鄒德新,劉 建,林勇虎

(沈陽體育學(xué)院體育社會科學(xué)研究中心,遼寧沈陽 110102)

運動員社會保障制度變遷研究

鄒德新,劉 建,林勇虎

(沈陽體育學(xué)院體育社會科學(xué)研究中心,遼寧沈陽 110102)

運用新制度經(jīng)濟學(xué)理論,對中國運動員社會保障制度變遷進行了分析。結(jié)果表明,在經(jīng)歷了“國家—單位”體制、體制過渡階段以后,步入了“國家—社會”重構(gòu)階段,確立了以公平公正、共享發(fā)展為理念的運動員社會保障制度目標(biāo)框架;在新的歷史時期,建議通過完善制度設(shè)計,解決歷史遺留問題,發(fā)展補充社會保險,實施積極的就業(yè)政策,建設(shè)法律保障體系,進一步完善運動員社會保障制度。

社會保障;制度變遷;適應(yīng)效率

Abstract:Applying to neo-institutional econom ics’supply-demand analyticalmethod,this article Makes empirical analysis for the supply and demand conditions of China athletes’social security system.The result shows that China has initially established the frameWork for athletes’social security system Which fits Market econom ic systemand theWhole-nation Systemof competitive sports industry;the most notable factors to influence the demand of social security syste Mare the income level of top athletes,the address and risk awareness.In the critical period to construct athletes’social security system,this article advises to further improve institutional system to achieve supply and demand balance of athletes’social security system by perfecting system design,solving the historical problem,developing social insurance and implementing active employment policies.

Key words:social security;institutional change;adaptive efficiency

社會保障是國家為社會成員提供一系列基本生活保障,使其在年老、疾病、失業(yè)等喪失勞動能力時獲得物質(zhì)幫助和服務(wù)的制度安排,是保障基本生活、維護社會發(fā)展穩(wěn)定的“減震器”和“穩(wěn)定器”。新中國成立以來,中國運動員社會保障從傷殘撫恤、醫(yī)療照顧、文化教育、退役安置、收入分配、福利待遇等方面不斷推進,為促進我國競技體育事業(yè)健康、快速、持續(xù)發(fā)展提供了制度保障。但“要清醒地認識到,保障工作還遠遠滿足不了運動隊建設(shè)的實際需要,與落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的要求還有差距”,“退役失業(yè)”、“傷殘難醫(yī)”、“年老難保”等運動員權(quán)益保障難題影響了競技體育資源的優(yōu)化與和諧社會的構(gòu)建。胡錦濤總書記在北京奧運會、殘奧會表彰大會講話中重申:“要關(guān)心運動員的長遠利益和全面發(fā)展,高度重視并切實加強運動員的社會保障工作”、“推進體育改革創(chuàng)新”,“增強體育發(fā)展活力”。

本研究運用新制度經(jīng)濟學(xué)理論,分析中國運動員社會保障制度的發(fā)展變遷,結(jié)合全國統(tǒng)一社會保障制度改革,提出相應(yīng)的策略與建議,為近一步完善運動員社會保障制度提供參考。

1 運動員社會保障制度變遷

自我國建立優(yōu)秀運動隊訓(xùn)練管理體制至今,運動員社會保障制度表現(xiàn)為供給主導(dǎo)型的變遷過程,其變遷路徑主要經(jīng)歷了“國家—單位”體制階段、體制過渡階段和“國家—社會”體制建立與完善 3個歷史階段 (表1)。

1.1 “國家—單位”體制階段 (1964—1985年)

在計劃經(jīng)濟時期,我國依據(jù)列寧的“國家保險理論”制定了勞動保險條例,在此基礎(chǔ)上建立了運動員社會保障“國家—單位”體制。

1964年,內(nèi)務(wù)部、勞動部、國家體委以《中華人民共和國勞動保險條例》為基礎(chǔ),聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于優(yōu)秀運動員工齡計算等有關(guān)問題的聯(lián)合通知》,明確規(guī)定“凡自學(xué)?；蛏鐣险絽⒓拥绞　⑹?、自治區(qū)優(yōu)秀運動隊的運動員,自進入優(yōu)秀運動隊之日起即算為參加工作,成為國家正式職工,與國家職工享受同樣待遇;以后在分配工作或復(fù)學(xué)、升學(xué)時的生活待遇等,均應(yīng)根據(jù)國家對職工的有關(guān)規(guī)定辦理”。1980年民政部、國家勞動總局、國家體委《關(guān)于招收和分配優(yōu)秀運動員等問題的聯(lián)合通知》規(guī)定,“各省市優(yōu)秀運動員在編退役安置的優(yōu)秀運動員符合干部條件的可辦理轉(zhuǎn)干手續(xù)”。運動員退役 后即可直接獲得新單位的福利待遇。

