盧艷麗 丁四保 王榮成 王 昱

(東北師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,長(zhǎng)春吉林 130024)

生態(tài)脆弱地區(qū)的區(qū)域外部性及其可持續(xù)發(fā)展＊

盧艷麗 丁四保 王榮成 王 昱

(東北師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院,長(zhǎng)春吉林 130024)

脆弱的生態(tài)環(huán)境與區(qū)域貧困是我國(guó)生態(tài)脆弱地區(qū)最本質(zhì)的特征。在國(guó)家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下,生態(tài)脆弱地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展不單是其自身的問(wèn)題,而是一個(gè)中央政府和地方政府、區(qū)域之間關(guān)系的問(wèn)題。本文在凝練我國(guó)生態(tài)脆弱地區(qū)主要特征的基礎(chǔ)上,著重分析了生態(tài)脆弱地區(qū)所遭遇到的區(qū)域外部性問(wèn)題,即無(wú)約束條件下的消極外部性(環(huán)境影響)和限制開(kāi)發(fā)條件下所產(chǎn)生的積極外部性(生態(tài)服務(wù))。在國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略下,由于區(qū)域外部性的客觀存在,會(huì)使生態(tài)脆弱地區(qū)面臨利益失衡,即產(chǎn)業(yè)限制導(dǎo)致的發(fā)展權(quán)力剝奪,人口遷移導(dǎo)致的公共服務(wù)流失和承擔(dān)生態(tài)服務(wù)的成本。在此基礎(chǔ)上探討了生態(tài)脆弱地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的思路和國(guó)家的政策取向,指出建立完善的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度是其中的關(guān)鍵問(wèn)題,并對(duì)基本公共服務(wù)均等化、人口遷移等具體的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償途徑展開(kāi)討論。

區(qū)域外部性;生態(tài)脆弱地區(qū);可持續(xù)發(fā)展

在我國(guó),脆弱生態(tài)環(huán)境的分布(生態(tài)脆弱地區(qū))遍及全國(guó)[1],總面積達(dá)1.47×106km2,占到全部國(guó)土面積的15.3%,生態(tài)脆弱地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展對(duì)于當(dāng)前的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略具有重要意義[1]。同時(shí),生態(tài)脆弱地區(qū)又是我國(guó)貧困人口的集中分布地區(qū),具有強(qiáng)烈的“開(kāi)發(fā)”沖動(dòng)。當(dāng)區(qū)域貧困與脆弱的生態(tài)環(huán)境在地理空間上高度耦合,由于“生態(tài)經(jīng)濟(jì)鴻溝”和“發(fā)展鴻溝”的客觀存在,使得這些區(qū)域面臨著保護(hù)生態(tài)與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的尖銳矛盾,可持續(xù)發(fā)展就成為一個(gè)難題[2]。同時(shí),在科學(xué)發(fā)展觀、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的思路下,破解這一難題又顯得尤為重要。而以地理要素運(yùn)動(dòng)為載體的區(qū)域間的關(guān)聯(lián)和作用會(huì)對(duì)不同行政—經(jīng)濟(jì)區(qū)域的區(qū)域利益產(chǎn)生不同性質(zhì)和程度的影響,并且并不因這種影響而承擔(dān)成本或獲取利益,也就產(chǎn)生“區(qū)域外部性”問(wèn)題[3-4],區(qū)域外部性的客觀存在使得可持續(xù)發(fā)展不單單是一個(gè)區(qū)域自身的問(wèn)題,而必須重視區(qū)域外部作用的影響。對(duì)于我國(guó)面積廣闊的生態(tài)脆弱地區(qū),制約其可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題就是區(qū)域之間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益的失衡,以及在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)成本分擔(dān)上存在不易克服的沖突。這些問(wèn)題需要我們通過(guò)區(qū)域外部性的視角去整理思路。因此,研究我國(guó)生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展中存在的外部性問(wèn)題,總結(jié)克服外部性,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路,其理論意義和實(shí)踐意義都是非常明顯的。

1 生態(tài)脆弱地區(qū)的主要特征及其核心問(wèn)題

生態(tài)脆弱地區(qū)作為一種地域類型,是具有內(nèi)在不穩(wěn)定性、在外界脅迫因素干擾下極易遭受損害并難以復(fù)原[5],且在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下,逆向演化趨勢(shì)不能得到有效控制的連續(xù)區(qū)域。

