金 帥 盛昭瀚 劉小峰

(南京大學(xué)工程管理學(xué)院,江蘇南京 210093)

流域系統(tǒng)復(fù)雜性與適應(yīng)性管理＊

金 帥 盛昭瀚 劉小峰

(南京大學(xué)工程管理學(xué)院,江蘇南京 210093)

資源、環(huán)境與生態(tài)已經(jīng)成為制約我國長期可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。本文在分析我國面臨的流域性水危機(jī)主要特征的基礎(chǔ)上,一方面,從復(fù)雜系統(tǒng)角度對流域社會-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合系統(tǒng)進(jìn)行分析,揭示了流域管理面臨的復(fù)雜性與不確定性導(dǎo)致其必定是一個長期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程;另一方面,結(jié)合我國重點流域治理歷程對現(xiàn)行流域管理模式進(jìn)行剖析,總結(jié)現(xiàn)行管理模式在管理范式與手段、政策與規(guī)劃制定、社會參與等方面存在的不足與缺陷,它并不能從根本上解決流域性問題。進(jìn)而通過對適應(yīng)性管理的分析及其與現(xiàn)行管理模式的比較,強(qiáng)調(diào)了適應(yīng)性管理是完善流域綜合管理的有效策略。最終,從管理環(huán)境、管理體系、決策機(jī)制、管理手段以及科學(xué)研究職能等五個方面對我國流域管理轉(zhuǎn)型提出政策建議。

流域復(fù)合系統(tǒng);適應(yīng)性管理;復(fù)雜性;不確定性

流域是人類生活的主要生境,對人類生存與社會發(fā)展起著重要支撐作用。然而,數(shù)十年來隨著我國人口的快速增長以及經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,流域自然資源遭受嚴(yán)重破壞,生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化,多種環(huán)境資源危機(jī)共存且日益加重,并呈現(xiàn)流域性特征,使流域社會-經(jīng)濟(jì)-生態(tài)可持續(xù)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)[1-3]。突出表現(xiàn)在:流域性復(fù)合型水污染問題在眾多流域日益突出;水資源短缺問題從干旱地區(qū)季節(jié)性缺水轉(zhuǎn)變?yōu)槠毡榈募竟?jié)性缺水與水質(zhì)型缺水并存的局面;流域內(nèi)生物多樣性降低、濕地破壞、生物群落退化等生態(tài)問題凸顯,并呈現(xiàn)“局部改善、整體退化”的總體格局;在全球氣候變化的影響下,水災(zāi)害與突發(fā)事件的頻率、強(qiáng)度以及風(fēng)險都在進(jìn)一步加劇。我國自然生態(tài)與環(huán)境先天脆弱性及經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展,導(dǎo)致這些本應(yīng)在不同發(fā)展階段出現(xiàn)的流域危機(jī)在短期內(nèi)集中顯現(xiàn)與爆發(fā)[4-6],各種問題相互作用、彼此疊加,使流域資源、環(huán)境與生態(tài)問題越來越復(fù)雜化與多樣化,人與自然、人與社會之間的矛盾日益尖銳與突出。而我國要以稀缺的水資源、有限的水環(huán)境容量和脆弱的水生態(tài),承載不斷擴(kuò)張的人口規(guī)模和高增長、高強(qiáng)度的社會經(jīng)濟(jì)活動[7],面臨著比世界上任何處于同一發(fā)展階段的國家所面臨的都要復(fù)雜、嚴(yán)峻的流域性問題與前所未有的壓力[3]。

1 流域復(fù)合系統(tǒng)及其復(fù)雜性分析

流域水問題的系統(tǒng)性、復(fù)合性、多樣性、突發(fā)性和嚴(yán)峻性等特征[1-6]要求基于復(fù)雜性科學(xué)的視角,站在流域社會-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合系統(tǒng)的層面對其進(jìn)行分析,以清晰全面認(rèn)識其成因與復(fù)雜性,進(jìn)而用科學(xué)方法進(jìn)行管理。

1.1 流域復(fù)合系統(tǒng)

流域社會-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合系統(tǒng)是人為主體、要素眾多、關(guān)系錯綜、目標(biāo)功能多樣的復(fù)雜開放巨系統(tǒng),具有復(fù)雜的時空結(jié)構(gòu)與層次結(jié)構(gòu),呈現(xiàn)整體性、動態(tài)性、非線性、適應(yīng)性以及多維度等特性[8-10]。水是流域系統(tǒng)的紐帶,具有多重屬性。它既是一種自然資源,又是物質(zhì)生產(chǎn)資源,同時還是一種生活資源。而人作為系統(tǒng)中最活躍的要素,具有一定的經(jīng)濟(jì)行為和社會特征,通過資源開發(fā)與利用等社會經(jīng)濟(jì)行為將資源和環(huán)境緊密聯(lián)系在一起,人的廣泛參與及其有限理性造就了流域系統(tǒng)的高度復(fù)雜性。

構(gòu)成流域復(fù)合系統(tǒng)的三個不同性質(zhì)的系統(tǒng)——自然子系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)與社會子系統(tǒng),各自又是復(fù)雜自適應(yīng)系統(tǒng),有特殊的結(jié)構(gòu)、功能和作用機(jī)制,而且他們自身的存在和發(fā)展又受其他系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能的制約。如圖1所示。

圖1 流域社會-經(jīng)濟(jì)-自然復(fù)合系統(tǒng)分析框架Fig.1 Framework of social-economic-natural complex watershed system

