黃福鐵

淺析海洋資源開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃的編制

黃福鐵

泉州市工程咨詢中心

闡述了海洋資源開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃的重要性，結(jié)合泉州市“十一五”海洋資源開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃的編制實(shí)踐，提出了編制過(guò)程中的新認(rèn)識(shí)，為相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃的編制提供參考。

海洋資源 開發(fā)利用 專項(xiàng)規(guī)劃

海洋資源開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃，是調(diào)控海洋產(chǎn)業(yè)部門和沿海地區(qū)海洋開發(fā)工作的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。2003年5月國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，這是我國(guó)中央政府制定的第一個(gè)指導(dǎo)全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件?！兑?guī)劃綱要》確定了21世紀(jì)初我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)、基本原則、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍(lán)圖、海洋經(jīng)濟(jì)區(qū)域布局、海洋資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，以及相關(guān)支持領(lǐng)域的發(fā)展方向和重要措施。

在《規(guī)劃綱要》的總體部署下，近年來(lái)，從中央政府到沿海地方政府，大力加速了海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的步伐。中共中央在《關(guān)于制定十一五規(guī)劃建議》中強(qiáng)調(diào)“開發(fā)和保護(hù)海洋資源，積極發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)”?！皥?jiān)持保護(hù)優(yōu)先、開發(fā)有序，強(qiáng)化對(duì)水源、土地、森林、草原、海洋等自然資源的生態(tài)保護(hù)”?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》指出：“強(qiáng)化海洋意識(shí)，維護(hù)海洋權(quán)益，保護(hù)海洋生態(tài)開發(fā)海洋資源，實(shí)施海洋綜合管理，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善海洋功能區(qū)域規(guī)范海域使用秩序…···”。福建省委七屆十一次全體會(huì)議提出了《關(guān)于加快建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的若干意見》，《意見》強(qiáng)調(diào)：“為深入貫徹黨的十六大和十六屆五中全會(huì)精神，抓住國(guó)家鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展、支持海峽西岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大歷史機(jī)遇，實(shí)現(xiàn)省委七屆十次全會(huì)確定的建設(shè)海洋經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的戰(zhàn)略目標(biāo)”。

泉州市地處福建東南沿海，臺(tái)灣海峽西岸，海岸線長(zhǎng)達(dá)541公里，形成5個(gè)港灣，海域面積11360平方公里，是福建省乃至全國(guó)的重要沿海城市。針對(duì)泉州市在海洋資源開發(fā)利用過(guò)程中的一些情況，為加強(qiáng)對(duì)泉州海洋資源開發(fā)利用的管理，合理地配置海洋資源，做好資源和環(huán)境的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)泉州海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，受泉州市政府的委托，本單位負(fù)責(zé)編制了《泉州市“十一五”海洋資源開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃》，并對(duì)該規(guī)劃的報(bào)批、評(píng)估論證及實(shí)施進(jìn)行了全過(guò)程的跟蹤，且該規(guī)劃獲得2008年度福建省優(yōu)秀工程咨詢成果一等獎(jiǎng)，故此將編制過(guò)程的一些做法供讀者參考。

1 對(duì)基礎(chǔ)條件和開發(fā)現(xiàn)狀要有充足的了解

海洋資源開發(fā)利用規(guī)劃是對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行總體策劃和空間安排，是對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控，科學(xué)合理地規(guī)劃，需要各有關(guān)部門互相協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)，要求涉海有關(guān)部門將發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)融入到發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)中統(tǒng)籌規(guī)劃。也就是說(shuō)，收集基礎(chǔ)資料要翔實(shí)、準(zhǔn)確，這需要對(duì)泉州市涉海部分的基礎(chǔ)條件和現(xiàn)狀應(yīng)有深入的了解和分析，包括地理位置、地質(zhì)地貌、氣候特征、海洋水文、海洋生物、海洋環(huán)境質(zhì)量、自然災(zāi)害等自然條件；泉州市下轄的13個(gè)行政區(qū)（包括金門縣）的社會(huì)經(jīng)濟(jì)概況；規(guī)劃編制之前全市的海洋資源開發(fā)利用現(xiàn)狀。

2 應(yīng)充分理解海洋資源開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃范疇,確立規(guī)劃目標(biāo)和確定項(xiàng)目的分布

