文/《中國發(fā)展報(bào)告》課題組

新型城市化十大建言

文/《中國發(fā)展報(bào)告》課題組

中國發(fā)展研究基金會于2010年9月在北京發(fā)布了《中國發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》研究報(bào)告。該報(bào)告以促進(jìn)人的發(fā)展為核心，提出了中國推進(jìn)新型城市化的戰(zhàn)略目標(biāo)和政策建議。

報(bào)告認(rèn)為，改革開放以來，中國的城市化以人類歷史上從未有過的規(guī)模快速發(fā)展，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)與社會的快速發(fā)展，但同時(shí)也面臨著“半城市化”特征突出、城市形態(tài)和布局不均衡、資源和環(huán)境約束等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

該報(bào)告提出了中國新型城市化的戰(zhàn)略目標(biāo)：從“十二五”時(shí)期開始，用20年時(shí)間解決中國的“半城市化”問題，使中國的城市化率在2030年達(dá)到65%。這意味著要以平均每年2000萬人的速度，到2030年基本解決4億農(nóng)民工及其家屬的進(jìn)城和落戶問題，使其享受與城市原有居民同等的公共服務(wù)和各項(xiàng)權(quán)利。

現(xiàn)摘發(fā)該研究報(bào)告的政策建議部分，以資決策。

建議一、把農(nóng)民工市民化作為推進(jìn)城市化的主要任務(wù)

從“十二五”時(shí)期開始，用近二十年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)民工從進(jìn)城到落戶，并與城市原有居民享受同等公共服務(wù)的過渡。

為此建議中央政府組織編制推進(jìn)農(nóng)民工市民化的一攬子計(jì)劃，由國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，并定期進(jìn)行中期評估和修改。建議發(fā)行專項(xiàng)國債，或從國有企業(yè)上交利潤中抽取一定比例，支持各地城市把農(nóng)民工市民化。

農(nóng)民工市民化，不宜統(tǒng)一放開所有地區(qū)、所有城市的戶籍，應(yīng)該堅(jiān)持農(nóng)民工自愿參加的原則，實(shí)行“保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進(jìn)”的方針。

中西部地區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn)，可很快完全放開戶籍限制，農(nóng)民工享受城市居民的所有待遇；東部地區(qū)的中小城市和小城鎮(zhèn)，原則上也可完全放開戶籍限制；大城市和特大城市，要根據(jù)本地綜合承載能力逐步放寬落戶條件。

對不愿意在就業(yè)地落戶的農(nóng)民工，可繼續(xù)在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)，但應(yīng)保障農(nóng)民工的權(quán)益。

建議二、調(diào)整城市化空間布局，把城市群作為主體形態(tài)

根據(jù)人多地少的基本國情，中國必須走緊湊型、集約化、高密度的城市化道路。集約利用土地的城市化形態(tài)作為中國城市化的主體形態(tài)。

小城鎮(zhèn)不應(yīng)該成為未來城市化的主體形態(tài)。建議中央政府把“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”改為“城市化戰(zhàn)略”。

編制統(tǒng)一的城市化發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃各城市的功能定位和產(chǎn)業(yè)定位，統(tǒng)籌規(guī)劃公共服務(wù)、居民點(diǎn)、生態(tài)系統(tǒng)格局，保護(hù)好城市之間的綠色開敞空間。

建議三、改革城市設(shè)置模式，重新劃定城市規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)中國人口眾多的實(shí)際情況，將城市分為六個(gè)等級。

在城市規(guī)模等級基礎(chǔ)上，按照一定地域空間的人口密度，設(shè)立城市化地區(qū)分類。但應(yīng)明確，城市化地區(qū)只有統(tǒng)計(jì)意義和規(guī)劃意義，沒有行政意義，不是一級政府。

與此同時(shí)，應(yīng)簡化行政層級，改革建制市設(shè)置模式?？煽紤]將目前的五級行政體制改為中央、省、市縣三級行政體制。地級市不再直接管理縣和縣級市，實(shí)行省直管縣體制。

建議四、應(yīng)明顯提高城鎮(zhèn)建成區(qū)的人口密度

未來20年，應(yīng)把大幅度提高人口密度作為推進(jìn)城市化和城市發(fā)展的重要任務(wù)，使人口城市化與土地城市化的增長速度保持合理的比例。

設(shè)定城市開發(fā)邊界和開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)，根據(jù)資源環(huán)境承載能力，對城市經(jīng)濟(jì)總量、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、汽車總量等加以管理，并作為約束性的指標(biāo)，分解落實(shí)到各主要的城市化地區(qū)，并與資源環(huán)境承載能力指標(biāo)相互配合使用，限制城市盲目擴(kuò)張。

建議五、完善城市公共服務(wù)體系

中央政府應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)全體社會成員無差別享有的、不能市場化的，體現(xiàn)社會公平的最基本公共服務(wù)。推動(dòng)城市公共服務(wù)供給模式改革，實(shí)現(xiàn)供給方式多樣化。