(1)流域自然系統(tǒng)是一個完整的生態(tài)系統(tǒng),具有自組織、自調(diào)節(jié)與自生長能力[4],是復(fù)合系統(tǒng)形成的基礎(chǔ)。系統(tǒng)內(nèi)部存在著復(fù)雜的非線性反饋機(jī)制,并與社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)存在物質(zhì)、能量與信息的交換,以生物與環(huán)境的協(xié)同共生及環(huán)境對流域內(nèi)活動的支持、容納、緩沖及凈化為特征[11]。人類對自然生態(tài)系統(tǒng)的影響主要體現(xiàn)在環(huán)境污染型與資源破壞型影響,其又通過一系列自然過程、物理過程、化學(xué)過程及生物過程等使自身狀態(tài)與結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,進(jìn)而決定其服務(wù)功能。自然生態(tài)系統(tǒng)可以通過兩種方式進(jìn)行調(diào)節(jié):外部組織或者自組織[4]。許多傳統(tǒng)的保護(hù)工程方式就是外部組織,但是它們結(jié)構(gòu)僵硬且適應(yīng)變化的潛力較小。

(2)流域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)以資源為中心,經(jīng)濟(jì)活動主要由市場機(jī)制與宏觀反饋控制體系進(jìn)行調(diào)節(jié)。市場機(jī)制是經(jīng)濟(jì)內(nèi)在本體機(jī)制,市場把流域內(nèi)外各種經(jīng)濟(jì)活動與需求緊密聯(lián)系在一起,對資源配置和經(jīng)濟(jì)運行起著重要自調(diào)節(jié)作用。而反饋控制機(jī)制體現(xiàn)在政府通過行政手段與經(jīng)濟(jì)政策對經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)進(jìn)行宏觀調(diào)控與干預(yù)。流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)本身就是市場機(jī)制與宏觀控制機(jī)制相互作用下形成的。其中,反饋控制機(jī)制與資源環(huán)境壓力是對經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的約束;而市場機(jī)制的作用過程是在前兩者作用下,系統(tǒng)內(nèi)微觀主體受價格、供求與競爭等影響,不斷調(diào)整其經(jīng)濟(jì)行為,逐步自組織、自適應(yīng)的過程。單純依賴政府直接干預(yù)或市場自我調(diào)節(jié)都是過于簡單的做法,因此,在實踐中兩者之間的力度把握與時機(jī)選擇是相當(dāng)復(fù)雜的問題。

(3)流域社會系統(tǒng)以人為中心。流域系統(tǒng)的基本功能是為了滿足人類生活的需求。在市場化逐步健全的今天,人類生活用品絕大部分是從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中獲取,因而人類生物質(zhì)與文化需求是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本動力。人類在改變其生存環(huán)境與生活質(zhì)量的過程中,直接或者間接地對自然系統(tǒng)產(chǎn)生了影響。所以,社會系統(tǒng)在復(fù)合系統(tǒng)中起主導(dǎo)作用,其主體的價值取向與行為方式主要受到文化傳統(tǒng)、價值觀等內(nèi)化因素與法律規(guī)范、經(jīng)濟(jì)刺激等外部因素的影響,只有對主體價值取向等有很好的規(guī)范才能保證流域經(jīng)濟(jì)、自然的健康發(fā)展。

在這三種機(jī)制及其相互作用下,流域系統(tǒng)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的整體性、動態(tài)性、涌現(xiàn)性等特點。如,人類追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定帶來的資源過度開發(fā)與污染排放,使流域生態(tài)狀況惡化,并嚴(yán)重影響生態(tài)系統(tǒng)自調(diào)節(jié)與自適應(yīng)能力;而自修復(fù)能力降低導(dǎo)致其環(huán)境容量同步下降,加速惡化趨勢。同時,經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口膨脹致使水資源需求量及水污染排放量同步擴(kuò)大,而污染引發(fā)的水質(zhì)惡化進(jìn)一步加劇水資源短缺。流域生態(tài)持續(xù)退化,不但造成區(qū)域生存與發(fā)展的自然條件退化;而且大范圍生態(tài)失衡,加劇了災(zāi)害風(fēng)險和生態(tài)危機(jī),使經(jīng)濟(jì)難以持續(xù)增長并引發(fā)社會不穩(wěn)定。然而,人類筑堤修壩、圍湖造田、超采地下水等經(jīng)濟(jì)活動或抵御災(zāi)害行為,一方面卻使生態(tài)環(huán)境的脆弱性更加顯著,尤其是大量水利工程設(shè)施使流域被人為地渠道化、破碎化,污染物凈化能力、水生生物生產(chǎn)能力等不斷下降[3];另一方面人類自身抗災(zāi)的能力日益下降。進(jìn)而,在多重因素影響下,流域災(zāi)害層出不窮和快速增長,并以誘導(dǎo)型自然災(zāi)害為主[5]。

總之,流域系統(tǒng)中社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、資源相互聯(lián)系、相互制約和相互作用,構(gòu)成了人與自然相互依存、共生的復(fù)合體系,具有強(qiáng)大的交互反饋能力[12]。流域水危機(jī)從表面上看是各種水問題相互影響、彼此疊加而愈演愈烈;但從本質(zhì)上講,人的社會生活與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)等對流域系統(tǒng)產(chǎn)生的干擾已不再是對流域自然過程的簡單干擾,而是社會過程、經(jīng)濟(jì)過程與自然過程交織作用的集中體現(xiàn)[13]。

