王 昱 丁四保 王榮成

(東北師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,吉林長春 130024)

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撆c實(shí)踐需求及其制度障礙＊

王 昱 丁四保 王榮成

(東北師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,吉林長春 130024)

在“空間管制”和“功能區(qū)劃”的管理模式下,不同功能區(qū)域之間的“外部作用”或“外部性”非常明顯,如果獲益者不補(bǔ)償,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就無從談起。因此,面對實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這個科學(xué)命題和重大實(shí)踐,生態(tài)補(bǔ)償還要同時解決人地關(guān)系中的區(qū)域關(guān)系,這就是區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償問題。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償是從“區(qū)域關(guān)系”的角度來研究和操作生態(tài)補(bǔ)償,關(guān)注于區(qū)域主體,關(guān)注于區(qū)域尺度上的“生態(tài)-經(jīng)濟(jì)”過程和資源環(huán)境問題,并通過相應(yīng)的區(qū)域政策手段來解決這些問題,是整個生態(tài)補(bǔ)償尺度體系中的重要部分。對于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償,區(qū)域制度問題就顯得尤為重要。強(qiáng)勢的地方政府和異?；钴S的地方經(jīng)濟(jì),及其形成的“行政經(jīng)濟(jì)區(qū)域”,以及激烈的區(qū)域競爭和區(qū)域發(fā)展差距問題,一同成為當(dāng)前我國區(qū)域制度的核心特征。在這樣的區(qū)域制度背景下,如何落實(shí)區(qū)域主體的補(bǔ)償責(zé)任,形成區(qū)域間承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制,就成為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕裹c(diǎn)和難點(diǎn)所在。

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償;區(qū)域制度;制度障礙

生態(tài)補(bǔ)償是指促進(jìn)生態(tài)恢復(fù)和環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)手段和制度安排,是當(dāng)前我國生態(tài)、資源、環(huán)境和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問題[1-2]。生態(tài)補(bǔ)償問題具有較強(qiáng)的空間尺度特征。在國內(nèi)外大量的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中,生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者的具體“形象”總是不斷變化,個人、企業(yè)、社會組織、各級政府、區(qū)域和國家等,在不同層面的生態(tài)補(bǔ)償中均承擔(dān)著不同的“角色”。在宏觀層面,“京都議定書”和“國際碳權(quán)交易”等明確了國家之間在溫室氣體排放等方面的權(quán)力和義務(wù),是最高層面的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制;在微觀層面,鄰里之間由于噪音、采光權(quán)或其它環(huán)境問題等產(chǎn)生糾紛,并通過適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)機(jī)制(如街道、社區(qū)或地方法院)予以解決,從而構(gòu)成最低層面的生態(tài)補(bǔ)償[3]。當(dāng)前,我國區(qū)域發(fā)展的價值取向已逐步由均衡發(fā)展、非均衡發(fā)展向協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變,自然、經(jīng)濟(jì)、社會的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展將取代經(jīng)濟(jì)增長成為評價區(qū)域發(fā)展?fàn)顟B(tài)的主要目標(biāo)。但同時,我國的區(qū)域發(fā)展差距不斷擴(kuò)大,一些地區(qū)不顧資源環(huán)境承載能力盲目推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,帶來區(qū)域性乃至整體的生態(tài)環(huán)境惡化趨勢。在此背景下,根據(jù)不同地區(qū)的資源環(huán)境承載能力、經(jīng)濟(jì)開發(fā)潛力和開發(fā)強(qiáng)度,適度推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化,實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化,構(gòu)筑有序的區(qū)域發(fā)展格局,已經(jīng)成為統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的國家戰(zhàn)略。而建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和政策保障體系,對于實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略具有重要意義[4-6]。

本文所提出的“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”,就是從“區(qū)域關(guān)系”的角度來研究和操作生態(tài)補(bǔ)償,關(guān)注于區(qū)域主體,關(guān)注于區(qū)域尺度上的“生態(tài)-經(jīng)濟(jì)”過程和資源環(huán)境問題,并通過相應(yīng)的區(qū)域政策手段來解決這些問題,是整個生態(tài)補(bǔ)償尺度體系中的重要部分。

1 生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹皡^(qū)域”困境

生態(tài)補(bǔ)償中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是區(qū)域之間的補(bǔ)償,如流域上的問題。區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐中遭遇到諸多難點(diǎn)和障礙,區(qū)域問題的存在使生態(tài)補(bǔ)償變得更加復(fù)雜。