做好海洋資源開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作，首先必須充分理解海洋資源開發(fā)利用的范疇。海洋資源開發(fā)利用主要是為了發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)服務(wù)，是開發(fā)利用海洋的各類產(chǎn)業(yè)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的總和，它包括許多產(chǎn)業(yè)的新興門類?，F(xiàn)編入《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要》的有8個(gè)產(chǎn)業(yè)，分別是：海洋漁業(yè)、海洋交通運(yùn)輸業(yè)、海洋油氣業(yè)、濱海旅游業(yè)、海洋船舶工業(yè)，鹽業(yè)、海洋化工業(yè)、海水利用業(yè)及海洋生物醫(yī)藥業(yè)。區(qū)域海洋資源開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃的編制務(wù)必應(yīng)因地制宜，客觀分類，切勿搪塞做作。我們?cè)诰幹埔?guī)劃過(guò)程中，根據(jù)泉州市級(jí)海洋功能區(qū)劃，結(jié)合產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，開發(fā)利用布局上分成8大類：港口建設(shè)、港口物流業(yè)發(fā)展、臨海工業(yè)建設(shè)、濱海旅游業(yè)發(fā)展、環(huán)灣小城鎮(zhèn)布局、海洋漁業(yè)生產(chǎn)、海島開發(fā)和其他項(xiàng)目用海建設(shè)。

明確了海洋資源開發(fā)利用規(guī)劃的范疇和分類，有利于我們對(duì)收集的資料進(jìn)行分析，這里的分析包括自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域建設(shè)發(fā)展格局，海洋資源及開發(fā)現(xiàn)狀、利弊條件分析。而利弊條件分析必須是客觀、科學(xué)的，只有這樣，才能避免誤導(dǎo)我們規(guī)劃目標(biāo)的制定。社會(huì)經(jīng)濟(jì)、區(qū)域建設(shè)發(fā)展格局應(yīng)將海域、海岸、陸地開發(fā)建設(shè)統(tǒng)籌考慮，這是我們規(guī)劃目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的保證，如在規(guī)劃中僅注重海洋交通運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展，而忽視陸域交通網(wǎng)的形成，由海洋交通運(yùn)輸業(yè)所產(chǎn)生的物流規(guī)模將大打折扣。又如陸域基礎(chǔ)設(shè)施沒有逐步完善，濱海旅游業(yè)勢(shì)必會(huì)受到限制和影響。

3 有明確的發(fā)展戰(zhàn)略和科學(xué)規(guī)劃作為支撐

編制海洋資源開發(fā)利用規(guī)劃時(shí)，不僅要根據(jù)各海域不同的功能定位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)需求，而且還須以市場(chǎng)為導(dǎo)向確定階段性海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上制定發(fā)展戰(zhàn)略；其中包括指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展步驟、發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展布局等。根據(jù)泉州市委、市政府建設(shè)海上泉州的戰(zhàn)略目標(biāo)，把泉州定位為海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)中部樞紐城市，我們?cè)诰幹埔?guī)劃中認(rèn)真聽取了各級(jí)專家意見，提出四原則，即堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，科技興海原則，海陸協(xié)調(diào)開發(fā)原則和海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)防建設(shè)統(tǒng)籌兼顧原則。重視海洋資源開發(fā)利用和保護(hù)治理并舉，在項(xiàng)目安排上要體現(xiàn)政府職能向政府保障、公益服務(wù)、科技支撐、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。這是政府發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)劃管理改革的方向，也是我們此次編制工作中的創(chuàng)新性探索。

另外還要堅(jiān)持備擇性，首先要確認(rèn)哪些是絕對(duì)不能開發(fā)的禁止區(qū)，哪些是需要封存若干年的“待定區(qū)”。在沒有找到最好的開發(fā)利用方式之前，就先擱置或禁限，然后再研究哪些可以開發(fā)、哪些重點(diǎn)開發(fā)、如何進(jìn)行開發(fā)，依照這樣的規(guī)劃順序，可以把對(duì)海洋資源和生態(tài)環(huán)境的影響盡可能減小。如有多個(gè)項(xiàng)目重疊使用海域、海岸時(shí)，必須做出最佳的選擇。一是區(qū)位、資源環(huán)境等條件備擇性窄的項(xiàng)目?jī)?yōu)先于備擇性寬的項(xiàng)目；二是優(yōu)先安排地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，注重安排配套性項(xiàng)目；三是技術(shù)層次低的項(xiàng)目要給技術(shù)層次高的項(xiàng)目保留空間和發(fā)展余地；四是項(xiàng)目安排要有利于形成新的海洋產(chǎn)業(yè)群和新的海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)；五是優(yōu)先安排軍事用海項(xiàng)目。