1.2 復(fù)合系統(tǒng)管理中的不確定性

流域復(fù)合系統(tǒng)的復(fù)雜性與強(qiáng)大的交互反饋能力,造就了在管理實踐中普遍存在的不確定性,而且許多不確定性是難于預(yù)測的。不確定性已成為流域管理取得成功的巨大障礙與必須直面的問題[14-21]。

(1)系統(tǒng)認(rèn)知的不確定性。流域復(fù)合系統(tǒng)是開放的復(fù)雜巨系統(tǒng),人們對其認(rèn)識具有不完全性與漸進(jìn)性。因而,系統(tǒng)認(rèn)知不確定性是固有的,不僅表現(xiàn)在系統(tǒng)狀態(tài)的部分可觀測性、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與過程以及歷史發(fā)展趨勢的不確定性[14],而且產(chǎn)生這些趨勢的系統(tǒng)要素及其交互關(guān)系包括非線性、反饋回路、延遲等都具有不確定性[15]。同時,自然過程、社會過程與經(jīng)濟(jì)過程共同存在且作用于流域系統(tǒng),使得單一學(xué)科知識并不能對其進(jìn)行有效分析與總結(jié)。

(2)管理目標(biāo)的不確定性。目前廣泛研究的流域綜合管理是以實現(xiàn)流域可持續(xù)發(fā)展為總目標(biāo),但由于系統(tǒng)演化及其管理涉及的時間與空間尺度較大、系統(tǒng)漸進(jìn)認(rèn)知帶來的認(rèn)識滯后性等在構(gòu)造該目標(biāo)體系上存在很大分歧與抽象色彩,尚不存在一個明確并具有操作性的普遍認(rèn)同體系[2,21]。在實踐中,人們又對問題的原因、利害關(guān)系等識別上存在分歧,不可避免地從不同的視角與利益出發(fā)提出管理的目標(biāo)或需求。同時,流域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及全球經(jīng)濟(jì)的影響會給管理帶來更多新的需求與問題。

(3)管理依據(jù)的不確定性。流域系統(tǒng)的復(fù)雜性使其狀態(tài)和干擾因素難以簡單概括為一些易測定的指標(biāo);生態(tài)修復(fù)的長期性也需要長期的可重復(fù)試驗和觀測。而且流域系統(tǒng)的時空特征帶來的尺度效應(yīng)、累積效應(yīng)、外部因素干擾以及抽樣和測量誤差,使得精確識別與量化系統(tǒng)狀態(tài)以及影響源及其效果分析變得異常復(fù)雜。此外,特別是由于對系統(tǒng)功能及過程的認(rèn)識不足,管理方案不得不建立在某種模型假設(shè)前提上,而模型參數(shù)與結(jié)構(gòu)的不確定性使理論結(jié)果與管理輸出之間存在差距。因此,管理的理論與實證依據(jù)具有巨大的經(jīng)濟(jì)成本與時間成本效應(yīng)以及潛在風(fēng)險,對管理實踐提出了巨大考驗。

(4)管理決策的不確定性。決策制定者、利益相關(guān)者與科學(xué)研究者之間不協(xié)調(diào)給管理決策帶來了不確定性[2]。他們對問題的產(chǎn)生原因與合理的解決方案可能有不同的看法,而這些看法會影響他們對系統(tǒng)的認(rèn)識、具體管理目標(biāo)、具體管理措施成功的可能性等的判斷[16]。具體表現(xiàn)在研究者主要從專業(yè)學(xué)術(shù)角度對系統(tǒng)或特定問題進(jìn)行研究;利益相關(guān)者傾向于從切身利益出發(fā)提出要求;而決策者偏重從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀視角去解決實際問題。

(5)系統(tǒng)行為的不可預(yù)測性。流域系統(tǒng)的自適應(yīng)性也決定了系統(tǒng)對管理行為的響應(yīng)具有不確定性。社會、經(jīng)濟(jì)、人口、生態(tài)等因素的變化性使得通過觀察難以直觀推斷系統(tǒng)狀態(tài)以及影響源,并預(yù)測他們對管理行動的反應(yīng)。個體行為的主觀性使得流域治理的社會經(jīng)濟(jì)政策實施效果無從精確預(yù)測,即管理者對系統(tǒng)部分可控制[14]。系統(tǒng)的開放性還決定了系統(tǒng)要受到外界物質(zhì)、資金與人員等方面的隨機(jī)干擾,進(jìn)一步加大了系統(tǒng)響應(yīng)的不確定性。此外,還有某些因素的不可預(yù)測性內(nèi)在于系統(tǒng)行為中,如極端氣候條件以及不斷呈現(xiàn)出的新型污染物等。

綜上所述,流域復(fù)合系統(tǒng)作為一個復(fù)雜開放巨系統(tǒng),其復(fù)雜性主要體現(xiàn)在流域系統(tǒng)及其子系統(tǒng)自身結(jié)構(gòu)、功能與內(nèi)在規(guī)律以及流域內(nèi)各要素相互作用機(jī)制的復(fù)雜性,人類并不足以對它具有充分理解并實施控制。而復(fù)合系統(tǒng)的復(fù)雜性特征使得系統(tǒng)一方面呈現(xiàn)出極大的隨機(jī)性、模糊性、不確定性和不穩(wěn)定性,另一方面由于系統(tǒng)內(nèi)在自適應(yīng)能力與作用規(guī)律則表現(xiàn)出秩序性、確定性、必然性和規(guī)律性,使得流域治理必定是一個長期、復(fù)雜、艱巨的工程。

