甘肅省水文水資源勘測局 張英

一、寫作背景

目前，規(guī)模巨大的世界性金融危機已席卷全球。為抵御國際經(jīng)濟環(huán)境對我國的不利影響，必須要出臺積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策來擴大國內(nèi)需求，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長。為實現(xiàn)這一目標，我國政府制定了十項措施，初步預(yù)算將投資4萬億元。然而面對如此巨資我們不禁會問：通過何種支付渠道才能保證它順利到達目的地，并有效的發(fā)揮其促進經(jīng)濟增長的作用？ 國庫集中支付顯然就是其最佳答案。

二、國庫集中支付的定義及作用

近幾年來我國政府為了實現(xiàn)宏觀調(diào)控、加大監(jiān)督力度、穩(wěn)定經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)資金的優(yōu)化配置，對財政管理體制進行了三項改革，即實行部門預(yù)算、建立國庫集中收付制度和推行政府采購。毫無疑問，實行財政國庫集中收付制度是這三項改革的核心。而國庫集中支付制度則是國庫集中收付制度中的重中之重。

（一）國庫集中支付制度的定義

國庫集中支付制度是市場經(jīng)濟國家普遍實行的現(xiàn)代國庫管理制度，由政府財政部門對所有政府性收支實行集中收繳和支付的管理制度，通過國庫單一帳戶對財政性資金進行集中管理，因此也稱為國庫單一帳戶制度。所有的財政性支出均通過這一賬戶進行撥付,是從預(yù)算分配、資金撥付、資金使用、銀行清算到支付商品勞務(wù)供應(yīng)商價款的全過程的資金監(jiān)控制度。它是我國國庫集中收付制度的重要組成部分。

（二）國庫集中支付的作用

我國的國庫集中支付制度改革始于2001年。它對改善我國公共財政的國庫服務(wù)功能有著極其重要的作用：一方面，實行國庫集中支付制度不但可以通過減少中間環(huán)節(jié),實現(xiàn)財政支出直達從而降低行政成本，而且能夠有效提高政府宏觀調(diào)控能力和配置資源的效率。另一方面，國庫集中支付制度的實行也是強化預(yù)算管理、規(guī)范預(yù)算收支、防范財務(wù)風(fēng)險、完善財政監(jiān)督和有效遏制腐敗的一項有力舉措。

三、當(dāng)前國庫集中支付業(yè)務(wù)存在的問題

雖然國庫集中支付制度在我國的經(jīng)濟改革和發(fā)展中正起到越來越大的作用，但是不可否認的是：無論是在它的制度設(shè)計還是在執(zhí)行環(huán)節(jié)上，都不可避免的存在一些問題。這些問題使得國庫集中支付制度改革在實際的運行中,還沒有真正的發(fā)揮其應(yīng)有作用。

(一)相關(guān)部門和人員對國庫集中支付制度的認識理解不到位

長期以來，我國的財政撥付實行的都是分散支付制度，而國庫集中支付制度只是近幾年才逐步推行開來的。因此，相關(guān)部門和人員的思維方式很難快速轉(zhuǎn)變。他們對實行國庫支付制度改革的意義和作用的認識理解不到位，有的甚至存在抵觸情緒：他們認為實行國庫集中支付會削弱預(yù)算基層單位的財務(wù)管理權(quán)限，取消單位的貨幣資金支配權(quán)或者取消預(yù)算單位的會計,把國庫集中支付簡單等同于會計集中核算。這種認識上的偏差必然會影響他們行動上的效率，并最終導(dǎo)致財政國庫集中支付制度改革的效果和進程。