1.1 生態(tài)脆弱地區(qū)的主要特征

生態(tài)脆弱地區(qū)相對(duì)于其它具有特定意義的區(qū)域系統(tǒng),自身具有一些特殊的性質(zhì):

1.1.1 環(huán)境敏感性強(qiáng),系統(tǒng)抗干擾能力弱

生態(tài)脆弱地區(qū)的內(nèi)部格局和生態(tài)結(jié)構(gòu)大多具有先天缺陷,“擾動(dòng)—響應(yīng)”過(guò)程時(shí)間間隔很短,而且響應(yīng)強(qiáng)度較強(qiáng),易受到外界的干擾發(fā)生退化演替,自我修復(fù)能力較弱[1]。

一旦自然的或人類活動(dòng)引起的環(huán)境條件改變,系統(tǒng)迅速響應(yīng),趨向結(jié)構(gòu)更簡(jiǎn)單,功能更單一的狀態(tài),脅迫壓力釋放后,系統(tǒng)自我修復(fù)能力弱,難以恢復(fù)脅迫前的狀態(tài)[6]。

1.1.2 環(huán)境退化趨勢(shì)明顯

具體表現(xiàn)為植被景觀破碎化,群落結(jié)構(gòu)復(fù)雜化,水土流失加重等。在人類活動(dòng)為主導(dǎo)作用的多重脅迫下,區(qū)域環(huán)境結(jié)構(gòu)和功能退化,生態(tài)脆弱區(qū)生物量及生物多樣性指數(shù)明顯下降;地表植被蓋度降低土體結(jié)構(gòu)受到破壞;環(huán)境容量降低,環(huán)境資源的再生能力消退。

1.1.3 承載有重要的生態(tài)功能

生態(tài)脆弱地區(qū)同時(shí)又是我國(guó)重要的生態(tài)功能區(qū)域,其生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能和環(huán)境系統(tǒng)的外部影響對(duì)于整體和其他區(qū)域都具有重要意義。首先,生態(tài)脆弱地區(qū)大都具有典型的過(guò)渡性特征,如農(nóng)牧交錯(cuò)帶、海岸帶等,由于所處位置的獨(dú)特性,使其對(duì)整體的生態(tài)系統(tǒng)多樣性和穩(wěn)定性具有特殊意義[7]。其次,由于地理要素運(yùn)動(dòng)所形成的整體性和聯(lián)系性,使生態(tài)脆弱地區(qū)的生態(tài)服務(wù)或環(huán)境影響會(huì)作用于其他區(qū)域,如大江、大河的源頭區(qū)域,重要的濕地、風(fēng)沙源地區(qū)等。

1.1.4 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性差,政府公共服務(wù)能力嚴(yán)重不足

長(zhǎng)期以來(lái),生態(tài)脆弱地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展多是傳統(tǒng)的粗放型模式,生態(tài)環(huán)境遭受人為破壞并持續(xù)惡化,過(guò)墾、過(guò)牧、排放、污染等人類干擾的負(fù)面影響強(qiáng)烈,其所謀求的經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然是不具可持續(xù)性的。同時(shí),受?chē)?guó)家與地方財(cái)政體制等方面的限制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約,生態(tài)脆弱地區(qū)政府的財(cái)政能力普遍很弱,大多屬于“吃飯財(cái)政”,提供公共服務(wù)的能力嚴(yán)重不足[8]。由于政府財(cái)力的制約,在缺少外部推動(dòng)的條件下,根本沒(méi)有能力進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理。

1.2 生態(tài)脆弱地區(qū)是多種矛盾匯集的空間載體

由于區(qū)域自身的一些特征以及客觀的外部條件,使得生態(tài)脆弱地區(qū)成為多種矛盾匯集的空間載體。

1.2.1 存在PPE(貧困、人口、環(huán)境)怪圈

因區(qū)域環(huán)境生態(tài)退化導(dǎo)致的資源性貧困,使地區(qū)長(zhǎng)期陷入了PPE怪圈的桎梏當(dāng)中,即貧困(Poverty)、人口(Populantion)和環(huán)境(Environment)之間的一種惡性循環(huán)。貧困導(dǎo)致人口增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境趨向脆弱,反過(guò)來(lái)人口增加又使貧困加劇,致使生態(tài)環(huán)境更加脆弱,脆弱的生態(tài)環(huán)境使區(qū)域貧困變本加厲(見(jiàn)圖1)。