要把解決好弱勢群體公共服務(wù)問題作為城市政府的重要工作，并在投入上、政策上不斷加大力度。應(yīng)把落戶農(nóng)民工納入住房保障體系。大幅度擴(kuò)大廉租房和公租房供給規(guī)模，把自愿在城市落戶的農(nóng)民工納入住房保障體系或援助范圍，把符合條件的農(nóng)民工納入廉租房援助范圍。

建議六、實(shí)行積極的就業(yè)政策

借鑒國際上通行的就業(yè)/失業(yè)界定標(biāo)準(zhǔn)，完善就業(yè)調(diào)查和統(tǒng)計(jì)制度，并將就業(yè)/失業(yè)列入地方政府績效考核的體系，并賦予較高的權(quán)重。

讓中、西部地區(qū)吸納更多農(nóng)村人口進(jìn)入城市就業(yè)。隨著東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型，勞動(dòng)密集型的制造業(yè)和低端服務(wù)業(yè)將漸次向中、西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。中西部地區(qū)目前還存在過度追求重工業(yè)化、偏離勞動(dòng)密集型比較優(yōu)勢的傾向，應(yīng)該及時(shí)調(diào)整政策，迎接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。但在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，需要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和資源的節(jié)約利用，保護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益。

中國在2015年左右勞動(dòng)力供給將達(dá)到高峰，此后開始逐步小幅下降，“人口紅利期”將轉(zhuǎn)入“人口負(fù)債期”，未來養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將大大加重，迫切需要未雨綢繆，建立覆蓋全民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系。有條件的地區(qū)可以進(jìn)一步放寬計(jì)劃生育政策，延緩“人口負(fù)債期”的到來。

建議七、走可持續(xù)的綠色城市化之路

面對日趨嚴(yán)峻的資源與環(huán)境約束，著力加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使城市化發(fā)展更緊湊、更集約，走資源節(jié)約、環(huán)境友好、適宜人居的城市化道路。

對城市中的產(chǎn)業(yè)以及功能區(qū)，要合理布局，加強(qiáng)城際之間、城鄉(xiāng)之間的分工協(xié)作，創(chuàng)造宜居的、共享的城市環(huán)境。

應(yīng)理順資源和能源領(lǐng)域的價(jià)格和稅收機(jī)制，充分發(fā)揮價(jià)格和稅收在節(jié)約資源保護(hù)環(huán)境中的杠桿作用。通過明確產(chǎn)權(quán)和貫徹實(shí)施“使用者付費(fèi)”、“污染者付費(fèi)”原則，將經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和生活中的外部成本內(nèi)部化。

建議八、多渠道籌措城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的資金

城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)投資的融資模式不僅總量上難以滿足需求，而且也存在較高的金融風(fēng)險(xiǎn)及其他弊端，迫切需要轉(zhuǎn)變。

首先，對“使用者付費(fèi)”的服務(wù)可以采取梯度式加價(jià)的收費(fèi)方式，以減輕貧困人群的負(fù)擔(dān)。

第二，允許發(fā)行城市建設(shè)債券，以緩解地方融資平臺的籌資壓力。

第三，公共部門與私人部門建立伙伴關(guān)系，以提供公共服務(wù)。政府給予私人部門長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和有效運(yùn)營。

第四，強(qiáng)化項(xiàng)目融資，即以項(xiàng)目公司的現(xiàn)金流量和收益作為還款來源，以項(xiàng)目的資產(chǎn)或權(quán)益作抵（質(zhì)）押，用以取得一種無追索權(quán)或有限追索權(quán)的貸款。

第五，穩(wěn)妥推出資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化特別適用于解決有穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)大融資問題，在中國應(yīng)有較大的發(fā)展空間。

第六，加快稅收體制改革，盡快開征房地產(chǎn)稅和環(huán)境稅，并以此為基礎(chǔ)健全城市稅體系，解決城市建設(shè)資金過度依賴“土地財(cái)政”的問題。

建議九、促進(jìn)城市治理民主化

完善有關(guān)的法律規(guī)定，保障公民能有效行使在城市治理中的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。實(shí)行城市人大代表的直選，推行參與式公共預(yù)算，在政府組織、社區(qū)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會中介組織、居民之間建立一種民主協(xié)商對話機(jī)制。社會公共事務(wù)應(yīng)盡可能對社會公開，在網(wǎng)上公布，并且建立詢問、聽證和監(jiān)督機(jī)制。

要堅(jiān)持政府指導(dǎo)與社會參與相結(jié)合，建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的社區(qū)管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

探索農(nóng)民工有序參與城市民主化治理、表達(dá)自身利益的切實(shí)機(jī)制和渠道并逐步制度化，保證農(nóng)民工參與基層民主選舉、民主議事和民主監(jiān)督，參與城市人大代表直選的權(quán)利。

建議十、加強(qiáng)對城市化和城市發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)

《中國發(fā)展報(bào)告》課題組建議，每年以中共中央名義召開中央城市工作會議，統(tǒng)籌研究城市化發(fā)展中的新問題，制定城市化發(fā)展的大政方針和政策，部署農(nóng)民工市民化、城市群發(fā)展、城市產(chǎn)業(yè)、城市住房、城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)等方面的工作。