2 我國現(xiàn)行流域管理模式分析

回顧我國重點湖泊及流域治理歷程,不難發(fā)現(xiàn),流域治理正在經(jīng)歷由單一的水利工程或者生態(tài)治理工程為主向以流域復(fù)合系統(tǒng)社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)工程轉(zhuǎn)變。

從管理目標(biāo)與范圍看,流域管理在不斷根據(jù)出現(xiàn)的問題進(jìn)行調(diào)整趨于合理,而且在對流域的科學(xué)認(rèn)知方面也在不斷的加深。例如,《太湖水污染防治“十五”規(guī)劃》就明確體現(xiàn)了政府在水環(huán)境治理方面的四大轉(zhuǎn)變:從工業(yè)點源污染控制為主向工業(yè)點源與農(nóng)業(yè)面源污染控制相結(jié)合;從城市污染控制為主向城市與農(nóng)村污染控制相結(jié)合;從陸上控制為主向陸上與水上污染控制相結(jié)合;從治理污染為主向防治污染與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重轉(zhuǎn)變,力圖進(jìn)入污染控制、污染治理和生態(tài)修復(fù)的綜合治理階段。而且,管理者認(rèn)識到流域治理是具有長期性、復(fù)雜性與艱巨性的系統(tǒng)工程,必須統(tǒng)籌規(guī)劃,分步實施;預(yù)防為主,防治結(jié)合;標(biāo)本兼治,綜合治理;突出重點,全面推進(jìn)。

盡管如此,近20年來流域治理中各類“零點行動”、“環(huán)保風(fēng)暴”等執(zhí)法行動與“綜合規(guī)劃”的實際效果卻差強(qiáng)人意,流域性污染尤其是在大型湖泊流域性污染并沒有得到有效控制,眾多湖泊富營養(yǎng)化趨勢仍未扭轉(zhuǎn),污染反彈甚至惡化時常發(fā)生,大部分流域污染物排放總量不降反升。這無疑也說明了現(xiàn)行管理模式還不能從根本上解決流域性問題。因此,有必要對現(xiàn)行管理模式進(jìn)行剖析。

2.1 管理范式與手段

流域治理普遍采用機(jī)械唯物的“預(yù)測-控制式”管理范式,認(rèn)為系統(tǒng)對管理行為的響應(yīng)可以預(yù)測,進(jìn)而設(shè)計最優(yōu)控制策略[17-18]。尤其是近年來,國內(nèi)外對小流域及其治理作了大量研究,從短期看確實解決了實踐中存在的難題。但它們大多把流域系統(tǒng)看作一個具有線性、規(guī)范性與平衡性等特點[13]的可簡單預(yù)測、容易控制的理想系統(tǒng),針對流域中矛盾的某部分進(jìn)行研究與治理,把問題當(dāng)作遵循簡單線性因果關(guān)系的確定性問題來對待與處理,以試圖減小問題的復(fù)雜性及其維度[19];認(rèn)為規(guī)劃制定者可以分析系統(tǒng)內(nèi)存在的一系列明確的杠桿效應(yīng),并應(yīng)用它來引導(dǎo)已知的反應(yīng)[20]。這無疑低估了政策干預(yù)所帶來的非線性反饋效應(yīng)、時滯效應(yīng)以及人的自主性的重要性。這種簡化方法具有誤導(dǎo)性,它或許能夠在短期內(nèi)成功應(yīng)對某些局部問題,而長期看來卻時常具有超過短期利益的負(fù)面影響[18]。

基于這種管理范式,流域管理還是以“自上而下、層層分解”的行政命令-控制手段為主,而市場化和社會化管理手段較弱。這種手段雖然簡單易行、針對性強(qiáng),但是缺乏柔性與持久性,在高不確定性的環(huán)境中效果較差。

2.2 政策與規(guī)劃制定

流域治理強(qiáng)調(diào)自上而下統(tǒng)一規(guī)劃,但很容易產(chǎn)生政策時滯效應(yīng),包括認(rèn)識時滯、執(zhí)行時滯與效力時滯三方面。現(xiàn)在通過成立專門流域管理機(jī)構(gòu),政府正有效縮小執(zhí)行時滯,但相關(guān)機(jī)構(gòu)的理論水平與預(yù)測能力往往存在很長的認(rèn)識時滯;同時,流域管理中涉及復(fù)雜的社會、經(jīng)濟(jì)問題,它們會讓各種政策難以發(fā)揮應(yīng)有效力。例如,2007年無錫供水危機(jī)事件爆發(fā)后引發(fā)學(xué)界和政府持續(xù)討論,隨后通過國家和地方的逐級反饋與審批,到2009年才有完備的地方性措施出臺。而這些措施從出臺到實施、再到奏效需要更長的時間。

其次,綜合治理雖然以社會經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo),但是規(guī)劃重在考慮水資源可利用量、水環(huán)境容量等生態(tài)因素,人文與技術(shù)因素在規(guī)劃中沒有得到足夠的重視與納入[21],難以充分考慮到各種利益相關(guān)群體對政策規(guī)定的可承受能力,使遵守法規(guī)和政策與生存和發(fā)展產(chǎn)生矛盾,從而導(dǎo)致現(xiàn)實中利益相關(guān)者為了生存而不顧生態(tài)極限。而且水環(huán)境容量測算本身就存在較大的爭議。