1.2.2 區(qū)域協(xié)調(diào)戰(zhàn)略背景下的“生態(tài)經(jīng)濟(jì)鴻溝”和“區(qū)域發(fā)展鴻溝”

雖然金融危機(jī)之后,國(guó)家的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生不小的轉(zhuǎn)變,但毋庸置疑的是,“主體功能區(qū)劃”仍是統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略,對(duì)于各類區(qū)域政策仍將具有指導(dǎo)意義。在主體功能區(qū)劃的區(qū)域政策中,每一類政策都包含了“限制”和“鼓勵(lì)”兩方面的內(nèi)容。對(duì)于限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域,那些大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城市化進(jìn)程,對(duì)妨礙其主體功能實(shí)現(xiàn)的高污染、高耗能的環(huán)境不友好型產(chǎn)業(yè)要嚴(yán)格的限制;對(duì)于重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域,要鼓勵(lì)其承接優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,鼓勵(lì)其發(fā)展能夠吸納禁止和限制開(kāi)發(fā)區(qū)域人口遷移的行業(yè)部門(mén)。

因此,生態(tài)脆弱地區(qū)會(huì)面臨兩大障礙:其一,我國(guó)遇到了發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的深刻矛盾,即“生態(tài)經(jīng)濟(jì)鴻溝”,所謂的“生態(tài)不經(jīng)濟(jì),經(jīng)濟(jì)不生態(tài)”;其二,地方(政府)有著普遍的強(qiáng)烈發(fā)展愿望。在主體功能區(qū)的制度背景下,各地區(qū)卻享有不平等的發(fā)展機(jī)會(huì)(或是重點(diǎn)開(kāi)發(fā),或是限制開(kāi)發(fā)),經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)會(huì)遇到區(qū)域之間的利益矛盾,即“區(qū)域發(fā)展鴻溝”。

圖1 貧困-人口增長(zhǎng)-生態(tài)脆弱的惡性循環(huán)Fig.1 The vicious circle among poverty,population and vulnerable ecology

2 區(qū)域外部性視角下的生態(tài)脆弱地區(qū):矛盾與利益沖突

生態(tài)脆弱地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展并不只是其自身的問(wèn)題,而是牽扯到整體和其他關(guān)聯(lián)區(qū)域,某種程度上可以認(rèn)為是區(qū)域關(guān)系、區(qū)域外部性問(wèn)題。

2.1 區(qū)域外部性的基本思路

“外部性”(externality)的概念來(lái)則來(lái)自于西方經(jīng)濟(jì)學(xué),其定義為:經(jīng)濟(jì)單位的活動(dòng)對(duì)其它經(jīng)濟(jì)單位造成的影響而又未將這些影響計(jì)入市場(chǎng)交易的成本與價(jià)格之中,于是市場(chǎng)調(diào)節(jié)宣告失靈(market failure),市場(chǎng)機(jī)制因此就不是完善的和萬(wàn)能的[9-10]。

在區(qū)域外部作用的地理過(guò)程中,我們通過(guò)“區(qū)域主體”的研究尺度,就會(huì)遇到類似經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性問(wèn)題,即經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間未計(jì)入市場(chǎng)交易的影響,或是經(jīng)濟(jì)區(qū)域?qū)ν坏乩磉^(guò)程的不同的區(qū)域利益響應(yīng)[11-12]。一個(gè)客觀事實(shí)是,區(qū)域外部作用及其導(dǎo)致的“區(qū)域外部性”是當(dāng)前一系列區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題的誘因,如“區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距”、“區(qū)域剝奪”、“區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題”等,使得這一過(guò)程在地理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的范疇內(nèi)都是非常重要的問(wèn)題。

通過(guò)對(duì)區(qū)域外部作用的考察,將區(qū)域間的外部性影響歸結(jié)為環(huán)境影響、生態(tài)服務(wù)和發(fā)展關(guān)聯(lián)等三種主要形式(見(jiàn)表1),其要點(diǎn)在于外部作用的地理媒介、區(qū)域外部性的性質(zhì)、所導(dǎo)致的區(qū)域利益響應(yīng)和現(xiàn)實(shí)的區(qū)域效應(yīng)(區(qū)域問(wèn)題)。

