銅陵縣審計(jì)局 邵嵐嵐

近年來(lái)，隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平的加快，大量農(nóng)村集體土地被征用，但由于制度上、監(jiān)管上的缺位，土地征遷中的矛盾日益突出，成為當(dāng)前迫切需要解決的一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和關(guān)乎社會(huì)穩(wěn)定和改革發(fā)展大局的社會(huì)問(wèn)題。2010年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格征地拆遷管理工作切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益的緊急通知》，要求“加強(qiáng)對(duì)征地實(shí)施過(guò)程的監(jiān)管，確保征地補(bǔ)償費(fèi)用及時(shí)足額支付到位，防止出現(xiàn)拖欠、截留、挪用等問(wèn)題”。如何監(jiān)督征地拆遷環(huán)節(jié)的合法性，保證國(guó)家的土地政策、折遷政策的有效執(zhí)行；如何監(jiān)督資金的管理、使用情況，切實(shí)保障農(nóng)民的根本利益，遏制征遷環(huán)節(jié)的腐敗，發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”作用，為政府工作保駕護(hù)航，是審計(jì)機(jī)關(guān)值得關(guān)注的問(wèn)題。筆者在實(shí)踐中，通過(guò)審計(jì)五個(gè)方面對(duì)征地拆遷資金的管理和使用中易存在的問(wèn)題進(jìn)行了探討。

一、征地拆遷的用地審批方面

我國(guó)人均土地面積少，土地資源非常稀缺，《中華人民共和國(guó)土地法管理法》明確規(guī)定建設(shè)項(xiàng)目的用地應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)。國(guó)家對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的用地審批也很嚴(yán)格，但在審計(jì)機(jī)關(guān)在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，未經(jīng)審批占用土地和違規(guī)多征土地的情況還較普遍，如：審計(jì)署2007年調(diào)查34條高等級(jí)公路中發(fā)現(xiàn)，15個(gè)項(xiàng)目違規(guī)多征土地達(dá)10.29萬(wàn)畝。在具體征遷工作中，由于具體執(zhí)行征遷的是一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而土地的審報(bào)是建設(shè)項(xiàng)目單位向國(guó)土部門申報(bào)，往往造成征用和審報(bào)審批相脫節(jié)，未批先征、邊征邊批的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。同時(shí)，為了多批土地，出現(xiàn)有的將建設(shè)項(xiàng)目拆分審批，有的將耕地上報(bào)為一般用地、擅自變更土地用途等情況。

二、征地拆遷程序的合法性方面

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地法實(shí)施條例》規(guī)定，征地征遷應(yīng)當(dāng)進(jìn)行征用土地公告和征地補(bǔ)償、安置方案公告。這三個(gè)公告是群眾了解政策的重要途徑、維護(hù)自身合法權(quán)益的重要措施。征地補(bǔ)償和安置工作的公開(kāi)透明也可以有效防止專拆遷資金被擠占，冒領(lǐng)等行為的發(fā)生。審計(jì)中必須關(guān)注在拆遷過(guò)程中有無(wú)按規(guī)定、按程序向群眾公告，以及公告的時(shí)間是否合法，內(nèi)容是否全面等。

三、審計(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定方面

審計(jì)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定直接關(guān)系著農(nóng)民群眾的切身利益，低價(jià)征用土地會(huì)使農(nóng)民蒙受巨大損失，引起農(nóng)民的不滿，政府的公信力也會(huì)受到影響?，F(xiàn)行政策規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)用分為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由地方政府制定，任何建設(shè)單位和其他單位不得自行定制標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)的制定要確保征地農(nóng)民的生活水平不得因征地而下降。審計(jì)中要通過(guò)審查具體的征遷合同，關(guān)注具體執(zhí)行時(shí)有無(wú)按相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，有無(wú)擅自降低標(biāo)準(zhǔn)，有無(wú)在可比性的地塊補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異較大，出現(xiàn)補(bǔ)償?shù)牟还浆F(xiàn)象。

