文/傅蔚岡

觀點直擊

指標(biāo)約束下的畸形城市化

文/傅蔚岡

根據(jù)媒體記者的調(diào)查，目前中國有20多個省份正在進(jìn)行建設(shè)用地增減掛鉤試點，其做法就是將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。當(dāng)國土資源部在2008年頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》時，絕對想不到這個以“增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理”為目標(biāo)的部門規(guī)章會在各地的實踐中變成這個樣子：無數(shù)的村莊在中國的土地上消失成為居委會，無數(shù)的農(nóng)民因此而“被上樓”成為城市居民，當(dāng)然，還有無數(shù)的地方政府通過此找到了以地生財?shù)男峦緩健?/p>

建設(shè)用地為何要“增減掛鉤”？按照《土地管理法》的規(guī)定，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。城市面積要擴張，必須從農(nóng)村獲得足夠的土地，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。城市只有在獲得用地指標(biāo)之后，才可以將這些農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，成為城市的一部分。

但是地方政府的建設(shè)用地，并不是由本級政府決定。城市要發(fā)展成什么模樣、發(fā)展成多大規(guī)模，其決定權(quán)并不在于所在城市居民手中，也不在本級政府的權(quán)力范圍之內(nèi)，而是受制于上一級政府：按照《土地管理法》第21條的規(guī)定，“土地利用總體規(guī)劃實行分級審批?！蓖瑫r，為了保護(hù)耕地，《土地管理法》特定規(guī)定土地利用總體規(guī)劃一旦確定，就必須嚴(yán)格執(zhí)行。

不過計劃不如變化，上一任政府在編制土地利用總體規(guī)劃時，怎么會想到5年后的發(fā)展？因此掛一漏萬是難免的事，尤其是在經(jīng)濟迅猛發(fā)展、城市化進(jìn)程高歌猛進(jìn)的今天更是如此。一地難求已經(jīng)成為遏制城市化發(fā)展的重大瓶頸。因此，獲得足夠多的建設(shè)用地指標(biāo)，已經(jīng)成為各級政府父母官的頭等大事。

如何獲得用地指標(biāo)？在十年前，浙江省出現(xiàn)了跨地區(qū)的用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓制度。原因很簡單：各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，發(fā)達(dá)地區(qū)對建設(shè)用地需求強烈，而不發(fā)達(dá)地區(qū)則可能有多余的建設(shè)用地指標(biāo)。因此，發(fā)達(dá)地區(qū)就向有用地指標(biāo)的地區(qū)購買指標(biāo)。以杭州為例，僅從2001年至2004年，杭州就從上虞、紹興、衢州等地高價買下了將近30萬畝建設(shè)用地折抵指標(biāo)。但是這種跨區(qū)域間的用地指標(biāo)轉(zhuǎn)讓在近幾年來已經(jīng)幾近絕跡，原因可能有兩點：一是各地政府都認(rèn)識到，土地用地指標(biāo)是個績優(yōu)股，今天賣了，明天可能就要以更高的價格買回來，甚至再也買不回。為了各地的發(fā)展大計，地方政府再也不隨便賣用地指標(biāo)。由此導(dǎo)致交易無法繼續(xù)。而另一個原因可能是，這種“上有政策、下有對策”的做法讓上面很不喜歡，因而就被叫停?？梢宰鳛樽C據(jù)的是，2008年，國務(wù)院辦公廳曾經(jīng)專門發(fā)文，嚴(yán)令禁止地方借農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、土地整理折抵和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等名義，擅自擴大建設(shè)用地的規(guī)模。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度就在此背景下出臺。按照國土資源部的規(guī)定，所謂的“增減掛鉤”是指“依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)(以下簡稱項目區(qū))”。也就是將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。地方政府歡迎這個制度是可以理解的。以河北省為例，2009年需要新增用地約為21萬畝，但國家指標(biāo)只有17萬畝。而通過“增減掛鉤”的新民居工程將為該省增加建設(shè)用地50多萬畝。

但是從目前來看，這場圍繞獲得用地指標(biāo)為最終目標(biāo)的制度創(chuàng)新并未給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來多大的收益。首先，受勞動技能所限，絕大多數(shù)被迫上樓成為居民的農(nóng)民并不能夠適應(yīng)城市生活；其次，這種以跑馬圈地為目標(biāo)的城市化并不能真正帶來就業(yè)；再次，由于征地補償制度所限，農(nóng)民無法獲得公正的補償，喪失土地這一基本的生產(chǎn)資料之后，他們成為了城市的赤貧一族。

從目前的報道來看，絕大多數(shù)的媒體都將地方政府作為質(zhì)疑的對象，鮮有媒體質(zhì)疑這個“增減掛鉤”制度?；蛟S這個制度本身是好的，是為了節(jié)約土地。但是，如果一個城市的發(fā)展不是由這個城市的居民來決定，而是要時時受制于上一級政府，這個城市該如何發(fā)展？當(dāng)城市的經(jīng)濟生活都是通過市場自由流通而獲得，但城市所依賴的土地卻是要通過“用地指標(biāo)”這一最具計劃色彩的行政手段來獲得時，城市發(fā)展怎么會讓當(dāng)?shù)匕傩帐芤婺兀?/p>

不錯，耕地很重要，需要特殊保護(hù)。但是，保護(hù)耕地這一原則并不需要犧牲另一地區(qū)人民的自由選擇權(quán)為代價。只有廢除這種頗具計劃色彩的用地指標(biāo)控制，中國的城市化才能夠真正走上正軌。那樣的城市才會真正“讓生活更美好”。