第三,統(tǒng)一規(guī)劃雖然采用綜合管理的形式,但并沒有出臺流域性的政策和實現(xiàn)政策間的協(xié)調(diào)。我國水資源與水環(huán)境雙重管理體制決定了流域水資源管理與水環(huán)境治理分開進(jìn)行?？偭靠刂婆c配額管理是規(guī)劃決策制定的依據(jù)。水資源可利用量、污染物減排目標(biāo)和污染治理投資等主要依據(jù)行政區(qū)劃逐級分解,沒有遵循流域特征和污染變化趨勢以及目標(biāo)的現(xiàn)實性[3]。

第四,在規(guī)劃制定中,低估了問題的復(fù)雜性與長期性,目標(biāo)設(shè)定不合理、備選方案不足、風(fēng)險管理困難等致使無法進(jìn)行柔性化管理。規(guī)劃內(nèi)容中對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行人為控制的色彩比較濃重,多偏重且依賴生態(tài)治理工程、大型調(diào)水工程等水利設(shè)施建設(shè)以改善流域環(huán)境。部分工程重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資、運行效率低下問題嚴(yán)重。

此外,有些部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身,導(dǎo)致權(quán)力尋租、部門利益化等問題,協(xié)調(diào)管理難度加大;監(jiān)測與評估不能客觀公正,進(jìn)而管理者也沒有動力與壓力來及時發(fā)現(xiàn)政策或工程方案存在的問題并進(jìn)行調(diào)整。

2.3 社會參與

社會參與在目前流域管理中觀念極其淡薄。在管理決策中,由于參與渠道不暢通、制度保障缺乏、信息公開不足等諸多因素,NG O、科研機(jī)構(gòu)以及社會公眾參與力度、范圍及深度都十分有限,即便重要利益相關(guān)者的參與力度仍不足。決策更多是一種“自上而下”被動接受的過程,這不但使公眾利益難以得到保障,對公眾及利益相關(guān)者支持度與目標(biāo)可實現(xiàn)性也考慮不足,實施效果難免產(chǎn)生很大偏離[22]。而且流域治理過多地依靠國家投入,缺乏社會資金的有效注入,資金不足成為制約瓶頸。

同時,社會參與不足,不但造成公眾意識不到治理的困難與復(fù)雜,使他們傾向于抵觸有損自身利益的政策,而對環(huán)境短期內(nèi)得以改善抱有很大期望;而且,公眾很容易產(chǎn)生路徑依賴,傾向于依賴行政機(jī)構(gòu)解決環(huán)境資源問題。

3 適應(yīng)性管理

不可否認(rèn),當(dāng)前管理模式在流域治理中取得了長足的進(jìn)步,流域問題得到了一定遏制。但這種以行政控制為主的管理模式,面對新時期日趨嚴(yán)峻的流域復(fù)合性水危機(jī)、流域系統(tǒng)的高度復(fù)雜性與不確定性,難以通過傳統(tǒng)的理性主義、還原主義決策模式對未來做出精確預(yù)測與評估,治理不到位和部分失效在所難免。近年來中外眾多學(xué)者指出,中國面臨的水危機(jī)實質(zhì)上是治水體制變革長期滯后于治水需求變化累積形成的治理危機(jī),解決核心是治水模式轉(zhuǎn)變[1]。例如,世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署等發(fā)表的中國環(huán)境問題戰(zhàn)略研究報告都把解決環(huán)境問題的治理結(jié)構(gòu)和體制改革放在優(yōu)先行動中[23]。因此,有效的管理模式與制度框架才是應(yīng)對流域可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)的關(guān)鍵[7]。

在充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的不確定性、復(fù)雜性、時滯性的基礎(chǔ)上,Holling于1978年提出了適應(yīng)性管理理念,隨后這一思想得到了深入研究[15,24-25],并應(yīng)用到生態(tài)系統(tǒng)管理眾多領(lǐng)域。適應(yīng)性管理的前提是人類對任何生態(tài)系統(tǒng)主要驅(qū)動力及系統(tǒng)行為和響應(yīng)的認(rèn)識能力存在固有局限性,因此管理必須具有適應(yīng)性和通過積累并吸收以往經(jīng)驗和見解改變管理實踐的能力,通過不斷調(diào)整戰(zhàn)略、目標(biāo)及方案等,以適應(yīng)快速變化的社會經(jīng)濟(jì)狀況與環(huán)境變化維持可持續(xù)的社會生態(tài)系統(tǒng),其目的在于維持和增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力,即關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程對自然和人類社會干擾的持續(xù)性和適應(yīng)性,而不是對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行控制[26]。因此,適應(yīng)性管理是一個通過從已實施策略結(jié)果中學(xué)習(xí)來持續(xù)改進(jìn)管理政策與實踐的系統(tǒng)過程[15],即通過管理學(xué)習(xí)來學(xué)習(xí)管理的過程[27]。

適應(yīng)性管理通過進(jìn)一步融合協(xié)同管理的思想在歐美眾多流域治理中得到了很好的應(yīng)用與推廣[28],并已有了不少成功案例,如美國密西西比河流域野生物種與魚類保護(hù)計劃[29]、密蘇里河流域生態(tài)恢復(fù)工程[30]、澳大利亞大堡礁水質(zhì)改善項目[31]等。通過對這些治理經(jīng)驗的分析,總結(jié)到適應(yīng)性管理的特征及其與傳統(tǒng)管理模式的區(qū)別還體現(xiàn)在以下方面:

(1)強(qiáng)調(diào)對管理過程的管理。適應(yīng)性管理是從廣泛的研究與溝通中形成的,它以社會參與且政府、利益相關(guān)者等分享管理權(quán)利與責(zé)任為先決條件的。實現(xiàn)適應(yīng)性管理還需要體制建設(shè)、構(gòu)建信任與社會資本的發(fā)展與完善[28]。而且,為了綜合考慮管理中不同種類的不確定性,適應(yīng)性管理并不是簡單地表現(xiàn)為“反復(fù)試驗”[29],而是認(rèn)為政策制定到實施的全過程是一個由問題識別、政策形成、政策實施、系統(tǒng)監(jiān)測以及評價與反饋等一系列行動組成的迭代循環(huán)過程[14-19],并提倡對政策進(jìn)行全生命周期管理。

(2)強(qiáng)調(diào)從知識管理到知識創(chuàng)新的轉(zhuǎn)變。生態(tài)系統(tǒng)管理與人類社會經(jīng)濟(jì)管理是一個信息密集型的跨學(xué)科、跨領(lǐng)域嘗試。它需要對復(fù)合系統(tǒng)復(fù)雜性的綜合了解,以在多重尺度上監(jiān)測系統(tǒng)各方面狀態(tài)、制定決策并對系統(tǒng)反饋做出反應(yīng)[23]。因為這種復(fù)雜性,任何組織或機(jī)構(gòu)難以擁有管理所需要的全面知識與信息。適應(yīng)性管理的明顯特征之一就是將管理者、科學(xué)研究者以及利益相關(guān)者通過交流、溝通等方式使知識從個體私有向群體共用轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)知識共享與知識創(chuàng)新,并形成良好的互動。

(3)強(qiáng)調(diào)群體決策過程。綜合視角下流域管理對象不再局限于自然系統(tǒng),而是涉及到社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。對自然生態(tài)系統(tǒng)科學(xué)認(rèn)知的不足,單純的環(huán)境管理可以采用控制等硬系統(tǒng)方法;但是,人的主動性與不確定性決定了對復(fù)合系統(tǒng)特別是非結(jié)構(gòu)化問題的管理上需要應(yīng)用軟系統(tǒng)方法。適應(yīng)性管理把利益相關(guān)者引入到?jīng)Q策制定過程中,能夠更有利于資源爭端與環(huán)境沖突的解決。在政策形成階段,綜合考慮不同利益相關(guān)者的視角、利益與價值觀,在多框架下,通過溝通、協(xié)商與談判達(dá)到對問題的普遍認(rèn)識與共同的階段性目標(biāo),保證管理決策的公平性與公正性。只有這樣,決策才能得到廣泛的支持。因此,這個過程同樣也是信任構(gòu)建的過程[28]。正如Pahl-Wost所說:管理不是為了尋求問題最優(yōu)解決方案,而是持續(xù)的學(xué)習(xí)與溝通過程,其中最優(yōu)先的是交流、共享觀點和提出適應(yīng)性群體策略[32-33]。因而,把公眾引入到管理之中,一方面有利于公眾或利益相關(guān)者從“被動接受”向“主動商議”轉(zhuǎn)變,提高政策的公正性與支持度;同時,能夠更好地吸納社會資本,而不是依賴政府投資。

(4)把社會學(xué)習(xí)作為出發(fā)點。社會學(xué)習(xí)是貫穿其中最核心的特征[24-25,29]。社會學(xué)習(xí)理論強(qiáng)調(diào)社會的主動參與,強(qiáng)調(diào)在價值與同一性形成中人與環(huán)境的動態(tài)交互。在環(huán)境資源管理中,基于學(xué)習(xí)的方法用來處理管理中的不確定性,社會學(xué)習(xí)不單要注重構(gòu)建學(xué)習(xí)型政府,而是在更為廣泛的空間開展學(xué)習(xí),包括政府、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)與組織以及社會個體層次。基于現(xiàn)行或未來的新技術(shù)為依據(jù),通過反復(fù)實踐、評價及調(diào)整,在實踐中學(xué)習(xí)尋求適應(yīng)企業(yè)或個人的“最佳管理實踐”,從傳統(tǒng)以保護(hù)為特征的專家知識灌輸向基于團(tuán)體的學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變。

結(jié)合目前我國流域狀況和管理現(xiàn)狀,我們可以看出,適應(yīng)性管理具有很大的優(yōu)越性,見圖2。適應(yīng)性管理是更合理治理模式的一個嘗試,是流域未來治理的一個方法創(chuàng)新,我們應(yīng)該積極探討其在我國流域治理中的應(yīng)用。

圖2 現(xiàn)行管理模型與綜合視角下的適應(yīng)性管理模式的比較Fig.2 Comparative analysis of current management regime and adaptive management regime

4 流域適應(yīng)性管理模式初探

通過以上分析,我們清醒地認(rèn)識到,處在社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的中國面臨多方面的挑戰(zhàn),推行適應(yīng)性管理并非一蹴而就,還要接受來自法律法規(guī)、社會傳統(tǒng)、管理手段等多方面的挑戰(zhàn),單純依靠以往經(jīng)驗的延伸并不能順利地實現(xiàn)向新管理模式的轉(zhuǎn)型。本文主要從管理環(huán)境、管理體系、管理手段、決策機(jī)制以及科學(xué)研究等五個方面作初步探討。

