huì)公開，但是不足地方也是很明顯的：比如，有的地方“一把手”并未要求公示，有的地方公示只是對(duì)內(nèi)部公示，有的地方將財(cái)產(chǎn)分為兩部分，只對(duì)社會(huì)公示部分財(cái)產(chǎn)。但是，地方的這些點(diǎn)滴進(jìn)步，必將推動(dòng)“陽光法案”的加快出臺(tái)。