徐崇波，梅國(guó)平

（1.江西財(cái)經(jīng)大學(xué) a.財(cái)稅與公共管理學(xué)院；b.校長(zhǎng)辦公室，江西 南昌 330013）

一、文獻(xiàn)綜述

目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，這既有歷史遺留的原因，也有地方政府不作為的原因；既有供給資金不足的原因，也有供給結(jié)構(gòu)失衡和供給效率低下的原因。[1]因此，迫切需要從戰(zhàn)略高度，認(rèn)真思考現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效問題，力圖尋求一種適合我國(guó)國(guó)情的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。

國(guó)外專門對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度績(jī)效評(píng)價(jià)的研究不多，但對(duì)公共領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)的研究較早且研究成果豐富。1907年紐約市政研局首次把以效率為核心的績(jī)效評(píng)估技術(shù)應(yīng)用于紐約市政府，建立了評(píng)價(jià)政府活動(dòng)的投入、產(chǎn)出、結(jié)果三種類型的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，開創(chuàng)了公共領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)研究的先河。Evan和Wang（2000）在研究美國(guó)縣級(jí)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，把績(jī)效評(píng)價(jià)分為評(píng)價(jià)結(jié)果或質(zhì)量、評(píng)價(jià)工作任務(wù)兩種類型。Behn和Robert（2003）認(rèn)為公共領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該由績(jī)效評(píng)價(jià)的目的決定，如業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)需要的是結(jié)果評(píng)價(jià)，而預(yù)算和分配決策需要的是效率評(píng)價(jià)。Afonso和Taizi（2005）對(duì)23個(gè)工業(yè)化國(guó)家的公共領(lǐng)域效率進(jìn)行測(cè)算，其所選的指標(biāo)涵蓋行政管理、教育、衛(wèi)生、公共基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，同時(shí)考慮到區(qū)域分布和社會(huì)穩(wěn)定等因素。

國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的評(píng)價(jià)大都集中在價(jià)值判斷上，只有少數(shù)學(xué)者專門針對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的研究進(jìn)行嘗試。周連第等（2007）運(yùn)用生產(chǎn)函數(shù)模型，分析了北京農(nóng)村公共產(chǎn)品投資與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系。結(jié)果表明，農(nóng)村公路、水利設(shè)施和醫(yī)療衛(wèi)生保障三項(xiàng)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長(zhǎng)中發(fā)揮了積極作用，而北京地區(qū)的農(nóng)村電力投資和農(nóng)村教育投入對(duì)該地區(qū)的農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)沒有產(chǎn)生影響。睢黨臣（2007）建立數(shù)學(xué)模型，運(yùn)用Granger因果檢驗(yàn)和偏相關(guān)關(guān)系分析法，實(shí)證分析了農(nóng)村公共產(chǎn)品各個(gè)組成部分的貢獻(xiàn)率。王俊霞和王靜（2008）以農(nóng)村公共產(chǎn)品績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的新理念為核心，采用標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)分方法，構(gòu)建了一套農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。結(jié)果顯示，該指標(biāo)體系不僅可以反映政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給上的行為偏好，而且可以說明農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策是否合理。[2]

但是，以上學(xué)者的研究只是局限于對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入產(chǎn)出效率分析，很少有學(xué)者對(duì)地方政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的提升狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)?；诖?，本文試圖構(gòu)建一個(gè)能夠同時(shí)評(píng)價(jià)地方政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入產(chǎn)出效率和提升狀況效率的評(píng)價(jià)體系，并選擇適當(dāng)?shù)姆椒▽?duì)我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)價(jià)體系結(jié)構(gòu)的建立

對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效的評(píng)價(jià)，實(shí)際上可以轉(zhuǎn)化為對(duì)各地方政府生產(chǎn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入產(chǎn)出效率和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平提升狀況效率的綜合評(píng)價(jià)。其中，投入產(chǎn)出效率可以采用各地方政府生產(chǎn)農(nóng)村公共產(chǎn)品所達(dá)到的“生產(chǎn)有效性”程度來表示；提升狀況效率可以采用反映各地方政府在消除客觀基礎(chǔ)條件下，投入產(chǎn)出效率提升狀況的“管理有效性”程度來表示。