4.1 從單獨立法到綜合立法:管理環(huán)境轉(zhuǎn)變

健全的流域管理法律與法規(guī)是實施流域適應(yīng)性管理的基本環(huán)境與根本保障。據(jù)我國水法與水污染防治法及其相關(guān)法律法規(guī),現(xiàn)行流域管理以流域統(tǒng)一管理為主、以部門管理和行政管理為輔的統(tǒng)一管理模式。然而,在管理實踐中情況卻與理論設(shè)計相反,國家管理機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)條塊分割,以河流流經(jīng)的各行政管理為主,涉水部門甚至行業(yè)管理部門各自為政,形成了區(qū)域和行業(yè)在水資源及其它資源管理、開發(fā)、利用等方面的決策分散化狀況,而流域綜合管理機(jī)構(gòu)權(quán)力被瓜分無法履行協(xié)調(diào)管理職能。究其原因是目前我國尚沒有真正意義上的流域法,有關(guān)流域管理的法律法規(guī)通常是部門或行政區(qū)立法,一方面,人為割裂了流域內(nèi)環(huán)境資源與社會、經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系;另一方面,各部門與行政區(qū)立法重復(fù)甚至沖突,相關(guān)利益者的權(quán)利與義務(wù)、職能部門的權(quán)力與責(zé)任等方面不夠明確,加重了流域管理和協(xié)調(diào)的難度。而且,現(xiàn)行法律法規(guī)大多是實體性立法,缺乏跨部門、跨行政區(qū)管理以及利益相關(guān)者參與的程序性規(guī)定,實體性規(guī)定沒有程序性制度相配合將導(dǎo)致實體性規(guī)定的目標(biāo)難以實現(xiàn)。

4.2 從集中管理到多中心治理:管理體系創(chuàng)新

適應(yīng)性管理體制是以政府為主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與的多主體互動合作的多中心治理格局[34],這種合作治理模式實質(zhì)上通過建立一種在微觀領(lǐng)域?qū)φ⑹袌龅淖饔眠M(jìn)行補(bǔ)充或替代的制度形態(tài),有利于大量的社會力量參與治理,形成“政府、社會、市場”上下互動的管理過程與公共行動網(wǎng)絡(luò)。它要求流域管理中多元利益相關(guān)者、社會公眾及科學(xué)機(jī)構(gòu)有直接參與決策的權(quán)利與義務(wù),如果失去了這一點,流域管理很容易又走入政府專行的集中管理局面。在新的管理體制下,管理能夠更科學(xué)公正地進(jìn)行決策,而且能夠針對管理效果的反饋以及突發(fā)性做出及時果斷的反應(yīng),避免傳統(tǒng)層級審核與命令方式在時間上的延遲。Ostrom等已經(jīng)論證了多中心治理在發(fā)展中國家的可行性[34]。尤其是當(dāng)前我國一些湖泊流域非點源污染已經(jīng)替代點源成為水質(zhì)問題的主導(dǎo)要素,其分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、不易監(jiān)測、難以量化等特征使得政府管制難度越來越大。引入以社區(qū)、村鎮(zhèn)為單位的自主治理是十分有必要的。它能夠充分利用成員的合作優(yōu)勢與監(jiān)督力量,在微觀層面對環(huán)境治理形成共識。

然而,建立這種體制需要從各個層面逐步開展。在國家層面上,完善公眾參與的相關(guān)法律制度是基礎(chǔ),加強(qiáng)對NG O及利益相關(guān)者等參與流域管理的權(quán)益規(guī)定,并出臺公眾參與的具體程序性規(guī)定;在流域?qū)用嫔?轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理觀念積極推動機(jī)構(gòu)改革,建立制度化的參與機(jī)制,進(jìn)而組建社會參與的綜合性流域管理機(jī)構(gòu);在部門與地方層面上,信息披露要及時全面,意見征求要切實落實[35];在社會層面上,宜鼓勵社團(tuán)組織、公眾社區(qū)等民間組織的創(chuàng)建與發(fā)育,并通過一定的賦權(quán)使他們有效地行動起來,形成環(huán)境資源治理的基礎(chǔ)。

4.3 從單一管理到綜合集成管理:決策機(jī)制創(chuàng)新

適應(yīng)性管理雖然強(qiáng)調(diào)自組織管理與群體參與,但是最終還是要以科學(xué)決策機(jī)制為支撐來保障其發(fā)揮效用。目前,盡管各類計算機(jī)信息系統(tǒng)和水質(zhì)監(jiān)測裝置普遍運用,但參與式的群決策機(jī)制還處于概念化層面,缺乏系統(tǒng)性和科學(xué)性。有關(guān)參與式?jīng)Q策機(jī)制、群體決策支持平臺研究幾乎是空白,國外也沒有完整、直接現(xiàn)成的成果可供借鑒。錢學(xué)森先生提出的綜合集成研討廳體系是在長期實踐背景下融合多學(xué)科與多領(lǐng)域的技術(shù)與方法而形成的可操作的、行之有效的方法體系和實踐方式。宜以該方法為指導(dǎo),通過綜合集成定性定量相結(jié)合、專家研討、信息處理與數(shù)據(jù)融合、人工社會與虛擬現(xiàn)實、群體決策及定性推理技術(shù)和分布式交互網(wǎng)絡(luò)環(huán)境等多種技術(shù)與方法,從“定性綜合集成”到“定性定量綜合集成”再到“從定性到定量綜合集成”循環(huán)往復(fù)、逐次逼近,建立創(chuàng)新型的治理決策機(jī)制,用結(jié)構(gòu)化的決策序列來逼近流域管理中非結(jié)構(gòu)化問題。

