□ 文/周玉洪

《物權(quán)法》頒布與實施 ，油氣勘探開發(fā)用地顯現(xiàn)諸多問題 ，對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生了較大影響 。

土地是財富之母。在所有的資源中，土地是最重要的一種。人類的一切活動，必須依靠土地。作為以勘探開發(fā)油氣為主的石油企業(yè)，其生存與發(fā)展更加離不開土地。隨著社會的進步與發(fā)展，國家對耕地保護重視程度的日益加強，民主法治意識的不斷增強，以及隨著《物權(quán)法》頒布與實施，油氣勘探開發(fā)用地顯現(xiàn)出諸多問題，對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生了較大影響。

現(xiàn)實與現(xiàn)狀

目前油氣勘探開發(fā)用地方式主要有劃撥用地、臨時用地、協(xié)議租賃用地、油氣輸送管道用地和相鄰?fù)ㄐ杏玫?。根?jù)法律規(guī)定，用于劃撥的土地只能是屬于國家享有所有權(quán)的土地，不能是屬于集體享有所有權(quán)的土地。臨時用地主要是解決建設(shè)施工順利進行的問題。協(xié)議租賃用地主要用于項目用地數(shù)量小、不方便辦理劃撥用地，但又要長期使用的項目用地，如放空區(qū)用地、鄉(xiāng)村道路加寬通行用地等。油氣輸送管道用地主要模式是管道路線確定后交由施工單位實施，施工單位與沿線土地承包經(jīng)營農(nóng)戶達(dá)成給予一定青苗補償后，開挖管溝、埋入管線并回填。

沖突與矛盾

劃撥用地方面。擬用于油氣勘探開發(fā)的土地基本上屬于集體所有的土地。要將這些土地劃撥給石油企業(yè)用于油氣勘探開發(fā)，就涉及征收集體土地問題。征收集體的土地牽涉到安置、補償和農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地等一系列問題。其審批的權(quán)限最低一級都在省級人民政府，有的審批項目還在國務(wù)院，所以從征收到劃撥取得土地使用權(quán)需要相當(dāng)長的時間。由于油氣供需矛盾突出，油氣勘探開發(fā)確定井位后，就要立即實施，這就形成了劃撥用地與勘探開發(fā)的時間矛盾。

劃撥用地涉及的第二個問題就是通過鉆井沒有獲得油氣或不具備投產(chǎn)條件的井場土地。如果進行有效管理，就牽涉到修建圍墻、用人看守，從經(jīng)濟的角度看很不可取。同時長期將土地荒蕪，沒有將有限的土地進行有效的利用，這也是一種浪費。如果對這類土地不實施有效管理，將會導(dǎo)致被當(dāng)?shù)剞r(nóng)民用于耕種農(nóng)作物、修建住宅或其他設(shè)施，也可能被國家依法收回使用權(quán)。隨著油氣勘探開發(fā)技術(shù)的進步，需要對這些廢棄井進行二次作業(yè)等其他目的時，就會形成對同一宗土地給予再次補償，甚至再次辦理劃撥手續(xù)的問題。

臨時用地方面。油氣勘探開發(fā)采用臨時用地在法律上是沒有障礙的，只是在實際操作中需要注意一些程序。比如：未經(jīng)縣級以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)或未取得相關(guān)批準(zhǔn)證據(jù)；簽訂臨時用地合同及補償?shù)膶ο笫寝r(nóng)村集體經(jīng)濟組織，還是農(nóng)戶？這些問題是造成糾紛的因素。

協(xié)議租賃用地方面。協(xié)議租賃用地不能改變土地的法定用途，油氣勘探開發(fā)用地基本上全部屬于農(nóng)用地，而油氣勘探開發(fā)用地肯定不會用來耕種農(nóng)作物，這就容易形成一種違法運作，通過支付一筆昂貴補償費而取得的協(xié)議租賃用地，也許可能會被收回，甚至被給予行政處罰。

油氣輸送管道用地方面。一是只給予承包經(jīng)營農(nóng)戶一定青苗補償，沒有依法設(shè)定或合意設(shè)立任何用地權(quán)利，就開挖管溝、埋設(shè)管線，如果物權(quán)權(quán)利人不同意怎么辦？二是由于油氣管道用地沒有依法設(shè)定或合意設(shè)立相關(guān)土地使用權(quán)，如果因新改擴建城鎮(zhèn)、道路、農(nóng)村公益設(shè)施、企事業(yè)單位等需壓占油氣管道，土地所有權(quán)人及其用益物權(quán)人要求石油企業(yè)無條件搬遷油氣管道并不給予任何補償，這不僅會給石油企業(yè)造成較大損失，而且會給油氣勘探開發(fā)的正常生產(chǎn)造成較大影響。三是對于不執(zhí)行《條例》關(guān)于限制使用油氣管道兩側(cè)土地的人，給油氣管道造成損害，由于油氣管道用地方式在法律上存在瑕疵，所以石油企業(yè)的賠償請求也很難得到法律支持；如果因油氣管道給他人造成損失，石油企業(yè)可能依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

