顧列銘

戶籍改革不容回避

顧列銘

“中國患戶籍制度之苦久矣!我們崇信人生而自由,人生而擁有自由遷徙之權(quán)利……”

2010年3月,全國13家報紙借全國兩會召開之際,發(fā)表共同社論敦促“兩會”代表委員“善用手中的權(quán)力”加速戶籍改革,敦促有關(guān)部委提出戶籍改革的明確時間表,逐步以人口信息登記制度取代現(xiàn)行僵化的戶籍制度,直至最終將其徹底消除。

中國現(xiàn)行的戶籍管理制度是1949年新中國成立以后，為適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)體制而逐步建立起來的，其主要內(nèi)容是嚴(yán)格的戶口登記制度和戶口遷移制度。這種戶籍管理制度盡管曾一度發(fā)揮了重要的歷史作用，但是其中的種種弊端，隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立日益顯現(xiàn)。因為以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為標(biāo)準(zhǔn)，劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并實行二元戶口管理的做法，既不科學(xué)也不合理，嚴(yán)重?fù)p害了廣大農(nóng)民的利益。再者，戶口遷移制度過于嚴(yán)苛，不僅嚴(yán)格限制農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)定居，而且城鎮(zhèn)之間易地而居也需耗費(fèi)時日層層報批。如此做法顯然難以滿足公民正常遷移的需要,更遑論對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的促進(jìn)作用了。

必須對戶籍制度改革了。2010年8月1日，《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶實施辦法（試行）》開始實施，重慶全市40個區(qū)縣807個派出所開始全面受理符合條件的農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶變市民的申請。

此前，2010年6月7日，廣東省人民政府出臺農(nóng)民工積分制入戶城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見，在廣東省城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)村勞動力，凡已辦理《廣東省居住證》、納入就業(yè)登記、繳納社會保險的，均可申請納入積分登記。符合積分入戶條件的農(nóng)民工，可選擇在就業(yè)地鎮(zhèn)（街）或產(chǎn)權(quán)房屋所在地鎮(zhèn)（街）申請入戶，其配偶和未成年子女可以隨遷。農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)的積分指標(biāo)由省統(tǒng)一指標(biāo)和各市自定指標(biāo)兩部分構(gòu)成。

在2010年3月5日溫家寶作的《政府工作報告》中，關(guān)于“2010年主要任務(wù)”中再次明確重申，要“推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件”。

戶籍改革不容回避。

戶籍改革的前世今生

中國的戶籍制度是全世界最早出現(xiàn)的。有文字明確記載的戶籍制度產(chǎn)生于周代，比較嚴(yán)格的戶籍管理制度出現(xiàn)于秦始皇時期。中國的戶籍制度到了明清時代漸漸開始僵化，各種各樣的附帶限制越來越多，弊端也日益明顯。

中華人民共和國成立初期，中國公民是可以在境內(nèi)自由流動的。由于當(dāng)時中國經(jīng)濟(jì)狀況非常落后，社會財富有限，為了高效地使用這些財富，也為了社會的穩(wěn)定，才形成了將人口與地點緊密掛鉤的戶籍制度。

中國現(xiàn)行戶籍制度大體經(jīng)歷了形成(新中國成立初至1958年)、發(fā)展(1958年至1978年)、初步改革(1978年至今)等三個階段。

其中1958年，被視為中國人口管理制度的一個分水嶺。當(dāng)年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，確立了一套完善的戶籍管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項人口登記制度，為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細(xì)的制度安排，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”從此在中國根深蒂固。

1963年，公安部依據(jù)是否吃國家計劃供應(yīng)的商品糧，將戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出“嚴(yán)格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會主義時期的一項重要政策”。該規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

第三個階段（1979年至今）是戶籍制度的逐步改革，主要是小城鎮(zhèn)戶籍制度改革時期。1978年12月召開的十一屆三中全會標(biāo)志著我國進(jìn)入了改革開放的新時期。在這樣的大背景下，國家開始調(diào)整和逐步改革戶籍制度。1984年1月1日，《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》決定“1984年，各省、自治區(qū)、直轄市可選若干集鎮(zhèn)進(jìn)行試點，允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶?！边@是我國小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的最先聲，是我國進(jìn)行戶籍制度改革的第一個規(guī)范性的政策規(guī)定，它的歷史功績在于打破了幾十年來鐵板一塊的二元戶籍制度的一個缺口。

自理口糧戶口的實施是我國戶籍制度的一項重大改革突破。據(jù)統(tǒng)計，從1984年到1986年底，在不到3年的時間里，全國辦自理口糧戶達(dá)1633828戶,總計4542988人。但1989年10月，在治理整頓的大環(huán)境下，國家又強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格戶籍制度管理，國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過快增長的通知》，要求把“農(nóng)轉(zhuǎn)非”納入國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展計劃，對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”實行計劃指標(biāo)與政策規(guī)定相結(jié)合的控制辦法。從此計劃部門介入了戶籍制度管理。