4 突出環(huán)境保護(hù)主題

突出環(huán)境保護(hù)這一主題，應(yīng)注重以下幾方面的建設(shè)：首先，以修復(fù)和改善近岸海域水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境為目標(biāo)，以控制入海污染物和海洋生態(tài)修復(fù)為重點(diǎn)，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)近海水域環(huán)境污染綜合的治理，在規(guī)劃期內(nèi)，完成建設(shè)一批環(huán)保工程，包括污水處理體系、垃圾處理體系、工業(yè)污染源整治、畜禽養(yǎng)殖污染整治、農(nóng)業(yè)污染整治、河道整治、海上污染整治及實(shí)行清潔生產(chǎn)工程等；第二，為保護(hù)珍稀、瀕危海洋生物物種、經(jīng)濟(jì)生物物種及其棲息地，以及有重大科學(xué)、文化和景觀價(jià)值的海洋自然景觀、自然生態(tài)系統(tǒng)和歷史遺跡，設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)，包括以保護(hù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、紅樹林及棲生野生動(dòng)物為對(duì)象的泉州灣河口濕地自然保護(hù)區(qū)；以海底古森林和古牡蠣礁為主要保護(hù)對(duì)象的深滬灣古森林遺址自然保護(hù)區(qū)；以研究新生代以來(lái)的海平面變化和構(gòu)造運(yùn)動(dòng)的晉江石圳海岸動(dòng)力變質(zhì)巖自然保護(hù)區(qū)；第三，在制定海岸利用和保護(hù)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)協(xié)調(diào)港口、航運(yùn)、圍墾、養(yǎng)殖、防汛、排澇、旅游和臨港工業(yè)等開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。嚴(yán)格保護(hù)深水岸線，按照“深水深用、淺水淺用”原則，優(yōu)先保證重要港口和臨港工業(yè)建設(shè)需要。加強(qiáng)對(duì)具有特色的海岸自然、人文景觀的保護(hù)。嚴(yán)禁低灘圍墾，嚴(yán)格保護(hù)沿海沼澤草地、蘆葦濕地、紅樹林區(qū)等重要濕地和越冬場(chǎng)、回游場(chǎng)、產(chǎn)卵場(chǎng)等天然水產(chǎn)種群重要活動(dòng)場(chǎng)所；第四，在海島資源保護(hù)方面要堅(jiān)持規(guī)劃先行，保護(hù)為主，適度開發(fā)，分類推進(jìn)，合理開發(fā)利用海島資源。

5 以“和諧海洋”為主題制定海洋綜合管理政策

海洋綜合管理的政策非常重要，它與“和諧海洋”的主題一脈相承。綜合管理需要各方利益的協(xié)調(diào)，減少所有利益相關(guān)方的矛盾沖突。和諧海洋不僅強(qiáng)調(diào)人與人的和諧，也包括各行業(yè)的和諧、各種管理方式的和諧，同時(shí)還有人與海洋生態(tài)的和諧。因此，和諧是海洋綜合管理的核心理念。從政府管理的層面，調(diào)整現(xiàn)有海洋功能區(qū)劃制度，從早期的大力推動(dòng)海洋開發(fā)為主調(diào)，轉(zhuǎn)向以調(diào)控為主調(diào)，促進(jìn)更合理、可持續(xù)、綜合效益最優(yōu)的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。對(duì)海域進(jìn)行不同開發(fā)利用程度的劃分。同時(shí)，海上監(jiān)督執(zhí)法內(nèi)容需要延伸到工程建設(shè)全過(guò)程，逐步延展到海域使用的全過(guò)程，通俗地表述，即需要把清潔生產(chǎn)的理念貫穿到海域使用、海洋產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的全過(guò)程中。

總之，編制海洋資源開發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃必須從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、海洋環(huán)境與資源基礎(chǔ)條件入手，收集豐富翔實(shí)的資料，為綜合分析現(xiàn)狀、規(guī)劃未來(lái)奠定基礎(chǔ)，戰(zhàn)略思路要明確、目標(biāo)要可行，要符合《規(guī)劃綱要》的要求，海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)要突出，規(guī)劃任務(wù)安排要詳細(xì)、全面，而且要有經(jīng)費(fèi)和進(jìn)度安排，注重具有可操作性和實(shí)效性，以實(shí)現(xiàn)效益的最大化。