4.4 從剛性管理到柔性管理:管理手段豐富

行政手段面對日益復(fù)雜與高度不確定的環(huán)境已經(jīng)顯得力不從心。而當(dāng)前我國流域管理中依然未培育出良好的市場經(jīng)濟(jì)手段。這使得政府職能主要集中在興建、運營水利工程及污染末端治理。所以,宜充分重視利用經(jīng)濟(jì)手段把環(huán)境成本內(nèi)部化,從經(jīng)濟(jì)上刺激環(huán)境資源破壞者行為與價值觀的轉(zhuǎn)變。具體來講要完善流域資源的有償使用制度,推進(jìn)水價改革與排污權(quán)制度并形成合理的價格機(jī)制,促進(jìn)水權(quán)、排污權(quán)等各類市場的發(fā)育,建立與現(xiàn)有技術(shù)相適應(yīng)的排污標(biāo)準(zhǔn)以及通過特許經(jīng)營開放傳統(tǒng)政府壟斷的水務(wù)市場。除經(jīng)濟(jì)手段與市場建立外,更要充分認(rèn)識社會化管理手段的重要性。一方面,通過推行社會教育與培育社團(tuán)組織、公眾社區(qū)等非政府組織,提高公眾資源節(jié)約與環(huán)保意識,引導(dǎo)與規(guī)范流域內(nèi)居民的生活方式與行為;另一方面,鼓勵公眾參與到管理決策制定與持續(xù)監(jiān)督中,并通過決策參與使人們能夠更積極地支持政策實施與改變生活方式。同時,注重行政手段與經(jīng)濟(jì)手段、社會化管理相結(jié)合,傳統(tǒng)政策優(yōu)勢與體制機(jī)制創(chuàng)新相結(jié)合,提高各類手段的綜合效力。最終在此基礎(chǔ)上,使行政管理機(jī)構(gòu)完成向社會管理與公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變。

4.5 從經(jīng)驗治理到科學(xué)治理:科學(xué)研究職能轉(zhuǎn)變

盡管政府一直強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化流域治理科技支撐體系,但重心放在污水處理、生態(tài)修復(fù)、綜合防治等技術(shù)原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和推廣示范上;而一些交叉學(xué)科研究與實際應(yīng)用脫軌。決策大多在國內(nèi)外經(jīng)驗與利益權(quán)衡的基礎(chǔ)上制定,而非科學(xué)認(rèn)知。由于流域有自身社會經(jīng)濟(jì)、地理等特性,單純經(jīng)驗治理難免走許多彎路。因此,針對特定流域,需要采納多維度、多尺度和跨多學(xué)科的研究視角,構(gòu)架自然科學(xué)與社會科學(xué)、科學(xué)與政策、流域社會與環(huán)境之間溝通、協(xié)作的橋梁。在研究中注重自然、經(jīng)濟(jì)、社會等多要素的集成分析,以揭示系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與過程的演變規(guī)律與特征;注重自然過程與人文過程的集成研究,強(qiáng)調(diào)人類活動影響下流域過程的綜合研究;針對不同尺度社會-生態(tài)過程機(jī)理開展研究,通過尺度效應(yīng)分析和尺度轉(zhuǎn)換展開多尺度研究,以保證研究的整體性。

與此同時,科學(xué)研究要完成從管理顧問向決策支持的角色轉(zhuǎn)變。研究人員要在對流域系統(tǒng)科學(xué)認(rèn)知的基礎(chǔ)上,結(jié)合流域的現(xiàn)實狀況,通過系統(tǒng)分析、構(gòu)建模型及情景模擬等對決策方案進(jìn)行風(fēng)險、效果評估及優(yōu)化設(shè)計,進(jìn)而為決策提供科學(xué)依據(jù)。

(編輯:劉呈慶)

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AbstractResources,environment,ecology become the main constraints to China’s long-term sustainable development.On the basis of analysis of the characters of China’s water crisis,Social-economic-natural complex-watershed-system is analyzed from the perspective of complex systems,revealing that the complexity and uncertainty in watershed management make the management a long-term,complex and arduous systematic prosect;on the other hand,the shortages and weaknessesof current management regime are discussed through analyzing the course of water environment and resource management in China,and current regime could not solve watershed problems.Then,the paper proposed that adaptive management is an effective strategy for improving management capacities.At last,policy recommendations on management environment,management structure,decision mechanism,management measure and scientific research are made through the comparison between adaptive management and current management regimes.

Key wordscomplex system;adaptive management;complexity;uncertainty

Complexity Analysis on Watershed System and Adaptive Management

JIN Shuai SHENG Zhao-han LIU Xiao-feng
(School of Engineering and Management,Nanjing University,NanjingJiangsu 210093,China)

TV213

A

1002-2104(2010)07-0060-08

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.07.010

2010-03-12

金帥,博士生,主要研究方向為計算實驗與環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

＊國家自然科學(xué)基金重點項目(No.70731002);高校博士學(xué)科點專項科研基金(No.20090091110001)。