1.1 遭遇到的現(xiàn)實(shí)問題:以流域上的“區(qū)域”困境為例

各種空間尺度的“流域”覆蓋我國國土面積的95%以上,成為生態(tài)補(bǔ)償中的代表性問題。一個完整的流域會包括多個行政區(qū)域,形成上游區(qū)域、下游區(qū)域,因此具有跨區(qū)域性,也是典型的區(qū)域?qū)用嫔系纳鷳B(tài)補(bǔ)償問題。

流域作為一個系統(tǒng),從整體效益最大化原則出發(fā),其不同區(qū)段應(yīng)承載不同的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)功能。上游地區(qū)要涵養(yǎng)水源,最大程度的減少污染排放,從而保障流域的生態(tài)安全和水資源的可持續(xù)利用。為此,上游地區(qū)要限制某些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,同時進(jìn)行大量的生態(tài)工程建設(shè),并承擔(dān)相應(yīng)的成本,同時損失許多發(fā)展機(jī)會,從而導(dǎo)致上下游地區(qū)之間環(huán)境、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)利益的不平衡,這是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母?。區(qū)域?qū)α饔蛘w性的分割,使生態(tài)補(bǔ)償不再是人與地的關(guān)系,而演變?yōu)槿伺c人(區(qū)域之間)的關(guān)系,“跨區(qū)域”是生態(tài)補(bǔ)償最困難和最典型的問題,也是人地關(guān)系的難點(diǎn)和焦點(diǎn)問題。同時,存在和不斷出現(xiàn)的“跨流域”問題,使跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償問題變得更加復(fù)雜。

流域問題是典型的區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償,其難點(diǎn)與障礙體現(xiàn)在:

1.1.1 補(bǔ)償責(zé)任的問題

在流域問題上,下游區(qū)域應(yīng)當(dāng)向上游區(qū)域支付生態(tài)補(bǔ)償,這是顯而易見的道理,但在具體的制度環(huán)境下如何讓區(qū)域承擔(dān)責(zé)任,即上游的“生態(tài)”責(zé)任和下游的“補(bǔ)償”責(zé)任,卻成為一個難點(diǎn)。

在具體的實(shí)踐案例中,這種區(qū)域責(zé)任多是由上、下游區(qū)域共同的上級政府出面,以法律、行政等手段進(jìn)行的硬性安排。由下游區(qū)域和上級政府共同承擔(dān),或是由上級政府單獨(dú)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任,是實(shí)踐中比較常見的解決辦法。如福建省就出臺相關(guān)文件,要求九龍江流域下游的廈門市每年出資1 000萬元,閩江下游的福州市每年出資1 000萬元,由省里再配套一部分,成立專項(xiàng)資金(由省政府監(jiān)管)用于上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理;在浙江省的德清縣,由縣政府出面關(guān)閉了西部上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全部污染企業(yè),并由縣級財政統(tǒng)一安排資金,用于西部地區(qū)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和對關(guān)閉或外遷企業(yè)的補(bǔ)償;福建省在晉江流域上游區(qū)域設(shè)置了交界斷面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),對不達(dá)標(biāo)的區(qū)域就不再安排補(bǔ)償專項(xiàng)資金;江西省則出臺了具有法律效力的《關(guān)于加強(qiáng)東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的決定》,明確了省、市和縣三級政府在生態(tài)保護(hù)工作中的職責(zé)[7]。

一個客觀現(xiàn)實(shí)是,下游區(qū)域承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任的積極性并不高,而上級政府的補(bǔ)償能力和目標(biāo)又很局限,因此在實(shí)踐中存在著上下游區(qū)域之間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益的矛盾。

1.1.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的問題

區(qū)域之間基于生態(tài)/環(huán)境服務(wù)價值的交易,談判和協(xié)商是確定區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的理想模式。但在流域問題上,由于上、下區(qū)域?qū)Νh(huán)境服務(wù)價值理解上的巨大差異,以及交易成本問題,區(qū)域制度障礙等因素,使得實(shí)踐中的生態(tài)補(bǔ)償大多無奈地選擇了其它的替代性辦法。

(1)上級政府主導(dǎo)下的“水權(quán)交易”。在浙江省金華江流域,上游水源區(qū)磐安縣與中下游的東陽市、義烏市均屬金華市所轄,因此在財政上易于協(xié)調(diào)。東陽市以2億元的價格一次性把橫錦水庫每年4 999.9萬m3的永久用水權(quán)轉(zhuǎn)讓給義烏市,并保證水質(zhì)達(dá)到國家現(xiàn)行一類飲用水標(biāo)準(zhǔn),并且義烏市向供水方支付當(dāng)年實(shí)際供水0.1元/m3的綜合管理費(fèi)。