2.2 無(wú)約束條件下生態(tài)脆弱地區(qū)的消極外部性

生態(tài)脆弱區(qū)面臨著各種矛盾的沖突。在無(wú)外界約束的條件下,個(gè)別地方政府及部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)極有可能受短視思想的影響,因短期利益而犧牲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,因個(gè)人政績(jī)而犧牲公共利益,因經(jīng)濟(jì)利益而犧牲人類發(fā)展的利益,即在不考慮生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)承載力的基礎(chǔ)上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng),加劇了自然因素對(duì)生態(tài)環(huán)境的作用,對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力接近甚至突破生態(tài)承載力閾值。使得生態(tài)脆弱地區(qū)生態(tài)環(huán)境日趨惡化。如水土流失日趨嚴(yán)重、荒漠化土地面積不斷擴(kuò)大、大面積森林被砍伐、天然植被遭到破壞、草地退化、沙化和鹽堿化面積逐年增加、生物多樣性受到嚴(yán)重破壞等等,引發(fā)一系列不安全問(wèn)題的出現(xiàn),失去生態(tài)屏障的作用,不僅障礙本區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展,也對(duì)其它區(qū)域構(gòu)成威脅,形成消極的(負(fù)的)區(qū)域外部性。

2.3 限制開(kāi)發(fā)條件下生態(tài)脆弱地區(qū)的積極外部性

我國(guó)生態(tài)脆弱區(qū)大多位于生態(tài)過(guò)渡區(qū)和植被交錯(cuò)區(qū),處于農(nóng)牧、林牧、農(nóng)林等復(fù)合交錯(cuò)帶,是我國(guó)目前生態(tài)環(huán)境問(wèn)題突出、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地區(qū),同時(shí)也是我國(guó)重要的生態(tài)環(huán)境屏障區(qū),對(duì)毗鄰區(qū)域乃至全國(guó)具有重要意義,可以通過(guò)環(huán)境影響和生態(tài)服務(wù)作用其它地區(qū)并產(chǎn)生一定的效應(yīng)。如果對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制,限制經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)并給予補(bǔ)償與援助,這樣可以避免生態(tài)脆弱地區(qū)通過(guò)發(fā)展粗放型經(jīng)濟(jì)進(jìn)行“破貧解困”,既有利于生態(tài)脆弱地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展,又可以促進(jìn)生態(tài)脆弱地區(qū)保護(hù)環(huán)境的積極性,進(jìn)而對(duì)其它地區(qū)產(chǎn)生生態(tài)貢獻(xiàn),產(chǎn)生積極的(正的)區(qū)域外部性,起到生態(tài)屏障的作用。

2.4 生態(tài)脆弱地區(qū)的利益沖突

對(duì)于生態(tài)脆弱地區(qū)自身而言,選擇經(jīng)濟(jì)利益還是生態(tài)、環(huán)境利益,這本身就是一種利益沖突,當(dāng)外部政策限制了生態(tài)脆弱地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)(如主體功能區(qū)劃),迫使其放棄經(jīng)濟(jì)利益而追求生態(tài)和環(huán)境利益,則這種利益沖突就演變?yōu)樯鷳B(tài)脆弱地區(qū)同其他區(qū)域之間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益的失衡。

2.4.1 產(chǎn)業(yè)上的限制導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會(huì)的喪失

對(duì)于生態(tài)脆弱地區(qū),為了維護(hù)其生態(tài)服務(wù)的功能,必然對(duì)某些產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)進(jìn)行限制和禁止,而這些產(chǎn)業(yè)(如資源開(kāi)發(fā)、鋼鐵、化工等)在中國(guó)現(xiàn)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段往往又是利潤(rùn)較高,對(duì)增加地方財(cái)政收入和帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效果最明顯的產(chǎn)業(yè)。

表1 區(qū)域外部性的主要形式Tab.1 The Main Forms of Regional Externalities

按照產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論,某一產(chǎn)業(yè)在其發(fā)展的不同階段,其利潤(rùn)水平和對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用是不盡相同的,大體經(jīng)歷一個(gè)由低到高,而后再不斷降低的過(guò)程。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的培育期和擴(kuò)張期,高的利潤(rùn)水平會(huì)誘使各區(qū)域競(jìng)相進(jìn)入該產(chǎn)業(yè),形成相互競(jìng)爭(zhēng)的局面,如資源開(kāi)采、鋼鐵、汽車(chē)、化工等產(chǎn)業(yè)在當(dāng)下就處于這一發(fā)展態(tài)勢(shì)。而針對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)的功能要求,使其在產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)上受到限制,不能夠發(fā)展那些與其生態(tài)功能不相適應(yīng)的高利潤(rùn)產(chǎn)業(yè),并極可能因此與其它區(qū)域在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上形成差距,是對(duì)其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)權(quán)利的“剝奪”。