(二)數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)共享亟待完善

首先，數(shù)據(jù)安全難以保證。實行國庫集中支付制度就會使數(shù)據(jù)集中處理成為必然。而數(shù)據(jù)的集中處理就主要要依賴于計算機，否則眾多單位的大量數(shù)據(jù)就不能夠被及時準確的處理。倘若在工作過程中出現(xiàn)因人為因素或不可抗力所導(dǎo)致計算機系統(tǒng)癱瘓、數(shù)據(jù)丟失等情況，就會嚴重影響國庫集中支付的順利進行。其次，網(wǎng)絡(luò)共享尚不完善。國庫集中支付的實現(xiàn)完全依賴于高效成熟的國庫集中支付資金管理信息系統(tǒng)。這不僅需要大型計算機網(wǎng)絡(luò)支持,更需要完善的軟件和硬件支持,但目前部分地區(qū)尚沒有通用的計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)軟件,能夠同時在銀行、預(yù)算單位和財政部門三者之間順利運行,更無法滿足在它們之間實現(xiàn)無縫鏈接和數(shù)據(jù)共享的要求。

（三）資金用途和實際支出相脫節(jié)

預(yù)算單位重復(fù)和分散設(shè)置帳戶，使財政資金流經(jīng)過多環(huán)節(jié)，致使財政資金缺乏全程有效的監(jiān)督。相關(guān)單位所屬帳戶的使用使得他們擁有資金的實際支配權(quán)，這就導(dǎo)致支出行為隨意性較大，擠占、截流和挪用財政資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。特別是某些項目資金，往往不能足額落實到相應(yīng)項目上。而在此過程中，財政部門只能依賴各支出部門的財務(wù)報告進行事后審查監(jiān)督，也就不能及時發(fā)現(xiàn)和處理支出過程中的違紀違法行為。

（四）財政資金清算環(huán)節(jié)多效率低

從清算流程看，無論是財政直接支付還是財政授權(quán)支付，在財、稅、庫、行尚未全面實行橫向聯(lián)網(wǎng)之前，《財政直接（授權(quán)）支付憑證》通過財政人工操作轉(zhuǎn)移到代理銀行，代理銀行完成支付后，填制《申請財政資金劃款匯總清單》、《申請財政資金劃款清單》作為《代理銀行申請劃款憑證》附件，通過人工的方式完成從代理銀行→人行國庫部門→人行會計營業(yè)部門→代理銀行的轉(zhuǎn)移，最后到完成資金的清算。其大部分的操作都是通過人工完成，加上憑證的審核和記賬，所消耗的時間較多，影響資金的清算速度，很難及時完成代理銀行與國庫單一的當(dāng)日清算。

四、相應(yīng)對策

(一)加強宣傳使相關(guān)部門和人員轉(zhuǎn)變觀念

國庫集中支付制度的實行對我國的財政改革起到諸多積極作用，使我國財政管理的水平邁上了一個新的臺階。因此財政部門應(yīng)重視政策宣傳和輿論導(dǎo)向，加大對此項改革的宣傳力度，通過各種途徑使相關(guān)單位和人員認識到此項改革的目的和意義，避免他們因為辦理相關(guān)收支業(yè)務(wù)比原來程序多、手續(xù)復(fù)雜、要求規(guī)范而產(chǎn)生抵觸和排斥情緒，使他們在思想上做到統(tǒng)一、行動上積極配合，最終實現(xiàn)國庫集中支付改革的順利進行。

（二）加強對財務(wù)人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)

由于實行國庫集中支付制度后，會計核算、支付方式將發(fā)生很大的變化。這就要求有更多綜合素質(zhì)高的財會人員與之配套。因此相關(guān)工作部門必須加大對財務(wù)人員的培訓(xùn)力度，并實行定期的業(yè)務(wù)技能考核和淘汰制，使每個工作崗位上的業(yè)務(wù)人員都能夠熟知國庫集中支付制度中相應(yīng)的業(yè)務(wù)要求和業(yè)務(wù)流程，并嚴格的按照具體的行為規(guī)范進行各種操作，使國庫集中支付制度不但能夠在正常情況下順利開展，而且在突發(fā)事件發(fā)生時也能從容應(yīng)對。