(2)上級政府安排的“補(bǔ)償專項(xiàng)資金”。晉江流域是福建省第三大河流,主要分布在泉州市境內(nèi),是泉州市最主要的生產(chǎn)生活用水水源,也是向金門供水的一個重要水源首選地。2005年泉州市政府出臺了《晉江、洛陽江上游水資源保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)資金管理暫行規(guī)定》,2005-2009年每年籌措2 000萬元,5年籌集一個億的補(bǔ)償資金。資金來源于市本級財政固定投入,下游受益縣(市、區(qū))按用水量比例等因素分?jǐn)? 500萬資金。資金主要用于晉江、洛陽江上游地區(qū)的水資源保護(hù)項(xiàng)目,主要是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(包括城鎮(zhèn)生活污水、垃圾無害化處理設(shè)施)、面源污染治理和生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目[7]。

(3)以補(bǔ)償“公共服務(wù)”代替技術(shù)上的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。遼寧省從2008年起由省財政每年出資1.5億元,用于對東部水源涵養(yǎng)區(qū)16個縣(市、區(qū))的生態(tài)補(bǔ)償。補(bǔ)償資金的分配遵照固定的計算公式,屬于財力性轉(zhuǎn)移支付,重點(diǎn)用于生態(tài)建設(shè)與保護(hù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及社會事業(yè)發(fā)展等。

1.1.3 補(bǔ)償方式的問題

區(qū)域之間支付手段的匱乏也是流域生態(tài)補(bǔ)償中一個難點(diǎn)。實(shí)踐中的案例大多是嵌入于政府體制內(nèi),通過政府層級內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付,專項(xiàng)資金等形式對上游區(qū)域?qū)嵤┭a(bǔ)償,在補(bǔ)償方式上也多局限于“退耕還林”、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、小流域治理等工程建設(shè),或是直接的“公共物品”補(bǔ)償?shù)取?/p>

實(shí)踐中也有一些方式創(chuàng)新的有益嘗試,如“異地開發(fā)”和“水權(quán)交易”等形式。如浙江省紹興市湯浦水庫有限公司與慈溪市自來水公司簽署了《供應(yīng)水合同》,紹興市將每日20萬m3的引水權(quán)賣給了慈溪市。但這些方式創(chuàng)新的共同特征是,政府(尤其是上級政府)仍發(fā)揮著關(guān)鍵作用,紹興和慈溪的水權(quán)交易雖然是企業(yè)行為,但交易雙方都是地方政府掌控的企業(yè),并且交易的價格與合同的執(zhí)行都在當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)督之下,但其進(jìn)步之處在于實(shí)現(xiàn)了區(qū)域間的直接支付。

綜上所述,區(qū)域之間的生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)踐中確實(shí)遭遇到諸多難點(diǎn),流域的問題雖然很普遍,但仍具有特殊性,對于其它方面的區(qū)域之間的補(bǔ)償,如碳循環(huán)、酸雨、沙塵暴、大氣污染等,在實(shí)踐層面上本就沒有流域生態(tài)補(bǔ)償豐富,其中的重要原因就是遇到的難點(diǎn)問題會更多、更尖銳。

1.2 “區(qū)域”理論的不足

所有的理論問題都是從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的,而實(shí)踐上的諸多難點(diǎn),一個重要原因就是區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論儲備不足。

地理學(xué)和生態(tài)學(xué),經(jīng)濟(jì)學(xué)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)已經(jīng)解決了一般意義上的生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚搯栴},也就是有關(guān)于人地關(guān)系的一般理論[8-9]。但由于區(qū)域主體的特殊性,使得我們運(yùn)用外部性、區(qū)域性、生態(tài)平衡、產(chǎn)權(quán)、公共物品和庇古稅等理論卻并不能為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償提供基礎(chǔ)理論的支持,我們并沒有形成對區(qū)域產(chǎn)權(quán)、區(qū)域外部性、區(qū)域之間“服務(wù)-受益”關(guān)系的作用格局等的清晰的認(rèn)識,區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償仍面臨著基礎(chǔ)理論上的困境。

一個客觀事實(shí)是,“人地關(guān)系—人與自然的和諧發(fā)展”不等于“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。因此,本文提出“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”,就是要探討區(qū)域視角下生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)理論和實(shí)踐問題。