相鄰?fù)ㄐ杏玫胤矫?。一是鄉(xiāng)村集資修建鄉(xiāng)村道路時，油氣開采井站已經(jīng)存在，鄉(xiāng)村要求石油企業(yè)也作為被集資對象。如果石油企業(yè)不出資，鄉(xiāng)村就會禁止利用該道路通行。二是雖然相鄰方有提供通行便利的義務(wù)，但這種通行僅限于一般的、正常合理的通行，鄉(xiāng)村道路通常僅適用于人、非機動車和中小型機動車通行，大型貨車和油氣勘探開發(fā)專用車?yán)绵l(xiāng)村道路通行就會遇到法律障礙。

對策與建議

解決劃撥用地與審批時間矛盾的方法可采用臨時用地。井位確定后，按照臨時用地程序利用土地，同時按照規(guī)定申請該宗土地的征收與劃撥。實際操作中，可以將臨時用地程序與征收程序合二為一，只辦理一個形式臨時用地手續(xù)，但采用這種模式需要處理好項目投資管理與征地安置費、補償費調(diào)差問題。因為在這種模式下，征地安置費、補償費是依據(jù)用地當(dāng)年的標(biāo)準(zhǔn)計算和支付，而征地按照程序?qū)訉由蠄螅鹊脚鷾?zhǔn)后可能已經(jīng)調(diào)整，到時項目又已經(jīng)完工結(jié)算，這就形成一方面要補交征地安置、補償調(diào)差費，另一方面又由于項目已經(jīng)完工結(jié)算而無資金渠道的矛盾。這一矛盾需要改進企業(yè)項目投資管理和財務(wù)管理來解決。

解決沒有獲得油氣或不具備投產(chǎn)條件的井場土地，是否進行有效管理的難題。石油企業(yè)可與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂合同，將其出租或無償交給當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織用于種植淺根農(nóng)作物，并明確約定石油企業(yè)可以隨時收回和在提前通知的情況下不作任何補償。這樣既解決了管護閑置井場土地需支付費用而又沒有收益問題，又避免了二次用地再次補償問題，同時也符合法律關(guān)于“應(yīng)當(dāng)將閑置的礦場交付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織耕種”的規(guī)定。

解決臨時用地存在的問題。首先在用地前要取得土地所在縣級以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)；其次在簽訂臨時用地合同時，將土地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和該土地的承包經(jīng)營農(nóng)戶作為共同簽約主體。

解決協(xié)議租賃用地矛盾。一是啟動地役權(quán)用地方式；二是對于一些非永久建設(shè)用地，可采用一年一簽一支付或一次性簽訂、分年度支付的臨時用地方式；三是對于油氣井放空區(qū)等一些永久建設(shè)用地，其涉及的土地屬于“四荒地”，可以啟用《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的“四荒地”承包經(jīng)營制度，與“四荒地”所有權(quán)人簽訂最長期限不超過50年的承包合同，取得相應(yīng)土地使用權(quán)。

解決油氣管道用地矛盾和問題。在現(xiàn)有法律制度下，一種方法就是啟用《物權(quán)法》規(guī)定的地役權(quán)制度。石油企業(yè)通過與土地所有權(quán)人及其相關(guān)用益物權(quán)人簽訂協(xié)議，一次性或分年度向土地所有權(quán)人及其相關(guān)用益物權(quán)人支付一定費用，對用于油氣管道土地的使用權(quán)在一定期限內(nèi)進行限制，同時通過登記程序，石油企業(yè)在一定期限內(nèi)取得油氣管道用地的地役權(quán)，任何人就不能阻攔地役權(quán)人利用土地和侵犯油氣管道用地。

解決油氣管道用地中的矛盾和問題，另一種方法就是可以啟用《物權(quán)法》規(guī)定的空間權(quán)制度?？臻g權(quán)制度對有效利用和保護土地資源有重要意義，同時也為油氣管道用地提供了一種合法方式。

解決相鄰?fù)ㄐ杏玫刂械膯栴}。一是石油企業(yè)考慮按照農(nóng)戶出資標(biāo)準(zhǔn)出資參與集資修建鄉(xiāng)村道路，以便獲得通行資格；二是與鄉(xiāng)村協(xié)商按實際壓損進行賠償，采用該種方式難度在于不容易達(dá)成協(xié)議；三是按建設(shè)工程零時用地對鄉(xiāng)村道路進行拓寬加固后通行，通行使用完畢后復(fù)耕，此種方式的難度在于費用大和僅能短期使用，不能解決長期或多次通行問題；四是啟用地役權(quán)制度，對鄉(xiāng)村道路進行拓寬加固，并為鄉(xiāng)村設(shè)定約定期限內(nèi)為石油天然氣企業(yè)車輛提供約定標(biāo)準(zhǔn)通行的義務(wù)。