表1 運動員社會保障制度變遷及主要制度安排

運動員“國家—單位”社會保障體制遵循平均主義理念,強調(diào)充分就業(yè)和普遍保障;運動員獲得正式“身份”后把勞動力所有權(quán)讓渡給國家,并通過“運動員隱性終生契約”獲得社會保障權(quán)利,國家通過“父愛主義”承擔(dān)福利保障的全部責(zé)任,并“轉(zhuǎn)移”給單位組織實施;奉行低工資,多福利,實行社會福利“非商品化”,單位內(nèi)封閉運行,行業(yè)間板塊分割;微觀上有效降低了“舉國體制”內(nèi)運動員的退出成本和確定性,提供了穩(wěn)定的未來預(yù)期,具有制度的“適應(yīng)效率”;宏觀上則缺乏責(zé)任共擔(dān)激勵機制,增加國家就業(yè)和財政負擔(dān),且制度成本不斷膨脹,不具備資源配置效率?？傊?計劃經(jīng)濟時期的運動員社會保障制度在低效率均衡狀態(tài)下運行。

1.2 向“國家—社會”體制過渡階段 (1985—2006年)

20世紀 80年代初,制度環(huán)境發(fā)生變化,隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入,追求利潤最大化的企業(yè) (單位)不再吸納低邊際產(chǎn)出的退役人員,運動員退役安置政策失效,“入隊—退役—就業(yè)—單位保障”的循環(huán)鏈條被切斷,40%的退役運動員不能及時安置,部分運動員失去了“國家—單位”體制下的國家職工身份及相應(yīng)的福利保障,而社會化的制度安排又沒有及時跟進,事業(yè)單位保障制度改革滯后,運動員退役后無法順利銜接,運動員養(yǎng)老保險覆蓋面僅為 30%,工傷保險存在“真空”,醫(yī)療保險“保病不保傷”,部分省市沒有實施退役補償;管理成本增加,運動員得不到妥善安置而長期滯留,運動隊成本提高,世界冠軍退役致貧,社會成本增加,原有的社會福利產(chǎn)權(quán)受損。國家出臺了《優(yōu)秀運動隊工作條例 (試行)》《關(guān)于進一步做好退役運動員就業(yè)安置工作的意見》《關(guān)于對部分老運動員、老教練員給予醫(yī)療照顧的通知》等一系列規(guī)章制度,矯正制度供給不足,探索更有效的運動員社會保障制度安排。

過渡時期,我國開始接受凱恩斯主義的“國家干預(yù)理論”,效率與公平理念逐漸取代平均主義;在國家“父愛主義”基礎(chǔ)上引入個人責(zé)任,勞動合同逐漸取代“隱性終生契約”,國家只承擔(dān)有限責(zé)任;計劃經(jīng)濟時期的運動員退役后開始轉(zhuǎn)向市場化安置;制度變遷的時滯、碎裂化的傳統(tǒng)制度和路徑依賴特征,使運動員退役后陷入制度“真空”,面臨就業(yè)困難和保障缺失的多重困境。總之,過渡時期的運動員社會保障制度在非均衡狀態(tài)下運行。

1.3 “國家—社會”體制重構(gòu)階段 (2006年至今)

2006年,黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》,將 2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系作為構(gòu)建和諧社會的重要目標(biāo),明確了公平公正、共享發(fā)展的社會保障理念。在這樣的背景下,2006年 11月 10日,國家體育總局、財政部、勞動和社會保障部制定下發(fā)了《關(guān)于進一步加強運動員社會保障工作的通知》(體人字〔2006〕478號),這是具有里程碑意義的、有關(guān)運動員社會保障問題的第一個綜合性文件,標(biāo)志著我國運動員社會保障制度進入了“國家—社會”體制重構(gòu)階段。