1.3 大量的區(qū)域問題

與實(shí)踐困境和基礎(chǔ)理論不足相對應(yīng)的是,作為一種協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系的手段,存在著對區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償迫切的現(xiàn)實(shí)需求。

1.3.1 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以克服的一個歷史性局限

經(jīng)濟(jì)活動的負(fù)外部作用是人類經(jīng)濟(jì)活動的一個歷史性局限,“生態(tài)不經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”構(gòu)成了一道生態(tài)經(jīng)濟(jì)鴻溝。上述人地關(guān)系的矛盾也同時體現(xiàn)在區(qū)域關(guān)系的層面上。對于“環(huán)境不友好”的產(chǎn)業(yè),發(fā)達(dá)國家或地區(qū)也頂多是將它們通過“經(jīng)濟(jì)全球化”或世界“經(jīng)濟(jì)一體化”的形式轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家或欠發(fā)達(dá)地區(qū),通過“生態(tài)”與“生產(chǎn)”的地域分離來緩解自身的人地關(guān)系矛盾[10]。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會伴隨著人地關(guān)系矛盾的轉(zhuǎn)移,對于發(fā)展中國家來說,接受工業(yè)化國家的擴(kuò)散、走工業(yè)化道路與大量消耗資源和生態(tài)環(huán)境的惡化通常是并行的,如果沒有向其他國家再次轉(zhuǎn)移生態(tài)環(huán)境負(fù)擔(dān)的條件,人地關(guān)系矛盾會長期留存在本國或本地區(qū)。

1.3.2 “區(qū)域”的形式、結(jié)構(gòu)在不斷發(fā)展

從實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展等國家戰(zhàn)略的層面,“區(qū)域”的角色變得更加重要;此外,“區(qū)域”這種組織形式,其內(nèi)在結(jié)構(gòu)和本質(zhì)也在發(fā)生變化,在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中所起到的作用在不斷增強(qiáng),幾個具體表現(xiàn)是:

(1)“空間管制”成為理性政府的主要作為。從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐看,空間管治是理性政府的主要作為,也是區(qū)域有序發(fā)展的基本保障[11-12]?？臻g管制的理念在我國也越來越受到政府的推崇,并在政府的管制手段中占據(jù)重要地位?？臻g管治的手段是多樣的,主要包括編制和實(shí)施各類區(qū)劃和空間布局規(guī)劃,制定和落實(shí)區(qū)域政策和區(qū)域法規(guī)等。一個非常普遍的現(xiàn)象是,我國各級政府新近主導(dǎo)編制的各類規(guī)劃(特別是“十一五”時期以來),都非常重視功能分區(qū)和空間引導(dǎo)等方面的安排。

(2)功能區(qū)劃逐步取代傳統(tǒng)的區(qū)劃。從當(dāng)前我國區(qū)劃工作的發(fā)展趨勢看,功能區(qū)劃將替代傳統(tǒng)區(qū)劃,功能區(qū)域?qū)⒊蔀榈乩韺W(xué)區(qū)域研究的核心內(nèi)容和組織地理信息的新的形式[13]。另一方面,國民經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃和主體功能區(qū)劃等政府主導(dǎo)編制的各項(xiàng)規(guī)劃,在規(guī)劃目標(biāo)、方法和內(nèi)容上的變化表明(越發(fā)重視功能分區(qū)和空間統(tǒng)籌發(fā)展),功能區(qū)劃和功能區(qū)域正在成為政府實(shí)施空間管制的重要手段。地域功能區(qū)劃已成為保障國土空間合理開發(fā),構(gòu)建有序空間結(jié)構(gòu)的重要保障。通過采取空間約束和空間協(xié)調(diào)手段,對不同類型的區(qū)域采取“空間限制”、“空間準(zhǔn)入”和“空間鼓勵”等措施來協(xié)調(diào)各層級空間發(fā)展。

(3)“主體功能區(qū)戰(zhàn)略”的實(shí)施。根據(jù)資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局,將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū),按照主體功能定位調(diào)整完善區(qū)域政策和績效評價,規(guī)范空間開發(fā)秩序,形成合理的空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。

無論是“空間管制”、強(qiáng)調(diào)“功能區(qū)劃”還是“主體功能區(qū)戰(zhàn)略”,都將會對我國區(qū)域關(guān)系的現(xiàn)狀結(jié)構(gòu)和格局,以及區(qū)域間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益的作用機(jī)制帶來深刻變革,同時也對區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償研究提出了賦予時代特征的新的課題。