1992年8月，在鄧小平南巡講話和十四大精神的鼓舞下，公安部擬就了《關(guān)于實行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，征求各部門和地方政府意見，開始實行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”。同年10月開始，廣東、浙江、山東、山西、河南等十多省先后以省政府名義下發(fā)了實行“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”的通知。由于“當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口”的戶口簿印簽為藍(lán)色，故也稱作“藍(lán)印戶口”。這是我國戶籍制度改革的一項過渡性的具體措施。1992年全國各地掀起了賣戶口熱潮，范圍主要集中在小城鎮(zhèn)，農(nóng)民每人可以以4000元到數(shù)萬元不等的價格購買小城鎮(zhèn)戶口。1992年5月4日經(jīng)國務(wù)院辦公廳同意，以公安部名義下發(fā)了《關(guān)于堅決制止公開出賣非農(nóng)業(yè)戶口的錯識做法的緊急通知》，對各地賣戶口行為進(jìn)行制止。據(jù)公安、金融等部門估算，1992年各地賣戶口所得金額超過100億元，有可能達(dá)200億元之巨。

但這充分反映了被劃地為牢控制幾十年的廣大農(nóng)民對城鎮(zhèn)美好生活的渴望和追求。僅此而言，此時的戶籍改革具有積極意義。

2001年3月30日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進(jìn)。

此時的中國戶籍改革有兩大背景：一是雖然中國經(jīng)濟(jì)高速增長，但城鎮(zhèn)人口比率增速明顯下降。二是內(nèi)需不足，而部分人從農(nóng)村入戶城鎮(zhèn)，定居并就業(yè)，有利于內(nèi)需的增長。

但是那時的地區(qū)、城鄉(xiāng)發(fā)展依然不平衡,戶籍改革顯得不合時宜。首先是就業(yè)問題。大量人口的涌入,必然增加城市實現(xiàn)充分就業(yè)的難度。其次,一座城市的人口承載能力是與其工業(yè)化程度和社會財富積累程度密切相關(guān)的,超越物質(zhì)條件的限制,人們只能身在城市而無法獲得實質(zhì)上的幸福。

事實上，從1998年開始，我國許多地方試點戶籍改革，比如廣東、河南、云南等13個省、自治區(qū)、直轄市取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶口登記制度，統(tǒng)稱為居民戶口。農(nóng)民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發(fā)現(xiàn)，教育、醫(yī)療保障、就業(yè)等卻沒有隨之“升級”，有了進(jìn)城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。

由于相關(guān)配套沒有跟上，無力承擔(dān)附加在戶口上的住房、教育等諸多福利，戶籍改革被緊急叫?！?001年10月，廣東省提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，然而不到半年即宣布政策暫緩。 2003年，鄭州市宣布入戶政策完全放開、允許外地人員辦理戶口，但一年后以“暫緩人口激增帶來的城市壓力”為由結(jié)束新政。

可見，實行一元化的戶籍制度改革，不只是一個人的身份變化問題，而是涉及政治、經(jīng)濟(jì)體制與改革方面的問題，需要社會各部門間破除壁壘，出臺相關(guān)的政策和配套措施加以跟進(jìn)。戶籍制度改革牽一發(fā)，動的是社保、醫(yī)療、教育、住房保障等一系列制度的全身。

事實證明，雖然改革愿望良好，但如果沒有協(xié)調(diào)好這些制度，結(jié)果與愿望會背道而馳。

戶籍改革本身并不復(fù)雜，人們可以輕而易舉地把二元化戶籍制改為一元化戶籍制，但是如果戶籍改革與經(jīng)濟(jì)社會配套政策未能有效銜接，換句話說，如果廣大農(nóng)民沒有從戶籍改革中得到實實在在的利益，僅僅把戶口改成像城里人一樣的“一元化”，那么這樣的改革不僅沒有任何實際意義，而且勢將難以穩(wěn)步推進(jìn)。

戶籍改革刻不容緩

1975年1月17日，第四屆全國人大第一次會議通過的《憲法》歷史性地去掉了關(guān)于“中華人民共和國居民有居住和遷徙的自由”的條文，這標(biāo)志著我國公民的自由遷徙和居住的權(quán)利失去了憲法保障。

然而，事實上不管《憲法》有沒有這一條，公民遷徙的自由都無法被剝奪。目前，中國的社會狀況已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化，特別是實行改革開放之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，然而戶籍管理制度卻沒有相應(yīng)做出及時的調(diào)整和改進(jìn)。由于一味地嚴(yán)格控制農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)流動、小城市人口向大中城市遷移，其后果是不僅造成了農(nóng)村勞動力大量過剩，而且直接導(dǎo)致了中國城市化的水平低下。