生產(chǎn)有效性并不完全等同于管理有效性。由于管理有效性測(cè)度的是管理水平的變化，因此，建立一種可以消除客觀基礎(chǔ)條件優(yōu)劣的影響，能夠真實(shí)地反映出各決策單元因主觀努力而產(chǎn)生效益提高的測(cè)評(píng)方法。為此，可以采用二次相對(duì)效益概念進(jìn)行測(cè)評(píng)。馮英俊和李成紅從牛頓第二定律中得到啟發(fā)，提出了二次相對(duì)效益的概念，即把各決策單元以往的相對(duì)效益作為它們基礎(chǔ)條件的一種度量，并將以往的相對(duì)效益看作一種輸入，而將各決策單元當(dāng)前的相對(duì)效益看作一種輸出，以此作為輸入輸出的因素，然后再次測(cè)算它們之間的相對(duì)效益，他們將其稱為各決策單元的二次相對(duì)效益。持續(xù)采用二次相對(duì)效益作為決策單元經(jīng)濟(jì)效益的評(píng)價(jià)指標(biāo)，可使所有的決策單元都明顯地處在不進(jìn)則退的狀態(tài)中，基礎(chǔ)好的不能高枕無憂，基礎(chǔ)差的也不會(huì)感到追趕無望。這種二次相對(duì)效益指標(biāo)對(duì)所有決策單元都有激勵(lì)作用。[3]同樣，采用二次相對(duì)效益評(píng)價(jià)方法，有利于對(duì)基礎(chǔ)條件不同的各地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品規(guī)模與質(zhì)量進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。

基于以上分析，本文將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的投入產(chǎn)出效率定義為各地方政府以最小的財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給期望目標(biāo)的程度，即以盡可能小的投入得到盡可能多的產(chǎn)出，用于反映農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“生產(chǎn)有效性”；將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提升狀況效率定義為在消除客觀基礎(chǔ)條件下，各地方政府因提高公共管理水平而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投入產(chǎn)出效率的提升，用于反映農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“管理有效性”。一方面，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給支出屬于地方一般預(yù)算支出，只有說明各地方政府一般預(yù)算支出與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給間的投入產(chǎn)出關(guān)系，才能對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效作出合理評(píng)價(jià)；另一方面，由于各地客觀基礎(chǔ)條件不同，等量的一般預(yù)算支出對(duì)于不同的地方往往獲得不等量的農(nóng)村公共產(chǎn)品，單純地評(píng)價(jià)投入產(chǎn)出效率對(duì)各地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的激勵(lì)作用有限。因此，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效應(yīng)該從提供公共產(chǎn)品的投入產(chǎn)出效率和提升狀況效率兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，以分別反映各地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的“生產(chǎn)有效性”和“管理有效性”。

圖1顯示了所構(gòu)建的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)價(jià)體系結(jié)構(gòu)。其基本思路為：首先，基于地方政府部門投入產(chǎn)出指標(biāo)體系和相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，采用DEA方法確定“參考效益”和“當(dāng)前效益”，以分別反映基期和當(dāng)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金投入產(chǎn)出效率。其次，在確定“參考效益”和“當(dāng)前效益”的基礎(chǔ)上，分別從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度進(jìn)行二次相對(duì)效益評(píng)價(jià)，即從靜態(tài)的角度合成基期和當(dāng)期部門投入產(chǎn)出效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金配置效率評(píng)價(jià)；從動(dòng)態(tài)的角度測(cè)算基期到當(dāng)期部門投入產(chǎn)出效率的相對(duì)提升程度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平提升狀況效率評(píng)價(jià)。

三、地方政府部門投入產(chǎn)出指標(biāo)體系的建立

農(nóng)村公共產(chǎn)品投入產(chǎn)出指標(biāo)體系構(gòu)建的合理性，直接涉及到評(píng)價(jià)結(jié)果是否客觀、完整和準(zhǔn)確。一般認(rèn)為，應(yīng)遵循以下基本原則：（1）相關(guān)性和客觀性。（2）完整性和重要性。（3）獨(dú)立性和可比性。（4）精確性和經(jīng)濟(jì)性。[4]根據(jù)以上原則，并參考重要性原則與數(shù)據(jù)的可得性，本文所研究的農(nóng)村公共產(chǎn)品投入產(chǎn)出指標(biāo)體系包括農(nóng)村教育事務(wù)、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)、農(nóng)村社會(huì)保障事務(wù)、農(nóng)村農(nóng)林水建設(shè)事務(wù)和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)建設(shè)事務(wù)。由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給部門的投入主要是以部門一般預(yù)算支出的形式反映，可以考慮把各部門的一般預(yù)算支出選作投入指標(biāo)，但由于一般預(yù)算支出沒有排除各地區(qū)人口基數(shù)的差異，因此，選用人均一般預(yù)算支出作為投入指標(biāo)更恰當(dāng)一些。同時(shí)，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給部門的產(chǎn)出主要是農(nóng)村公共產(chǎn)品，因此，可以把各部門提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的情況選作產(chǎn)出指標(biāo)?；诖?，得到各農(nóng)村公共產(chǎn)品供給部門投入產(chǎn)出指標(biāo)體系表，如表1所示。