1.3.3 區(qū)域利益沖突的普遍存在

首先,當(dāng)前制約我國可持續(xù)發(fā)展的一系列資源環(huán)境問題,如生態(tài)脆弱、敏感地區(qū)“開發(fā)”與“保護(hù)”的困境,流域內(nèi)區(qū)域?qū)λY源的爭奪,沙塵暴的生成、遷移與擴(kuò)散,土壤退化、水土流失、酸雨等,本身都會演化為區(qū)域之間的一種利益沖突。其次,各類“功能區(qū)劃”的實(shí)施,在制度和政策層面上固化或深化了區(qū)域之間的利益沖突。如生態(tài)功能區(qū)劃中確定的水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等,主體功能區(qū)劃中的限制和禁止開發(fā)區(qū)域,都被嚴(yán)格限制了一些環(huán)境不友好的經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動,形成發(fā)展權(quán)力的“剝奪”,從而導(dǎo)致區(qū)域之間的利益沖突。

對于大量的客觀事實(shí),一個基本判斷是,區(qū)域之間環(huán)境、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)等方面的利益沖突以及區(qū)域間的激烈競爭,將在一段時期內(nèi)成為我國區(qū)域關(guān)系的主要方面。并對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。因此,在科學(xué)發(fā)展觀的引領(lǐng)下,如何統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展,如何協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系,都對區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償研究提出了迫切的現(xiàn)實(shí)需求。

1.4 協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾δ?/p>

在維護(hù)資源環(huán)境的實(shí)踐中,“誰污染誰治理”、“誰獲益誰補(bǔ)償”成為一個普遍認(rèn)同的原則。如果一個區(qū)域?qū)Α巴獠俊薄渌麉^(qū)域提供了生態(tài)環(huán)境的正外部作用,則獲益的區(qū)域應(yīng)該給予補(bǔ)償,理由是存在“生態(tài)不經(jīng)濟(jì)”,為其他區(qū)域提供生態(tài)環(huán)境正外部作用的區(qū)域,往往要支付一部分用于保護(hù)和建設(shè)的成本,或者放棄開發(fā)而失去一部分工業(yè)化的機(jī)會。在我國的浙江,沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為了獲得上游地區(qū)提供的清潔水源,為上游地區(qū)提供“工業(yè)開發(fā)區(qū)”和提供生態(tài)建設(shè)的資助,就是很好的補(bǔ)償形式[14]。而由中央政府投資的一些生態(tài)治理工程,有效地遏制了生態(tài)環(huán)境的退化,并在一定程度上扶持了落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展[15]。在國際社會,發(fā)達(dá)國家為承擔(dān)溫室氣體減排份額,為發(fā)展中國家提供造林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目和提供清潔生產(chǎn)的技術(shù),也是受到普遍歡迎的補(bǔ)償措施。

可見,生態(tài)補(bǔ)償手段能夠有效地緩解區(qū)域之間的利益矛盾,幫助形成新型的區(qū)域關(guān)系。因此,協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系就成為實(shí)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕裹c(diǎn)和重要功能。

2 區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償:關(guān)注的核心問題

從協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系的視角出發(fā),我們更加關(guān)注區(qū)域在生態(tài)補(bǔ)償問題中的責(zé)任和重要角色,即區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償。

2.1 定義

在“利益最大化原則”的假設(shè)下,區(qū)域的“理性行為”會導(dǎo)致資源的過度開發(fā)、生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境質(zhì)量下降和區(qū)域之間的惡性競爭等一系列非理性結(jié)果,致使生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益的矛盾沖突成為當(dāng)前區(qū)域關(guān)系的主要方面,使區(qū)域關(guān)系處于不和諧與不可持續(xù)的狀態(tài)。

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償(Regional Eco-compensation)就是將生態(tài)保護(hù)者、受益者和破壞者等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的利益主體定位于區(qū)域尺度,關(guān)注于區(qū)域主體、區(qū)域產(chǎn)權(quán)和區(qū)域利益,并根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保育的成本,區(qū)域發(fā)展的機(jī)會成本等,通過適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)、政策手段或制度安排,調(diào)節(jié)不同區(qū)域之間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益的不平衡,從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能,提升整體環(huán)境質(zhì)量,促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。概括地講,區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償就是通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖侄蝸韰f(xié)調(diào)人地關(guān)系中的區(qū)域關(guān)系問題。

