鄢 博，王曉晨

（1.上海理工大學 管理學院，上海 200093；2.上海市市政工程管理處，上海 200030）

社區(qū)服務公共財政投入績效指標設計研究

鄢 博1，王曉晨2

（1.上海理工大學 管理學院，上海 200093；2.上海市市政工程管理處，上海 200030）

本文是我國社區(qū)服務公共財政投入績效審計研究初探.按照“3E”審計原則，構建績效評價指標體系.整個指標體系包括投入類、過程類、產出類和滿意類四個部分，保證了指標體系設計的完整性和科學性.通過四大類指標體系的評價，促進政府和社區(qū)組織能夠對自己的行為內控，并通過這種內控，保障政府目標的實現(xiàn)，提高政府運行效率.

社區(qū)服務；績效審計；公共財政

1 引言

改革開放以來，中國社區(qū)服務概念逐漸為人所知.它興起于上世紀八十年代中期，中央政府為了實現(xiàn)“福利社會化”的制度目標，改變當時舊有福利體制，倡導和推動了以社區(qū)為行動場域的社會發(fā)展運動，并在九十年代中期演變成社區(qū)建設活動.社區(qū)逐漸成為繼“單位”之后城市居民生活的中心舞臺.迄今為止，在長達三十年的社區(qū)服務建設中，不管在服務對象、內容與領域，還是在政府的各項法規(guī)、制度支持上，我國都取得了長足的進步.本文主要考察公共財政撥款的社區(qū)服務，即社區(qū)組織依托上級財政支持和自身公共資源所提供的公共服務.

2 社區(qū)服務公共財政投入績效審計的目標

由于社區(qū)服務本身以及社區(qū)服務投入的復雜性、多維性等特點，社區(qū)服務公共財政投入績效審計的模式和框架便因審計目標選取而各有不同.一般來說,績效審計的目標主要是圍繞經濟性、效率性、效果性來確定的,即所謂的“3E”審計.

經濟性是指對一項活動在既定質量約束的前提下,將其資源消耗量降到最低.就社區(qū)服務而言,經濟性目標主要是指滿足人們對社區(qū)公共服務的需求上盡量控制公共資源支出增加.因為社區(qū)組織提供公共服務的資金源自于公共財政撥款，所以社區(qū)服務公共財政投入績效審計的目標不僅包括對公共財政撥款使用的審計，還包括審計管理費的提取是否存在浪費.

效率性是指投入資源與其產出成果之間的對比關系.一項有效率的服務應該是保證社區(qū)居民滿意的情況下，以一定的公共資源的消耗實現(xiàn)最大的滿意程度或實現(xiàn)一定滿意程度的最小資源消耗，這在運籌學角度來說是對偶的.社區(qū)服務公共財政投入績效審計的效率性目標主要是看社區(qū)居民對社區(qū)組織所提供社區(qū)服務的滿意程度.

效果性是指實際取得成果與預期取得成果之間的對比關系.也就是說,社區(qū)服務公共財政支出績效審計的效果性目標是與社區(qū)組織管理使用公共財政撥款要實現(xiàn)的目標聯(lián)系在一起的，并且主要關注的是既定目標的實現(xiàn)程度及產生的影響，主要有：①是否滿足了社區(qū)居民對社區(qū)服務的需求；②是否維護了社區(qū)自治、民主、安定、團結和穩(wěn)定；③是否促進了社區(qū)服務更人性化、個性化和多元化；④是否拉平地區(qū)間社區(qū)服務之間的差異；⑤是否促進社區(qū)組織的管理技能和效率.

3 社區(qū)服務公共財政投入績效評價指標體系設計

社區(qū)服務公共財政投入是綜合的、復雜的，所以在構建社區(qū)服務公共財政投入績效評價指標體系時，筆者考慮從四個方面入手，即：投入類指標體系、支出過程類指標體系、產出類指標體系，滿意類指標體系.這在相當程度上保障了指標體系的科學性和完整性.為了保證指標體系的可操作性，以及遵循績效審計的“3E”原則，還必須根據各個環(huán)節(jié)指標的具體類型來進一步分解上述各個類別的績效，進而給出具體、直接的考評指標.

表1 社區(qū)服務公共財政投入類績效指標

3.1 投入類指標體系

所謂投入類指標，主要反映的是社區(qū)服務中公共財政投入情況，一般包括物力、財力和人力的投入.投入水平的指標類型上有總量、增量和質量指標三大類.其中總量指標反映了社區(qū)服務公共財政投入在總量比重和人均份額上是否滿足了經濟社會和社區(qū)發(fā)展的需要，體現(xiàn)政府對社區(qū)投入的重視程度.增量指標集中反映了社區(qū)服務公共財政投入總量和人均投入增長速度方面的情況，審視財政支出投入增長速度是否達到了經濟社會和社區(qū)發(fā)展的需要和預設的政策目標.質量指標反映了投入公共資源的質量水平，質量因素在社區(qū)服務公共財政投入績效審計中起很重要的作用，高質量的公共資源投入可以彌補投入數量不足.

3.2 過程類指標體系

社區(qū)服務公共財政投入過程指標是度量公共財政撥款在投入過程中的使用效率、配置結構和管理效率的指標體系.它反映了公共財政撥款在社區(qū)服務中被用在了何處，所發(fā)揮的效力如何，可以有效地解釋資金社區(qū)服務內部使用效率的高低.過程類指標的高低直接決定了在公共財政投入總量不變的情況下，社區(qū)服務產出和效果的高低.尤其是在現(xiàn)實操作中，僅僅寄希望于通過不斷增加公共財政撥款來獲得社區(qū)服務產出和效果，對于我國這樣一個人口眾多的發(fā)展中國家是不現(xiàn)實的.通過改善資源配置和使用效率以提高整體社區(qū)服務的質量是我國現(xiàn)階段社區(qū)建設的現(xiàn)實選擇.因此，構建過程類指標體系便是為了審視財政投入的內部運行情況.