表1 各地農(nóng)村公共產(chǎn)品供給部門投入產(chǎn)出指標(biāo)體系表

四、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)價(jià)方法的選擇

本文試圖將DEA二次相對(duì)效益模型應(yīng)用于我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)價(jià)，且分別從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的投入產(chǎn)出效率和公共管理水平提升狀況效率兩個(gè)方面來評(píng)價(jià)。如圖1所示，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)價(jià)采用DEA二次相對(duì)效益模型，具體分為兩個(gè)步驟：第一步，確定“效應(yīng)狀態(tài)”，即“參考效益”和“當(dāng)前效益”，分別表示基期和當(dāng)期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的投入產(chǎn)出效率。第二步，基于“參考效益”和“當(dāng)前效益”測(cè)算二次相對(duì)效益，分別從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩方面反映地方政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的綜合實(shí)力和公共管理水平提升狀況。[5]

（一）“參考效益”和“當(dāng)前效益”的確定

（二）二次相對(duì)效益的測(cè)算

基于第j個(gè)縣（市）的“參考效益”和“當(dāng)前效益”，分別從農(nóng)村公共產(chǎn)品靜態(tài)資金配置和動(dòng)態(tài)提升狀況兩個(gè)角度進(jìn)行二次相對(duì)效益測(cè)算，從而分別反映當(dāng)?shù)卣畬?duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“生產(chǎn)有效性”和“管理有效性”。

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金配置效率測(cè)算

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金配置效率主要是從靜態(tài)角度反映各縣（市）人均財(cái)政一般預(yù)算支出與農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入產(chǎn)出關(guān)系，可以用來評(píng)價(jià)地方政府的“生產(chǎn)有效性”。由此，第j個(gè)縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金配置效率fj由相應(yīng)的“參考效益”和“當(dāng)前效益”平均數(shù)合成確定:

2.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提升狀況效率測(cè)算

提升狀況效率是在消除客觀基礎(chǔ)條件的情況下，動(dòng)態(tài)地反映各縣（市）提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的努力程度，可以用來評(píng)價(jià)地方政府的“管理有效性”。由此，第j個(gè)縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提升狀況效率可表示為每個(gè)縣（市）的“當(dāng)前效益”在同樣“參考效益”條件下可達(dá)到最大“當(dāng)前效益”中所占的百分比。

五、江西省各縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)證模擬

根據(jù)上文所述的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給投入產(chǎn)出指標(biāo)體系，本文先從《江西省統(tǒng)計(jì)年鑒》和江西省各相關(guān)部門獲得了2006-2007年江西省各縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的相應(yīng)數(shù)據(jù)，得出了分析所需的相關(guān)面板數(shù)據(jù)。然后，基于前面建立的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)價(jià)理論模型，采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）專用分析軟件EMS進(jìn)行測(cè)算。最后，得出江西省80個(gè)縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)價(jià)的相應(yīng)結(jié)果。①

（一）“參考效益”和“當(dāng)前效益”測(cè)算分析

本文分別以2006-2007年江西省80個(gè)縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金投入產(chǎn)出效率為“參考效益”和“當(dāng)前效益”，如圖2所示。其中，從地方一般預(yù)算支出情況來看，教育事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、社會(huì)保障事務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)支出較大，累計(jì)比重高于95%。按照本文提供的賦權(quán)方法，測(cè)算所得的“效益狀態(tài)”集中反映在教育事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、社會(huì)保障事務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生事務(wù)部門的投入產(chǎn)出效率上，而環(huán)境保護(hù)事務(wù)部門的投入產(chǎn)出效率對(duì)“效益狀態(tài)”的影響作用相對(duì)較小。