2.2 區(qū)域主體

以行政區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)形成的經(jīng)濟(jì)區(qū)域(行政經(jīng)濟(jì)區(qū)域),彼此間激烈的競(爭)合(作)關(guān)系,是當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要推動力量,而行政經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間的生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益上的沖突是區(qū)域矛盾的主要內(nèi)容,并成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大制約。與其它類型的區(qū)域相比較,行政經(jīng)濟(jì)區(qū)域具有清晰的邊界——行政界限,同時也是區(qū)域利益的邊界;存在區(qū)域利益的代言人——政府,它的利益邊界與區(qū)域邊界相一致,而政府所掌控的各類資源使其能夠成為區(qū)域行為的主體(見圖1)。因此,從生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊暯浅霭l(fā),我們主要關(guān)注行政經(jīng)濟(jì)區(qū)域在這一問題中的作用。

圖1 區(qū)域的實(shí)體內(nèi)容Fig.1 The conceptual model of region in the regional eco-compensation study

2.3 關(guān)鍵科學(xué)問題

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償在理論研究和實(shí)踐當(dāng)中的關(guān)鍵科學(xué)問題有:

(1)區(qū)域間生態(tài)功能格局的識別方法和等級劃分。依據(jù)不同生態(tài)系統(tǒng)、“生態(tài)-經(jīng)濟(jì)過程”的功能類型和空間格局,識別“生態(tài)功能區(qū)域”。通過區(qū)域外部作用、區(qū)域外部性的分析明確不同區(qū)域的服務(wù)對象,明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體,揭示區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母窬帧?/p>

(2)區(qū)域間的權(quán)益配置標(biāo)準(zhǔn)、損益關(guān)系及其配置方法。通過科學(xué)、可行的方法測算區(qū)域之間作用的強(qiáng)度,依據(jù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、彰顯社會公平、體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可行性的原則,研究區(qū)域間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)權(quán)益的配置標(biāo)準(zhǔn)和損益核算方法。區(qū)域產(chǎn)權(quán)和區(qū)域利益、區(qū)域外部性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價值評估是其中的關(guān)鍵問題,也是理論和實(shí)踐中的難點(diǎn)所在。

(3)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施方案及其效果監(jiān)測與評價。根據(jù)主體的補(bǔ)償能力和客體的補(bǔ)償意愿,設(shè)計區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施方案。根據(jù)區(qū)域主體的特質(zhì)和區(qū)域尺度“生態(tài)-經(jīng)濟(jì)過程”的格局,分析市場、各級政府和企業(yè)在區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償當(dāng)中的作用。形成可行的評價方法,評價實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基本公共服務(wù)均等化、協(xié)調(diào)區(qū)域關(guān)系等方面的效果。

綜上所述,從“生態(tài)補(bǔ)償”這個思路出發(fā),探討人與自然以及區(qū)域與區(qū)域之間關(guān)系的理論,并以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo),形成“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”的認(rèn)識體系,進(jìn)而對其實(shí)踐需求展開研究,其理論意義和應(yīng)用意義都是非常顯著的(見圖2)。

3 區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償遇到的區(qū)域制度障礙

現(xiàn)實(shí)生活中較為成功的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償,其中的一個關(guān)鍵實(shí)現(xiàn)機(jī)制是,這些實(shí)施補(bǔ)償?shù)膮^(qū)域(或國家)都會承認(rèn)自己的責(zé)任,而生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯栴}也總是出在區(qū)域之間難以形成承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制。在我國的現(xiàn)狀區(qū)域制度下——強(qiáng)勢的地方政府和地方經(jīng)濟(jì)、激烈的區(qū)域競爭和顯著的區(qū)域發(fā)展差距,使這一問題表現(xiàn)的更為顯著[16]。

在市場上,企業(yè)是利己、排它和競爭的。在對資源、生態(tài)環(huán)境問題的討論中,企業(yè)及其外部作用是導(dǎo)致市場失靈的基本因素,所以必須有政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)的或行政的強(qiáng)制,如征稅、污染標(biāo)準(zhǔn)、各種處罰,包括強(qiáng)令關(guān)停。如我國關(guān)于資源環(huán)境的法律法規(guī)中就規(guī)定了企業(yè)必須為其資源開發(fā)行為繳納土地、水、礦物資源使用費(fèi)和用于礦山恢復(fù)、生態(tài)環(huán)境修復(fù)或恢復(fù)的補(bǔ)償費(fèi)。國家還不斷提高企業(yè)進(jìn)入市場的門檻,如要求礦山規(guī)模和企業(yè)規(guī)模,以利于企業(yè)實(shí)現(xiàn)對資源環(huán)境的社會責(zé)任?？傮w來說,政府的介入和政府強(qiáng)令企業(yè)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償可以在一定程度上解決企業(yè)負(fù)面的外部作用問題。而談到政府(區(qū)域)要承擔(dān)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任時,問題就變得復(fù)雜起來。存在著幾個前提:

其一,存在著上級(中央)政府與下級(地方)政府之間的縱向關(guān)系,也存在區(qū)域與區(qū)域、地方政府與地方政府之間的橫向的關(guān)系,上級對下級承擔(dān)責(zé)任有制度上的根據(jù),而平行的同級之間則存在制度上的障礙。

其二,地方政府的一切發(fā)展行為對“區(qū)域”來說是提供公共物品,具有公益性、非排他性,由于存在生態(tài)經(jīng)濟(jì)鴻溝,政府的發(fā)展行為要么因?yàn)樯鷳B(tài)而損失發(fā)展,要么因?yàn)榘l(fā)展而損失生態(tài)[17]。在我國目前的歷史階段上,由于堅信“發(fā)展是硬道理”,地方政府一般都會選擇發(fā)展和承受生態(tài)損失,于是在區(qū)域內(nèi)部,政府的公共服務(wù)行為也會產(chǎn)生對生態(tài)環(huán)境的負(fù)的外部作用。

其三,區(qū)域是開放的地理空間,一個區(qū)域生態(tài)環(huán)境的任何變化都會對其他區(qū)域和整個外部系統(tǒng)發(fā)生作用和影響。

因此,對于同一級別的各個區(qū)域,外部的生態(tài)環(huán)境是公共物品,而發(fā)展所必須的資源則屬于私人物品,地方政府必須通過競爭在市場上和從上級或中央政府那里獲得資源,代表自身利益的政府會在發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的兩難選擇中更傾向于本區(qū)域的發(fā)展利益,而忽視對其他區(qū)域的負(fù)面的生態(tài)環(huán)境影響。而對于由不同層級區(qū)域組成的區(qū)域體系,上至國家(中央政府),下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(地方政府),上級政府的行為往往是公益性的,關(guān)注全局的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境,但是其掌握的資源是短缺的,這兩個因素都會產(chǎn)生與下級政府的利益沖突或矛盾,但由于地方政府的利益有公益性的一面,所以中央政府和上級政府在資源的分配方面不僅要保護(hù)地方政府的發(fā)展權(quán)利,還要給予那些為了維護(hù)全局的生態(tài)環(huán)境而承受了利益損失的區(qū)域以生態(tài)補(bǔ)償。

實(shí)踐中,我國的政府體制可以實(shí)現(xiàn)這種補(bǔ)償,如中央政府財政對青海省“三江源”地區(qū)生態(tài)移民的補(bǔ)償,國家林業(yè)部門在東北和西南各地實(shí)施的“天然林資源保護(hù)工程”,“南水北調(diào)”工程中國家多個部門對湖北、陜西境內(nèi)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資,遼寧省“大伙房水庫輸水工程”由上級政府向水源地區(qū)支付移民、污水處理、小流域治理等全部費(fèi)用,這些都是上級政府對下級政府實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡湫桶咐?/p>

圖2 區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯勘尘癋ig.2 The Background of the Regional Eco-compensation study

但是相同級別區(qū)域之間的利益關(guān)系是排他的和競爭的,地方政府的制度決定了一個地方政府的“公共財政”的地理邊界是非常清楚的[18-19],地方財政的形成、增長和使用必然嚴(yán)格地局限在行政區(qū)邊界之內(nèi),對于全局性的和外部性的具有公共物品性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境來說,一些區(qū)域?yàn)槠渌麉^(qū)域提供了生態(tài)服務(wù),如森林生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)、減少水土流失、清潔河水和減少大氣污染等,卻很難從其他區(qū)域的政府那里得到補(bǔ)償。地方政府之間利益關(guān)系的市場調(diào)節(jié)是失靈的,所以中央或上級政府的調(diào)節(jié)、調(diào)控就顯得非常重要,成為我國當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償面臨的焦點(diǎn)問題。

綜上所述,區(qū)域之間承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制是區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕裹c(diǎn)問題。解決問題的關(guān)鍵是判斷區(qū)域生態(tài)環(huán)境外部作用的性質(zhì)和格局,如果是為所有區(qū)域共享的公共物品,獲益者就是國家,中央政府就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任;如果有明確的獲益區(qū)域,具有私人物品的性質(zhì),則獲益區(qū)域應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任,而其中遇到的制度上的缺陷應(yīng)由中央政府或上級政府協(xié)調(diào)解決。