《通知》要求“按照屬地管理原則,逐步將各優(yōu)秀運動隊編制內(nèi)運動員納入當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ细采w范圍,妥善解決編制外試訓(xùn)運動員的醫(yī)療、工傷等社會保險問題,建立完善的運動員社會保險基礎(chǔ)檔案,運動員退役后執(zhí)行新進入單位的社會養(yǎng)老保險制度”。2007年國家體育總局、勞動和社會保障部等六部委聯(lián)合頒布了《運動員聘用暫行辦法》(體人字〔2007〕412號),進一步明確“將運動員管理納入國家事業(yè)單位工作人員管理體系,將運動員保障納入社會基本保障體系,堅持運動員聘用工作統(tǒng)一規(guī)范、分級管理,實行運動員聘用制,按照《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》執(zhí)行,并由各級人事行政部門統(tǒng)一辦理有關(guān)聘用手續(xù)”。至此,由國家、行業(yè)、單位和個人責(zé)任共擔(dān)的運動員社會保障“國家—社會”體制框架基本確立。

2 運動員社會保障制度的改革框架與成就

2.1 運動員社會保障制度的改革框架

(1)“國家—社會”體制的目標(biāo)是:構(gòu)建與統(tǒng)一社會保障體系相銜接,與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng),符合競技體育發(fā)展規(guī)律,公平與效率相結(jié)合,權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng),以社會保障為基礎(chǔ)、以事業(yè)保障為激勵、以自我保障和商業(yè)保險為補充、體現(xiàn)“舉國體制”優(yōu)勢、有中國特色的多支柱、全方位的優(yōu)秀運動員保障體系。

(2)社會保障管理:社會保障服務(wù)體系社會化,覆蓋全體運動員并實行屬地化管理,國家、行業(yè)、地方和單位分工負責(zé),監(jiān)督管理體系完善。

(3)社會保障項目包括社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置、社會互助。其中,社會保險是核心,由國家強制實施,提供基本保障,公平與效率相結(jié)合;社會救助提供最低生活保障,體現(xiàn)底線公平;社會福利普遍提高,為特殊貢獻者給予優(yōu)撫安置等優(yōu)待,社會互助作為補充,提高保險能力。

表2 運動員多支柱養(yǎng)老保險制度模式

(4)社會保障方式:采用多支柱社會保障方式,以體現(xiàn)國 家、行業(yè)、單位和個人的責(zé)任。以養(yǎng)老保險為例,0支柱為社會救助,國家財政負擔(dān),用于收入再分配,提供最低生活保障,防止貧困,體現(xiàn)底線公平;第 1支柱為國家基本養(yǎng)老保險,國家強制推行,單位和個人共同繳費,基金部分積累,提供基本生活保障,公平與效率相結(jié)合;第 2支柱為補充養(yǎng)老保險,由企業(yè) (行業(yè)、單位)自愿選擇,國家給予稅收鼓勵,為較高的消費水平提供補充;第 3支柱為商業(yè)保險,個人自愿選擇,提供更高的生活水平;第 4支柱為家庭互助保險,提供不同的保障需求,國家鼓勵發(fā)展補充保險和個人儲蓄,鼓勵家庭保障、社會互助、慈善組織發(fā)揮作用。

2.2 運動員社會保障制度變遷的成就

新中國 60年,尤其是改革開放 30年來,運動員社會養(yǎng)老保險體制的變革為保護運動員的合法權(quán)益,增強競技體育活力,堅持“舉國體制”的競技體育發(fā)展道路提供了重要的制度保障,取得了歷史性成就。

(1)建立了新型運動員社會養(yǎng)老保險體制框架。運動員社會養(yǎng)老保險“國家—社會”體制遵循公平與效率相結(jié)合的原則,實現(xiàn)了運動員由“干部”向“社會人”的轉(zhuǎn)變,社會養(yǎng)老保障責(zé)任從國家轉(zhuǎn)向社會,國家、行業(yè)、單位和個人共同承擔(dān)責(zé)任,使養(yǎng)老保險制度更加適合市場經(jīng)濟體制,實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟條件下“國家—單位”體制向市場經(jīng)濟條件下新型社會養(yǎng)老保險體制的整體轉(zhuǎn)型。

(2)完善了競技體育發(fā)展的“舉國體制”。根據(jù)運動員社會養(yǎng)老保險的“國家—社會”體制,在訓(xùn)的優(yōu)秀運動員實行聘任制,納入國家事業(yè)單位養(yǎng)老保險體系,運動員退役后和新的工作崗位 (包括進入企業(yè)、個體工商戶)相銜接,建立了市場經(jīng)濟條件下的運動員退出機制,競技體育發(fā)展的“舉國體制”得以進一步完善。