2.4.2 為實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能而承擔(dān)成本

對(duì)于生態(tài)脆弱地區(qū),實(shí)現(xiàn)其生態(tài)服務(wù)功能的成本往往是巨大的,要加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)和環(huán)境保護(hù),引導(dǎo)超載人口逐步有序轉(zhuǎn)移,這是地方政府所無(wú)力承擔(dān)的[13],如若沒(méi)有上級(jí)政府或區(qū)域之間分擔(dān)“成本”的機(jī)制,就是對(duì)區(qū)域發(fā)展權(quán)力的剝奪。以東北地區(qū)大、小興安嶺國(guó)有林區(qū)為例,森林采伐及相應(yīng)的木材加工業(yè)幾乎構(gòu)成其區(qū)域經(jīng)濟(jì)的全部?jī)?nèi)容。為維護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能:①不但要禁止任何對(duì)森林資源的非保護(hù)性砍伐,原有的木材加工產(chǎn)業(yè)也因此受到?jīng)_擊,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收入(包括企業(yè)、個(gè)人的收入和政府的財(cái)政收入)急劇減少;②原有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展限制會(huì)產(chǎn)生大量的失業(yè)人口,為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,需要對(duì)這部分人員進(jìn)行妥善安置;③封山育林、森林防火、林木管護(hù)等日常工作中也需要大量的資金投入。

2.4.3 人口遷移導(dǎo)致地方公共服務(wù)的“流失”

生態(tài)脆弱地區(qū)要引導(dǎo)人口有序轉(zhuǎn)移,其內(nèi)在的機(jī)理和過(guò)程,使地方政府本就“干癟”的公共服務(wù),在使用效率和效果上出現(xiàn)損失。

按照社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論,“個(gè)體人”在生命中的不同時(shí)期,其對(duì)公共服務(wù)的需求(消耗)和貢獻(xiàn)的程度是不同的,這種消耗大致經(jīng)歷一個(gè)由高到低而后再逐漸升高的過(guò)程,而對(duì)公共服務(wù)的貢獻(xiàn)則是由低到高而后再逐漸降低的過(guò)程,即地方政府公共服務(wù)的“投入-產(chǎn)出”過(guò)程存在著時(shí)間上的錯(cuò)位。

人口遷移的內(nèi)在機(jī)理和過(guò)程以各種制度和社會(huì)性因素為載體(如就業(yè)、升學(xué)、購(gòu)置不動(dòng)產(chǎn)等),在遷移過(guò)程中存在明顯的“擇優(yōu)”機(jī)制,即實(shí)現(xiàn)遷移的多為對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)政收入的潛在貢獻(xiàn)能力較高的人群。對(duì)于人口遷出區(qū)域,公共服務(wù)投入不能得到相應(yīng)的回報(bào),而遷入?yún)^(qū)域卻得到現(xiàn)成的產(chǎn)出,因而降低了人口遷出區(qū)域公共服務(wù)的使用效率,使生態(tài)脆弱地區(qū)本不豐富的公共資源不斷“流失”,是一種變相地對(duì)區(qū)域發(fā)展權(quán)力的“剝奪”。

上述利益沖突均源自于區(qū)域外部性,也是生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須要解決的問(wèn)題

3 生態(tài)脆弱地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展:思路與政策取向

在無(wú)外部干預(yù)的條件下,生態(tài)脆弱地區(qū)要么犧牲環(huán)境利益而獲取經(jīng)濟(jì)利益;要么犧牲自身的經(jīng)濟(jì)利益而獲取環(huán)境利益,同時(shí)也使整體和其他區(qū)域獲得生態(tài)、環(huán)境利益,但卻并不為這種獲益支付成本,導(dǎo)致區(qū)域間的利益沖突,這兩種情形都不是可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)。