從圖2中可以看出，江西省80個(gè)縣（市）的“參考效益”和“當(dāng)前效益”分布趨勢(shì)較為接近，其相關(guān)系數(shù)為0.8001。這說明，2006年和2007年江西省80個(gè)縣（市） 農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入產(chǎn)出效率具有較強(qiáng)的相關(guān)性。但是，從各縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入產(chǎn)出效率排名來看，分別有37個(gè)縣（市）排名前升、38個(gè)縣（市）排名后降、5個(gè)縣（市）排名不變。

（二）二次相對(duì)效益測(cè)算分析

二次相對(duì)效益是基于各決策單元DMU的“參考效益”和“當(dāng)前效益”，從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)角度進(jìn)行測(cè)算，分別反映各縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金配置和提升狀況。采用本文所述的方法，測(cè)算出80個(gè)縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金投入產(chǎn)出效率和基本公共服務(wù)提升狀況效率，如圖3所示。

通過分析江西省80個(gè)縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金投入產(chǎn)出效率和提升狀況效率的關(guān)系可知，兩個(gè)效率值在各縣（市）中的分布基本相同，其離散系數(shù)分別為0.2423和0.2285。這說明，在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)價(jià)中，各縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金投入產(chǎn)出效率差異較小，提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的努力程度也基本相同。同時(shí)，80個(gè)縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金投入產(chǎn)出效率和提升狀況效率存在明顯的線性關(guān)系，兩組效率值相關(guān)系數(shù)為0.7665，這說明絕大多數(shù)的縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金配置和提升狀況上同時(shí)占有優(yōu)勢(shì)。根據(jù)其效率排名差異來看，有38個(gè)縣（市）在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金配置上占有相對(duì)優(yōu)勢(shì)；有39個(gè)縣（市）在農(nóng)村公共產(chǎn)品提升狀況上占有相對(duì)優(yōu)勢(shì)，僅有3個(gè)縣（市）不存在相對(duì)優(yōu)勢(shì)。

六、進(jìn)一步提高我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效的建議

由于目前我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足、供給結(jié)構(gòu)不合理、供給效率低下，因此，我們有必要在堅(jiān)持公平與效率相統(tǒng)一和以農(nóng)民需求為導(dǎo)向兩個(gè)原則的基礎(chǔ)上，通過績(jī)效評(píng)價(jià)來逐步完善我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。

結(jié)合前文的評(píng)價(jià)結(jié)果，可從以下幾個(gè)方面加大努力：首先，完善對(duì)地方政府的考核制度。由于地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的主觀努力程度不夠，且缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制。因此，完善地方政府考核制度，將有助于提高他們有效供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性。[7]其次，加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果可知，各地方政府投入產(chǎn)出效率差異不大，而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給普遍不足又是客觀事實(shí)。因此，通過加大對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政投入力度，將有助于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。最后，創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度。具體包括：一是供給方式多樣化。隨著農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金來源渠道和供給主體的多元化，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給方式也應(yīng)該多樣化，政府可以采取內(nèi)部生產(chǎn)、合作生產(chǎn)以及委托生產(chǎn)等相結(jié)合的供給方式。二是監(jiān)督方式多樣化。對(duì)于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金的使用，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。如強(qiáng)化財(cái)政和審計(jì)部門對(duì)公共產(chǎn)品供給資金的監(jiān)督作用，確保公共產(chǎn)品供給資金的合理使用。

注 釋：

①因江西80個(gè)縣（市）農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效二次相對(duì)效益評(píng)價(jià)結(jié)果表格太大，此處未列出。如有需要，可與作者聯(lián)系。

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[1]劉成奎，桂大一.媒介意識(shí)與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[J].當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2009，(4).

[2]王俊霞，王 靜.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建與實(shí)證檢驗(yàn)[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)科學(xué)，2008，(12).

[3]馮英俊，李成紅.生產(chǎn)有效性與管理有效性[J].管理過程學(xué)報(bào)，2001，(3).

[4]伏潤(rùn)民，等.我國(guó)省對(duì)縣（市）一般性轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效評(píng)價(jià)[J].經(jīng)濟(jì)研究，2008，(11).

[5]丁文桓，等.上市公司業(yè)績(jī)的二次相對(duì)評(píng)價(jià)[J].管理工程學(xué)報(bào)，2003，(3).

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