四、征遷資金的管理、使用方面

根據(jù)現(xiàn)行的操作方式和管理模式，征地資金主要是由建設(shè)單位籌集交由地方政府的具體拆遷機(jī)構(gòu)來(lái)具體實(shí)施，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層截留，具體實(shí)施拆遷的部門，作為拆遷臨時(shí)機(jī)構(gòu)，規(guī)章相對(duì)不全，且這項(xiàng)資金相對(duì)獨(dú)立，容易疏于監(jiān)督管理。由于資金管理不嚴(yán)，拆遷專項(xiàng)資金被擠占挪用、違規(guī)出借的現(xiàn)象嚴(yán)重。我們?cè)趯徲?jì)中發(fā)現(xiàn)，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用征地拆遷資金列支政府辦公樓，同時(shí)還違規(guī)將拆遷補(bǔ)償款借給企業(yè)使土地補(bǔ)償款面臨壞賬的風(fēng)險(xiǎn)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，土地補(bǔ)償款的所有權(quán)在村集體組織，村集體經(jīng)濟(jì)組織是征地補(bǔ)償款管理的最后一環(huán)，但審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，部分村財(cái)務(wù)人員素質(zhì)低，財(cái)務(wù)管理混亂，征地補(bǔ)償費(fèi)未納入村集體財(cái)務(wù)統(tǒng)一管理，有的未實(shí)行專戶管理、專賬核算；有的征地補(bǔ)償費(fèi)未能按比例足額發(fā)放給農(nóng)民；土地補(bǔ)償費(fèi)村集體留成部分使用不公開(kāi)，村干部侵占挪用、大吃大喝、貪污私分等“村官腐敗”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

五、失地農(nóng)民的保障方面

失地農(nóng)民的保障主要是失地農(nóng)民的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等，一旦土地被征用，農(nóng)民就失去了基本生存的生活底線，務(wù)農(nóng)無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份，生活在城市邊緣，成為新的城市弱勢(shì)群體。近些年由于農(nóng)民就業(yè)難、生活無(wú)保障造成的社會(huì)矛盾日益凸現(xiàn)，審計(jì)中要注意關(guān)注當(dāng)?shù)卣块T有無(wú)按政策規(guī)定，將失地農(nóng)民納入社會(huì)保障體系，采取“個(gè)人出一點(diǎn)，集體補(bǔ)一點(diǎn)、政府繳一點(diǎn)”的方式，政府從土地出讓金中支出的部分直接進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，村集體在村提留的土地補(bǔ)償款中支出，農(nóng)民個(gè)人支出部分從補(bǔ)償費(fèi)中直接扣繳，同時(shí)審查政府有無(wú)針對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行就業(yè)教育和技能培訓(xùn)，確保失地農(nóng)民無(wú)后顧之憂。

審計(jì)認(rèn)為，要解決當(dāng)前征地過(guò)程中的混亂，讓國(guó)家的土地等政策得到認(rèn)真貫徹、讓失地農(nóng)民的權(quán)益得到切實(shí)保障，需要在土地制度、財(cái)政制度、社保制度等方面進(jìn)行改革。改革的主要內(nèi)容就是要更大程度的提高農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利，盡可能地讓企業(yè)直接與農(nóng)民談判，政府進(jìn)行間接調(diào)控，從而減少地方政府低價(jià)征收高價(jià)買賣土地?fù)p害農(nóng)民利益的行為；要讓企業(yè)支付的征地補(bǔ)償款直接發(fā)放到農(nóng)民手中，盡可能減少發(fā)放環(huán)節(jié)。同時(shí)在監(jiān)管上要加大對(duì)征地補(bǔ)償專項(xiàng)資金審計(jì)監(jiān)督，在審計(jì)中以土地補(bǔ)償款的資金管理和使用為主線，同時(shí)對(duì)征地建設(shè)項(xiàng)目、征地程序、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合法性以及失地農(nóng)民的保障問(wèn)題進(jìn)行全方位的監(jiān)督，從而從各個(gè)環(huán)節(jié)維護(hù)群眾的利益，實(shí)現(xiàn)“民本審計(jì)”。最后加大審計(jì)公告力度，進(jìn)一步發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，保證征地拆遷政策公開(kāi)、征地補(bǔ)償資金的使用透明。