使用效率指標主要包括人力資源利用效率、物力資源利用效率和財力資源利用效率三個方面的具體指標.這些指標一方面反映了各種資源的利用程度，另一方面也反映了社區(qū)居民人均占有資源的充足程度.在保證社區(qū)發(fā)展所需資源的基礎上，充分發(fā)掘資源利用的潛力是我們的目標.因此，這些指標并不存在絕對合理的界限或標準.通過各種資源利用率的提高，可以有效地提高社區(qū)服務的產出和效果，增加社區(qū)居民的滿意度.

表2 社區(qū)服務公共財政支出過程類績效指標

配置結構指標反映了公共財政撥款在社區(qū)服務中各部分的分配情況以及公共資源在社區(qū)服務資源配置效率的高低.它可以評價公共資源是否被合理地運用，是否被用到了跟產出和效果直接相關的領域，尤其是社區(qū)居民需要的服務.支出配置指標主要包括經費使用結構和地區(qū)間投入的配置結構.其中，公共財政投入使用結構考察某一地區(qū)社區(qū)服務的經費使用配置，而地區(qū)間投入的配置結構則是考察多個地區(qū)政府對社區(qū)服務公共財政投入的配置.對這些配置結構指標的描述和考評可以有效地評價公共財政投入在社區(qū)服務支出過程中的使用和配置情況.

管理效率指標是指在公共財政下?lián)芎褪褂眠^程中的資金管理效率，用于評價資金撥付和使用是否符合資金管理的要求，是否按照計劃的要求以最小的時間和成本將資金配置到所需的領域.這種效率評價指標主要反映了政府對有限公共財政投入的管理能力.高效的資金管理能夠提高自己的使用效率，使得有限的資金更及時、更高效地發(fā)揮效能，相反則是資金的極大浪費.

3.3 產出類指標體系

社區(qū)服務的產出是指公共財政投入下的直接產出，產出績效指標是用來度量公共財政投入所產生的成果大小，以及投入與產出之間效率高低的指標體系.產出績效可以從多個側面來進行評價和描述，首先，這種績效是社區(qū)服務活動追求的直接目標，反映在產出的絕對水平上，通過與其他總量數值比較在相對產出指標上得到體現(xiàn).其次，反映在產出效率和效益水平上，體現(xiàn)為特定投入的社區(qū)服務活動產出的效果的大?。淮送膺€需考慮社區(qū)服務產出的質量問題，沒有質量的保證，產出的結果和效率也就不能滿足社區(qū)居民的需要，也就沒有了意義.因此產出績效可以進一步分解為結果、效率和質量指標三個角度分別評價.

產出結果指標是反映社區(qū)服務活動最直接、最直觀的指標類別，直接反映公共財政投入所取得的成果.這種成果可以從絕對和相對兩個方面來描述.產出成果的絕對指標是指公共財政投入所帶來的直接產出的數量和規(guī)模，是用于評價社區(qū)服務活動產出最直觀的指標.產出成果的相對指標是指那些以相對比例評價的產出成果.

表3 社區(qū)服務公共財政產出類績效指標

產出效率指標反映的是社區(qū)服務活動在資金的使用上是否具有效率的一種指標.其評價的核心是對特定社區(qū)服務活動投入所能產生的產出的數量.作為對社區(qū)服務財政支出績效的一種評價，產出效率指標是評價社區(qū)服務內部效率最為核心的指標.

在社區(qū)服務活動產出評價指標中，產出質量指標是一項極為重要而又經常被忽視的指標.其重要性體現(xiàn)在沒有質量的保證，社區(qū)服務投入產出就沒有任何意義，效益也便無從談起.筆者在產出質量指標中考察的質量主要是社區(qū)服務活動實物產出的質量，諸如，因基礎設施的質量問題導致的事故發(fā)生率，社區(qū)居民離婚率等.

3.4 滿意類指標

由于社區(qū)服務是帶有服務性質，諸如心理咨詢、社會救助、社會保險、社區(qū)治安、法律咨詢、文娛活動、醫(yī)療保健等，都是社區(qū)工作人員或者是其他人員為社區(qū)居民提供的服務.它是衡量社區(qū)居民對公共財政投入的社區(qū)服務質量的滿意程度的重要指標，彌補了上述三大類指標的不足.滿意類指標直接源自社區(qū)居民的真實意圖，因而也反映了他們對現(xiàn)有社區(qū)服務的滿意程度，政府部門通過對他們意圖的審視，可以不斷修改原有的目標，使得公共財政投入更加貼近社區(qū)居民的需求，充分體現(xiàn)靈活性，適應性，多元性的特點.

滿意類指標主要分為總體滿意度指標和特定項目滿意度指標.總體滿意度指標是指社區(qū)居民對該年度公共財政投入社區(qū)服務活動滿意度基本意見，它反映居民對該年度政府提供社區(qū)服務的總體滿意程度；特定項目滿意度指標是指社區(qū)居民對社區(qū)服務的特定項目的滿意度，諸如：社會保險、社會保障、社區(qū)治安、法律咨詢、文娛活動、對體育設施的建設情況等等，它反映了現(xiàn)有社區(qū)服務中存在欠缺的地方，從而為政府來年制訂和修改計劃提供建議.

滿意類指標的評價需要社區(qū)工作人員深入社區(qū)，以問卷的方式獲得社區(qū)居民意見的方式來實現(xiàn).

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