因此，實行戶籍管理制度的改革，已經(jīng)刻不容緩勢在必行，而且也是可行的。改革開放30多年來，中國城市的發(fā)展日新月異，特別是眾多小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展，為吸納更多的農(nóng)村富余勞動力開辟了極為廣闊的天地。

與此同時，更為重要的是，在中國大陸許多經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，當(dāng)?shù)卣谂c農(nóng)業(yè)戶口掛鉤的民政、勞保、教育、計劃生育等福利制度方面，已經(jīng)進(jìn)行了積極有益的探索和改革，在很大程度上打破了城鄉(xiāng)之間不可逾越的界限，從而在制定與戶籍制度相關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)政策、協(xié)調(diào)社會利益分配格局方面，取得了突破性的進(jìn)展，這就為全面推進(jìn)戶籍制度的改革創(chuàng)造了有利條件。

2010年6月，中國政府正式宣布推出醞釀已久的戶籍制度改革，其具體做法是將逐步采用一種全國性的居住證制度，以取代目前實行的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村二元化戶籍制。

城市化是中國社會發(fā)展的一個必要步驟。中國農(nóng)民幾億在農(nóng)村，剩余勞動力不走出來，農(nóng)業(yè)也沒有辦法活起來。所以我們國家規(guī)定的未來20年，至少要有55%的人口實現(xiàn)城市化，那就意味著將近有3億人口必須要進(jìn)城。這是大勢所趨。

2008年10月舉行的中共十七屆三中全會提出，中國總體上已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時期，并把到2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化體制機(jī)制，作為中國農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標(biāo)任務(wù)之一。

其中，廣東多年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，已經(jīng)對傳統(tǒng)的戶籍制度構(gòu)成了沖擊。第五次人口普查，廣東查出人戶分離的有719萬多人。市場經(jīng)濟(jì)這只無形的手，已經(jīng)在引領(lǐng)著700多萬人，沖破“指標(biāo)”和“戶口”的限制，沖進(jìn)小城鎮(zhèn)，流向大中城市，開始了現(xiàn)代新生活。2000年4月，中共中央政治局委員、廣東省委書記李長春作出指示：為了更好地推進(jìn)城市化進(jìn)程，責(zé)成廣東省公安廳草擬《關(guān)于我省進(jìn)一步改革戶籍管理制度的意見》以供即將召開的“廣東城鄉(xiāng)建設(shè)會議”討論。廣東省委副書記、省長盧瑞華則在幾次會議上提到：廣東現(xiàn)行的戶籍管理制度已到了非改不可的程度！大中城市進(jìn)城“門檻“太高，再這樣下去，別說10年，20年也難實現(xiàn)現(xiàn)代化。

同時，現(xiàn)行的戶籍制度使得農(nóng)民為中國的現(xiàn)代化建設(shè)做出了巨大的犧牲，到了該回報農(nóng)民的時候了。中國現(xiàn)在漸漸富裕起來了，但是，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果只有少數(shù)人能夠享受，作為人口絕大多數(shù)的農(nóng)民無法分享的話，這個社會的不公平就容易演變成巨大的社會矛盾，從而制約經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。農(nóng)民如果繼續(xù)在社會保障、教育、求職等問題上處于二等公民的狀態(tài)，這個社會就無法讓人從理性上接受。

戶籍改革必須加快，原因有以下幾點：首先，這是城市化發(fā)展的需要。中國的城市化發(fā)展還是近十幾年的事，城市化率非常低，而現(xiàn)代工業(yè)的發(fā)展需要大量的第二、三產(chǎn)業(yè)的工人。只有充分的城市化，才能滿足工業(yè)化的需要。而我國的農(nóng)村勞力嚴(yán)重過剩，他們想往城市發(fā)展，可城鄉(xiāng)二元的戶籍制嚴(yán)重阻礙了這種發(fā)展，只能以畸形的農(nóng)民工充當(dāng)產(chǎn)業(yè)工人。農(nóng)民工享受不到城里人的福利待遇，這是社會不公平的表現(xiàn)。

其次，戶籍改革對于地方經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、對于中國的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級都有巨大的利益和好處。目前的戶籍制度延緩了中國的城市化進(jìn)程，農(nóng)民工只能像候鳥一樣去城市打工，春節(jié)及年齡大了以后返回農(nóng)村，農(nóng)民工無法成為穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人，企業(yè)也不愿意對農(nóng)民工進(jìn)行崗位培訓(xùn)、技術(shù)培訓(xùn)，企業(yè)永遠(yuǎn)依靠廉價勞動力，生產(chǎn)低端產(chǎn)品。所以，如果沒有戶籍制度的根本改革，可以說，中國的產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型都是難以實現(xiàn)的。