(3)促進了競技體育與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。黨的十七大進一步提出加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系,保障人民的基本生活。2008年胡錦濤總書記在“9.26”講話中強調(diào):“要關(guān)心運動員的長遠利益和全面發(fā)展,高度重視并切實加強運動員的社會保障工作”。在這樣的背景下,我國運動員社會保障體制將更好地減少運動員的后顧之憂,在退役后能更好地分享競技體育和經(jīng)濟社會發(fā)展的成果,促進競技體育與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 運動員社會保障制度存在的問題

中國運動員社會保障制度的改革是在沒有任何現(xiàn)成的經(jīng)驗框架可供參照的情況下進行的,制度供給和制度需求均面臨諸多方面的問題與挑戰(zhàn)。

3.1 社會保障制度整體設(shè)計還不完善

我國運動員社會保障制度基本框架已經(jīng)初步形成,但總體上仍比較粗糙。具體表現(xiàn)在:受傷運動員無法納入工傷保險優(yōu)撫范圍,補充養(yǎng)老保險尚未建立,補充醫(yī)療保險覆蓋面有限,基層運動員權(quán)益并未得到充分的保障,現(xiàn)有的制度安排很難化解運動員群體的高風(fēng)險;社會保障制度改革與運動隊特點不協(xié)調(diào),運動員在退役就業(yè)、俱樂部轉(zhuǎn)會等流動過程中社會保障難以順利銜接;長期處于待業(yè)或就業(yè)狀態(tài)不佳的傷殘運動員,15年的養(yǎng)老保險記錄難以連續(xù),運動員社會保障制度整體設(shè)計有待于進一步完善。

3.2 社會保障制度變遷成本的責(zé)任尚未厘定

按照《通知》要求,將各優(yōu)秀運動隊編制內(nèi)的運動員(“新人”)納入國家社會保障覆蓋范圍,在《通知》頒布前已經(jīng)退役的運動員 (“老人”)或即將退役的運動員 (“中人”)由于沒有社會保障繳費歷史記錄,退役補償金也不足以一次性補齊保費,不能和地方社會保障制度相銜接。根據(jù)國家體育總局的統(tǒng)計,每年 3000～6000名退役運動員中有 40%不能適時適當(dāng)安置,截止到 2006年,29個省區(qū)市中只有 8個省區(qū)市為運動員辦理了養(yǎng)老保險手續(xù)。累積的社會保障歷史責(zé)任至今尚未理清,化解制度變遷成本的責(zé)任分擔(dān)機制不明晰,部分運動員仍處在保障“真空”環(huán)境中。

3.3 社會保障制度的需求意愿不強

在長期的計劃經(jīng)濟體制下,國家統(tǒng)管統(tǒng)包,教練員、運動員均已習(xí)慣了這一體制,競技體育對身體、年齡的特殊要求,運動員退役之時還處于青年和中年時期,加上運動員文化教育水平相對較低,缺乏社會保障維權(quán)意識,對未來的養(yǎng)老、醫(yī)療等問題重視不足。針對遼寧省的調(diào)查顯示,僅有 50.2%的調(diào)查對象愿意加入養(yǎng)老保險計劃,運動員規(guī)避風(fēng)險的意識淡薄,自我保障能力普遍較弱,社會保障的需求意愿不強烈。

3.4 社會保障法制建設(shè)滯后

我國社會保障遵循了漸進式變遷過程,社會保障法制建設(shè)相對滯后,《社會保險法》還沒有出臺,運動員社會保障制度賴以建立的《通知》《辦法》等不是強制規(guī)定,只要求各地方參照執(zhí)行,缺乏法律效力。比如《自主擇業(yè)退役運動員經(jīng)濟補償辦法》在 2003年 8月就已經(jīng)公布實行,至今仍有部分省市至今沒有拿出具體的實施意見;按照“辦法”規(guī)定,優(yōu)秀運動員的標(biāo)準(zhǔn)、編制由各地區(qū)具體確定,我國尚未建立全國統(tǒng)一的社會保障制度,社保賬戶難以續(xù)接;《辦法》提及的合同是集體合同,沒有涉及聘用期產(chǎn)生的糾紛解決途徑問題,用人單位和運動員所處地位不平等,運動員的個人利益無法最大化,運動員社會保障制度在實施過程中存在諸多困難。