4 結(jié) 論

一般意義上的生態(tài)補(bǔ)償是對人類社會傳統(tǒng)發(fā)展方式的限制。限制過度開發(fā)和“環(huán)境不友好”的開發(fā)模式,對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和受損生態(tài)系統(tǒng)承擔(dān)責(zé)任并為此支付成本是生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)內(nèi)容,這也是經(jīng)濟(jì)學(xué)在解決人地關(guān)系中外部性問題時的基本思路。但是,面對“實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”這個科學(xué)命題和重大實(shí)踐,生態(tài)補(bǔ)償還要同時解決人地關(guān)系中的區(qū)域關(guān)系,這就是區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償問題。

從區(qū)域關(guān)系角度出發(fā),解決人與自然和諧發(fā)展問題的一個必然出路是制定區(qū)劃和安排各個區(qū)域的分工。由此帶來的一個突出問題是,那些被限制的區(qū)域基本上都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的落后地區(qū),將意味著一系列的經(jīng)濟(jì)和社會矛盾。由此可見,在“空間管制”和“功能區(qū)劃”的管理模式下,不同功能區(qū)域之間的“外部作用”或“外部性”非常明顯,如果獲益者不補(bǔ)償,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展就無從談起。

在“空間管制”逐步成為政府主要作為的背景下,生態(tài)功能區(qū)劃和主體功能區(qū)劃等是國家實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大創(chuàng)新。但是,這類功能區(qū)劃在運(yùn)行機(jī)制和政策保障等方面仍不完善,存在一些缺陷。因此,從“生態(tài)補(bǔ)償”這個思路出發(fā),探討人與自然以及區(qū)域與區(qū)域之間關(guān)系的理論,形成“區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償”的認(rèn)識體系,并對其實(shí)踐需求展開研究,其理論意義和應(yīng)用意義都是非常顯著的。同時,從重大的現(xiàn)實(shí)需求中解決科學(xué)問題,構(gòu)筑科學(xué)基礎(chǔ),是學(xué)科發(fā)展的一個重要途徑,區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償提供了一個非?，F(xiàn)實(shí)和重要的研究對象和研究領(lǐng)域。

生態(tài)補(bǔ)償政策總是處于具體的制度環(huán)境當(dāng)中,這種制度背景決定了某一補(bǔ)償政策的可行性,并且會深刻影響到它的作用效果。因此,對于區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償,區(qū)域制度問題就顯得尤為重要。我國的區(qū)域制度是特定歷史過程的產(chǎn)物,強(qiáng)勢的地方政府和異?；钴S的地方經(jīng)濟(jì),及其形成的“行政經(jīng)濟(jì)區(qū)域”,以及激烈的區(qū)域競爭和區(qū)域發(fā)展差距問題,一同成為當(dāng)前我國區(qū)域制度的核心特征。在這樣的區(qū)域制度背景下,如何落實(shí)區(qū)域主體的補(bǔ)償責(zé)任,形成區(qū)域間承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制,就成為區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕裹c(diǎn)和難點(diǎn)所在。

(編輯:李 琪)

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AbstractAs the“spatial governance”and“functional regionalization”become important toolsfor the government to govern and harmonize the economy,and environmental,ecological or economic effect among functional regions are going to be an obvious problem that threatens the harmony between regions.The traditional meaning of ecological compensation always focuses on the human and nature relations.As the harmonizing regional relation has become more and more necessary,coordinating the relationship among regions is a new meaningfor ecological compensation,and we called it regional compensation.This paper initially proposes the concept of regional eco-compensation,focuses on the role of region in eco-compensation,and makes it a useful tool to coordinate the relations between regions.Eco-compensation policy is always embedded in institutions so the regional system is important for the regional eco-compensation and sometimes as obstaclesfor the implementing of regional eco-compensation.

Key wordsregional eco-compensation;regional institution;barrier in institutions

The Regional Ecological Compensation Study:Necessity in Theory and Practice and Its Barrier in Regional Institutions

WANG Yu DING Si-bao WANG Rong-cheng
(College of Urban and Environmental Science,Northeast Normal University,Changchun Jilin 130024,China)

F062.2

A

1002-2104(2010)07-0074-07

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.07.012

2010-03-21

王昱,博士,講師,主要研究方向?yàn)閰^(qū)域發(fā)展和區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償。

丁四保,博士,教授,博導(dǎo),主要研究方向?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)。

＊國家社科基金重大項(xiàng)目(No.06＄ZD038)資助;中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金(No.09QNJJ027)資助。