再次，更重要的是戶口附著的利益很多，比如說教育、勞動、社會福利、住房等等的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，城市戶口的福利待遇，諸如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、收入水平、住房條件都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村戶口，人為造成了城鄉(xiāng)差別。只有通過戶籍改革盡快縮小這種差別，徹底解決農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老之憂，中國的社會福利才會真正公平。

戶籍改革與社會和諧公平

2010年8月1日起實施的重慶市戶籍制度改革方案明確1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城分“兩步走”：2010年至2012年，重點推進(jìn)有條件的農(nóng)民及新生代轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，力爭在兩年內(nèi)新增城鎮(zhèn)居民300萬人，實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶人口在主城、區(qū)縣城和小城鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系內(nèi)的合理布局。2010年至2020年，通過系統(tǒng)的制度設(shè)計，建立完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機(jī)制，進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，每年轉(zhuǎn)移70～80萬人，到2020年新增城鎮(zhèn)居民700萬，非農(nóng)戶籍人口提升至60%。

重慶市市長黃奇帆說，要實現(xiàn)千萬農(nóng)民有尊嚴(yán)地進(jìn)城，首先必須妥善處理戶籍問題。戶籍問題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化的核心。農(nóng)村戶口捆綁了宅基地、林權(quán)、承包地“三件衣服”；城市戶口捆綁著養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)“五件衣服”。在城市保障不到位的情況下，要求農(nóng)民放棄“三件衣服”，是對他們權(quán)利的侵犯。戶籍改革不是簡單地讓農(nóng)民脫掉捆綁在農(nóng)村戶口上的“三件衣服”，不是讓農(nóng)民“裸身”進(jìn)城。重慶戶籍改革的關(guān)鍵，是嘗試通過建立轉(zhuǎn)戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機(jī)制，以合理的過渡期保障農(nóng)民合法權(quán)益。

設(shè)立3年農(nóng)村土地退出過渡期的制度安排，是重慶戶籍制度改革的創(chuàng)新和突破。這樣的制度安排，有利于減少社會動蕩，促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城真正融入城市生活，避免把轉(zhuǎn)戶農(nóng)民推向無地、無房、無業(yè)的“三無”行列，同時也為實現(xiàn)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民“三大保障”和“五大保障”的置換騰出時間。這個置換一般需要2～3年，從而確保城鄉(xiāng)居民身份的平穩(wěn)過渡。

同時，重慶市在全國率先將轉(zhuǎn)戶農(nóng)民工這些“新市民”納入公租房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、農(nóng)民工公寓等完善的住房保障體系之中。將農(nóng)民工納入這樣的住房保障體系就為農(nóng)民進(jìn)城大大降低了門檻。

這樣的戶籍改革有助于社會正義與公平，也有利于社會和諧，不會帶來社會的不穩(wěn)定。

從國際上看，目前世界上共有70多個國家實行的是“事后遷移”制度,這些國家公民遷移不受其他因素的限制,戶籍制度也不與福利制度掛鉤,戶籍管理部門多為內(nèi)政部門、司法部門或統(tǒng)計部門。

盡管這些國家的地區(qū)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距不大,不同地區(qū)的富裕程度也比較均衡，但比較世界上發(fā)達(dá)國家，無一不是以加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，通過人財物的大流動來實現(xiàn)社會的文明與進(jìn)步。

與這些國家相比,中國的戶籍改革也有成功先例。浙江省近年來在拆除戶籍藩籬、打破城鄉(xiāng)壁壘方面屢有“大手筆”，戶籍制度改革在全國繼續(xù)領(lǐng)跑。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，3年多來，城鎮(zhèn)凈遷入人口達(dá)到了190余萬人，其中今年以來達(dá)到了66萬多人。

統(tǒng)計數(shù)字表明，戶籍制度改革有效地提高了城市人口素質(zhì)，促進(jìn)了城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。以奉化為例，據(jù)2005年的當(dāng)?shù)丶笆?、中央媒體報道稱：新的戶籍制度不僅給當(dāng)?shù)毓膊块T的管理帶來了便利，還帶動了城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。奉化市戶籍制度改革后，新增城鎮(zhèn)人口1.08萬，市區(qū)人口一舉突破了10萬，新增內(nèi)、外資企業(yè)160多家。奉化先試點，半年之后寧波市全面推開并在全國引起轟動。

看來，浙江奉化戶籍制度改革實際效果是好的。

2010年6月，中國政府正式宣布推出醞釀已久的戶籍制度改革，其具體做法是將逐步采用一種全國性的居住證制度，以取代目前實行的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村二元化戶籍制。

這是大勢所趨。

欄目主持：紀(jì) 元