從區(qū)域外部性的思路出發(fā),強(qiáng)化區(qū)域之間的生態(tài)和經(jīng)濟(jì)分工,平衡區(qū)域間的利益沖突(補(bǔ)償與援助),是實(shí)現(xiàn)生態(tài)脆弱地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總體思路

3.1 強(qiáng)化對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的“限制”

為追求國(guó)家整體的生態(tài)安全,應(yīng)限制生態(tài)脆弱地區(qū)開(kāi)發(fā)大規(guī)模的“環(huán)境不友好”型產(chǎn)業(yè),強(qiáng)化其在整體中的生態(tài)分工,使之跳出“生態(tài)脆弱→貧困→掠奪式開(kāi)發(fā)→生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化→更貧困”惡性循環(huán)的怪圈。但是,限制開(kāi)發(fā)并不是限制發(fā)展,應(yīng)鼓勵(lì)和扶持其通過(guò)“綠色經(jīng)濟(jì)”、“生態(tài)經(jīng)濟(jì)”等環(huán)境友好型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式,挖掘自身的優(yōu)勢(shì)條件獲得經(jīng)濟(jì)增量,從而逐步擺脫貧困。

3.2 建立完善的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度

實(shí)現(xiàn)區(qū)域間生態(tài)和經(jīng)濟(jì)分工的一個(gè)基本前提是,必須建立完善的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度,以平衡地區(qū)間生態(tài)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益的沖突。向生態(tài)脆弱地區(qū)提供生態(tài)補(bǔ)償,就是補(bǔ)償其因提供生態(tài)服務(wù)而損失的經(jīng)濟(jì)利益和喪失的發(fā)展機(jī)會(huì)。

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖滓獑?wèn)題是落實(shí)責(zé)任機(jī)制,而這一問(wèn)題無(wú)外乎就是在中央與地方之間,以及在不同區(qū)域之間形成補(bǔ)償關(guān)系的制度安排。我們的思路是:

其一,按照區(qū)域外部性的特征確定補(bǔ)償責(zé)任,即“誰(shuí)受益,誰(shuí)補(bǔ)償”。一個(gè)缺少受益地區(qū)參加的生態(tài)補(bǔ)償體制是很難保障區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的。生態(tài)脆弱地區(qū)提供的生態(tài)服務(wù),所產(chǎn)生的區(qū)域外部性有其特定的地理格局(作用范圍)。若這一地理格局非常清晰,那么就應(yīng)當(dāng)由生態(tài)服務(wù)的受益區(qū)域提供補(bǔ)償。如流域下游地區(qū)就應(yīng)當(dāng)向上游地區(qū)提供生態(tài)補(bǔ)償。若這一地理格局并不清晰,或這種區(qū)域外部性作用于全部的空間,成為了“公共物品”,則應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的上級(jí)政府為生態(tài)補(bǔ)償“買(mǎi)單”[14]。

其二,明確發(fā)達(dá)地區(qū)的補(bǔ)償責(zé)任,即“誰(shuí)發(fā)達(dá)、誰(shuí)受益,誰(shuí)補(bǔ)償”。但是我們看到,除了在河流流域里的上中下游之間以外,在諸如大氣質(zhì)量、生物多樣性、自然生態(tài)系統(tǒng)等方面,區(qū)域之間的服務(wù)—受益關(guān)系很難判斷和界定,這方面補(bǔ)償?shù)闹厝位韭涞搅酥醒胝募缟?。但中央政府作為惟一主體的補(bǔ)償目標(biāo)和能力都是有限的,所以我們認(rèn)為補(bǔ)償?shù)脑瓌t還應(yīng)當(dāng)是“誰(shuí)發(fā)達(dá)和誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”。

區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償還要有具體的補(bǔ)償領(lǐng)域和補(bǔ)償方式,在這里提出以下幾點(diǎn)思路:

第一,補(bǔ)償“公共服務(wù)”。生態(tài)脆弱地區(qū)因提供生態(tài)服務(wù)功能,導(dǎo)致政府的財(cái)政收入減少,其提供公共服務(wù)的能力就會(huì)被削弱,因此應(yīng)得到相應(yīng)的補(bǔ)償。從另一個(gè)角度,追求基本公共服務(wù)的均等化也是對(duì)政府的一個(gè)本質(zhì)要求。因此,即使是不存在生態(tài)服務(wù)上的區(qū)域外部性,或是這些區(qū)域原本就缺少“工業(yè)化”的機(jī)會(huì),也應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償其公共服務(wù)。補(bǔ)償“公共服務(wù)”主要有兩種方式:其一是通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式補(bǔ)償政府的財(cái)政能力(財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付),可以是縱向的(來(lái)自于上級(jí)政府),也可以是橫向的(來(lái)自于平行的區(qū)域)。其二是直接的“公共服務(wù)”建設(shè),如上級(jí)政府的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等。