（三）加快數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)的軟硬件建設(shè)

首先，加大數(shù)據(jù)保護工作的力度。第一，通過培訓(xùn)使工作人員系統(tǒng)的掌握計算機操作的規(guī)范方法，使人為因素導(dǎo)致的系統(tǒng)數(shù)據(jù)丟失等情況的風(fēng)險降到最低。第二，創(chuàng)建備份數(shù)據(jù)庫。各個工作部門應(yīng)盡快完善數(shù)據(jù)備份工作，創(chuàng)建即時的備份數(shù)據(jù)庫。一旦有不可抗力因素所導(dǎo)致的計算機網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)崩潰等情況發(fā)生，就可以立即啟用備份數(shù)據(jù)庫來恢復(fù)正常工作。

其次，加快構(gòu)建數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)一體化，實現(xiàn)信息共享。目前部分地區(qū)的財政、稅務(wù)、國庫和代理銀行之間的聯(lián)合信息網(wǎng)絡(luò)尚未構(gòu)建起來，因此要加快這些地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)一體化建設(shè)。第一，要建立完善國庫資金銀行支付清算系統(tǒng)參與同城實時清算；第二，大力開發(fā)與國庫業(yè)務(wù)有關(guān)的應(yīng)用軟件程序，包括國庫會計核算、統(tǒng)計分析和預(yù)測以及綜合管理軟件，建立起嚴密、安全的國庫數(shù)據(jù)資料信息庫，以便及時獲取財政資金運行的數(shù)據(jù)資料；第三，在相關(guān)工作部門之間建立財政支付信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實現(xiàn)信息資源共享。

（四）進一步健全完善責(zé)任和監(jiān)督機制

實行國庫集中支付制度后，財政部門的支付管理對象不僅是預(yù)算單位，而且還包括眾多分散的用款單位。因此，必須采取切實有效措施，建立健全監(jiān)督機制。首先，財政部門要進一步強化預(yù)算約束，建立收支審批權(quán)限等制度，加強對單位收支的控制和管理，并建立財務(wù)公開制度，提高財務(wù)管理的透明度。其次，財政部門要強化內(nèi)部監(jiān)督制約機制。財政國庫支付機構(gòu)內(nèi)部要設(shè)立專門的稽核部門，使內(nèi)部監(jiān)督檢查制度化、規(guī)范化。再次，在建立健全內(nèi)部監(jiān)督機制的同時,還要和審計等外部監(jiān)督搞好協(xié)調(diào)。最后，人民銀行應(yīng)加強對代理銀行的資信、資金清算業(yè)務(wù)的監(jiān)督，確保財政資金能夠高效安全的運行。

（五）規(guī)范業(yè)務(wù)內(nèi)容，簡化業(yè)務(wù)流程

首先應(yīng)調(diào)整預(yù)算批準程序和時間。我國現(xiàn)行預(yù)算編制方法程序復(fù)雜環(huán)節(jié)繁多，時效性很難保證。因此，若要使國庫集中支付制度順利實現(xiàn)，使當(dāng)年批準的預(yù)算作為用款申請的依據(jù)，那么我國預(yù)算編制審批時間就必須提前，即做到年度前編制、年初確定批復(fù)。其次，應(yīng)合理劃分支出的分類，進一步規(guī)范支付方式和支付程序流程。參照國際通行做法并結(jié)合我國國情,現(xiàn)階段實行以國庫集中支付為主,授權(quán)預(yù)算單位分散支付為輔的資金支付方式，比較適應(yīng)加強財政管理監(jiān)督和提高支付效率的要求。

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[2]徐軍.推行國庫集中支付提升財政財務(wù)管理水平.揚州大學(xué)稅務(wù)學(xué)院學(xué)報,2006,(2)

[3]張青.公共部門預(yù)算研究.北京:中國財經(jīng)出版社,2007,（3）