第二,補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。限制開(kāi)發(fā)并不是限制發(fā)展,因此應(yīng)當(dāng)對(duì)其損失的“發(fā)展權(quán)利”給予補(bǔ)償。在補(bǔ)償方式上,上級(jí)政府可以通過(guò)區(qū)域政策來(lái)刺激生態(tài)脆弱地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,或形成有利的制度安排,如“生態(tài)標(biāo)記”、“污染權(quán)”、“水權(quán)”的區(qū)域交易制度等。

第三,應(yīng)當(dāng)對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)的居民所損失的就業(yè)機(jī)會(huì)給予關(guān)注,即補(bǔ)償就業(yè)。上級(jí)政府或相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可通過(guò)直接投資創(chuàng)造就業(yè)增量,也可通過(guò)提供開(kāi)發(fā)“飛地”的形式進(jìn)行補(bǔ)償。

3.3 推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化

對(duì)于以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式的生態(tài)補(bǔ)償,無(wú)論是縱向的或是橫向的,都可以將其“嵌入”于政府間財(cái)政能力的均等化過(guò)程中,如實(shí)現(xiàn)政府間人均財(cái)政支出的大致相當(dāng)[16]。由上級(jí)政府計(jì)算出一個(gè)合理標(biāo)準(zhǔn),由相應(yīng)的補(bǔ)償主體將區(qū)域的差額部分補(bǔ)齊。

通過(guò)橫向和縱向的轉(zhuǎn)移支付,在政府間財(cái)政能力均等化的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)區(qū)域間基本公共服務(wù)的均等化,既保障了生態(tài)脆弱地區(qū)內(nèi)居民的“機(jī)會(huì)公平”,也同時(shí)實(shí)現(xiàn)了區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償。

3.4 鼓勵(lì)人口遷移

生態(tài)脆弱地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,能夠承載多大規(guī)模的人口,我們持不樂(lè)觀的態(tài)度。因此,我們提出人口遷移的補(bǔ)償方式。

從我國(guó)一些生態(tài)環(huán)境治理工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實(shí)踐上看,區(qū)域間的人口遷移始終是個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。表現(xiàn)為:普遍存在的就業(yè)難題,導(dǎo)致生活水平的下降;無(wú)法適應(yīng)新的生活環(huán)境,陷入社會(huì)孤立;特色地域文化的喪失,尤其是對(duì)于少數(shù)民族的人口遷移;缺乏完善的社會(huì)保障,尤其是對(duì)于遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口。

生態(tài)補(bǔ)償視角下的人口遷移就是要解決移民的貧困和發(fā)展問(wèn)題,補(bǔ)償?shù)乃悸泛驼呷∠蚴?

(1)實(shí)施“教育移民”戰(zhàn)略:加大財(cái)政對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)基礎(chǔ)教育事業(yè)的轉(zhuǎn)移支付,可率先普及12年義務(wù)教育;政府大力扶持發(fā)展農(nóng)村寄宿制學(xué)校,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高教育質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)村師資力量整合;讓“部屬高?！苯o予生態(tài)脆弱地區(qū)更多的錄取名額。

(2)完善移民的社會(huì)保障體系:加快生態(tài)移民的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和保障體系的形成。解決生態(tài)移民的后顧之憂。

(3)提供就業(yè)增量:在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域鼓勵(lì)發(fā)展勞動(dòng)密集型的制造業(yè)和服務(wù)業(yè),加速提升其吸納遷移人口的能力;同時(shí)以政策優(yōu)惠、稅收減免、信貸扶持等形式,鼓勵(lì)企業(yè)雇傭來(lái)自生態(tài)脆弱地區(qū)的遷移人口。

(4)提供創(chuàng)業(yè)扶持:中央政府或相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域的政府以優(yōu)惠政策、提供創(chuàng)業(yè)資金、信貸擔(dān)保、技術(shù)扶持等形式,鼓勵(lì)來(lái)自生態(tài)脆弱地區(qū)的移民進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)。

(5)破除人口遷移的制度障礙。繼續(xù)改革城市人口的戶籍制度,發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保障體系,實(shí)施城市廉租房建設(shè)工程,從多方面為農(nóng)村人口城市化、生態(tài)脆弱地區(qū)人口向外遷移提供機(jī)會(huì)。

4 結(jié) 語(yǔ)

脆弱的生態(tài)環(huán)境與區(qū)域貧困是我國(guó)生態(tài)脆弱地區(qū)兩個(gè)最本質(zhì)的特征。在國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下,生態(tài)脆弱地區(qū)需要承擔(dān)“生態(tài)”的分工,由于存在“生態(tài)經(jīng)濟(jì)鴻溝”,使得生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)難以融合,于是導(dǎo)致區(qū)域之間的利益沖突。因此,生態(tài)脆弱地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展就不單是其自身的問(wèn)題,而是一個(gè)中央政府和地方政府、區(qū)域之間關(guān)系的問(wèn)題。

從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的思路出發(fā),強(qiáng)化對(duì)生態(tài)脆弱地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的“限制”,并實(shí)施區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償,是生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵,而政府在此過(guò)程中需發(fā)揮不可替代的作用。對(duì)于政府而言,其可利用的補(bǔ)償資源主要是“資金”和“政策”兩大塊。對(duì)于政策方面,應(yīng)該是一個(gè)政策體系問(wèn)題。要體現(xiàn)系統(tǒng)性原則,要求系統(tǒng)考慮不同政策所要解決的區(qū)域問(wèn)題。對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金投入,也要體現(xiàn)出集約利用的原則,避免“多頭補(bǔ)償”、“重復(fù)補(bǔ)償”和相互矛盾的現(xiàn)象。

幾點(diǎn)建議是:將各部門(mén)(如林業(yè)部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、環(huán)保部門(mén)等)的補(bǔ)償資金集中,納入到一個(gè)補(bǔ)償職能明確的管理機(jī)構(gòu)之下統(tǒng)一使用,避免多頭補(bǔ)償和重復(fù)補(bǔ)償。提高政府財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付在區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償中的地位,補(bǔ)償生態(tài)脆弱地區(qū)的政府運(yùn)轉(zhuǎn)和公共物品,不贊成過(guò)多的以“財(cái)政專項(xiàng)資金”形式的補(bǔ)償。加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償資金使用的監(jiān)管,納入到政府預(yù)算、審計(jì)系統(tǒng)的監(jiān)督之下。重視對(duì)補(bǔ)償效果的監(jiān)測(cè),形成一種反饋機(jī)制,根據(jù)補(bǔ)償效果及時(shí)地、動(dòng)態(tài)地調(diào)整補(bǔ)償安排,形成彈性的補(bǔ)償制度。

(編輯:李 琪)

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AbstractThe vulnerable eco-system and poverty are the main features of vulnerable ecological regions(VER)in China.Under the coordinated regional development strategy,the VER must take commitment to the division of ecological service,so there is the conflict of interest between regions because of the existence of eco-economic gap due to which the VER can not get the ecological interest and economic interest together.Therefore,the sustainable development of the VER is not the problem with regards to the region itself,but the issue with regards to the relations between regions,central government and local governments.This paper first sums up the characters of VER in China,and then analyze the regional externality problems encountered by VER,including the positive externalities under constrains and negative externalities without constrains,as well as the conflict of interest between regions.This paper considers that the regional eco-compensation is the key issue for the sustainable development of VER,and the equalization of basic public service,migration are the important ways for the implementation of regional eco-compensation.

Key wordsregional externality;vulnerable ecological regions(VER);sustainable development

Sustainable Development of Vulnerable Ecological Regions Under the Perspective of Regional Externalities

LU Yan-li DING Si-bao WANG Rong-cheng WANG Yu
(College of Urban and Environmental Science,Northeast Normal University,Changchun Jilin 130024,China)

F062.2

A

1002-2104(2010)07-0068-06

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.07.011

2010-03-30

盧艷麗,博士生,主要研究方向?yàn)閰^(qū)域外部性與區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償。

丁四保,教授,博導(dǎo),主要研究方向?yàn)閰^(qū)域開(kāi)發(fā)與區(qū)域規(guī)劃。

＊國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目(No.06&ZD038)資助;中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金(No.09QNJJ027)資助。