4 運動員社會保障制度的完善策略

4.1 完善運動員社會保障制度設(shè)計

通過完善社會保障制度設(shè)計,提高制度變遷的適應(yīng)效率。一方面,確保制度內(nèi)在機制具有一定靈活性,建立適應(yīng)運動員生命周期特征的保險繳費、管理、給付等實施機制,滿足運動員的多元化需求;各保障項目之間相互銜接,適應(yīng)運動員職業(yè)高風(fēng)險特點,有效減少運動生涯的不確定,降低風(fēng)險。另一方面,運動員退役再就業(yè)日益多元化,制度設(shè)計又要適應(yīng)保障制度碎裂化、區(qū)域發(fā)展不平衡的路徑依賴特征,與全國社會保障政策之間保持一致性和連續(xù)性,保證運動員退役后社會保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)順利進行,實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間、區(qū)域之間的無縫隙銜接,形成全國統(tǒng)一的社會保障制度。

4.2 解決運動員社會保障歷史遺留問題

中國運動員社會保障制度改革是由政府推進的強制性制度變遷,政府有責(zé)任承擔(dān)由此產(chǎn)生的變遷成本,彌補部分運動員由于“非帕雷托改變”帶來的利益損失?？梢酝ㄟ^優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu),發(fā)行永久債券或福利彩票融資,從體育比賽的門票收入中提取一定比例作為保障基金;提取大型企業(yè)集團的贊助費;從電視的轉(zhuǎn)播費、廣告費,出售體育紀念幣、明星卡等途徑,籌集部分資金;還可以通過開發(fā)固定資產(chǎn),對外有償開放體育場館及設(shè)施,提留部分作為專項資金等多種方式,多渠道籌措資金,對已退役的“老人”給予適度的貨幣化補償,實現(xiàn)與國家社會保障制度相銜接;對在訓(xùn)“中人”的社會保障賬戶進行補繳,化解歷史遺留的運動員保障債務(wù)問題。

4.3 發(fā)展運動員補充社會保險制度

多層次社會保障制度目標(biāo)模式要求根據(jù)競技體育事業(yè)特點,發(fā)展運動員補充社會保險,提高保障水平。借鑒美國五大職業(yè)聯(lián)盟職業(yè)年金制度,制定更加優(yōu)惠的稅收優(yōu)惠政策,在養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上,建立由行業(yè)、地方和運動員共同負擔(dān)的補充養(yǎng)老保險制度;在運動員傷殘互助保險基金制度的基礎(chǔ)上,擴大醫(yī)療保險覆蓋面,拓寬融資渠道;開發(fā)商業(yè)養(yǎng)老保險和商業(yè)醫(yī)療保險市場,滿足不同層次的保障需求,提高保障水平。

4.4 提高運動員權(quán)益保護意識

制度的有效需求是實現(xiàn)制度均衡的關(guān)鍵因素,針對需求意愿不足,覆蓋面低的問題,一方面加強法律知識普及,提高運動員的權(quán)益保護意識;另一方面,加強風(fēng)險教育,提高風(fēng)險意識與責(zé)任意識和自我保障意識,糾正“機會主義”、依賴心理和“短視”行為帶來的保險需求不足問題,保證運動員能夠享有“國民待遇”的條件和機會。

4.5 實施積極的退役運動員再就業(yè)政策

再就業(yè)是保證退役運動員與地方社會保障制度順利銜接的前提條件,將教育體制納入專業(yè)運動員訓(xùn)練體制中,從根本上全面提高運動員的綜合素質(zhì)。發(fā)揮再就業(yè)培訓(xùn)功能,以體育高校、健身俱樂部、職業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)等為主體,建立運動員職業(yè)過渡救助服務(wù)基地,結(jié)合運動員的專長進行現(xiàn)代市場經(jīng)濟和再就業(yè)的技能培訓(xùn),并強化職業(yè)資格證書制度的實施;落實優(yōu)撫安置政策,為退役運動員進入健身俱樂部、體育彩票公益金建立的體育場館等創(chuàng)造條件;對退役運動員創(chuàng)建體育經(jīng)營實體實施減、免稅政策,盡最大可能扶持退役運動員自主創(chuàng)業(yè)。

4.6 完善運動員社會保障法律體系

運動員社會保障是一項系統(tǒng)工程,需要加強法制建設(shè)。在我國醞釀出臺《社會保障法》之際,專門制定關(guān)于運動員社會保障的法規(guī),規(guī)范國家、地方、單位和運動員各主體的權(quán)利和責(zé)任,使運動員的權(quán)益切實得到法律保障;建立行業(yè)管理機構(gòu),監(jiān)督檢查社會保障基金的征收、管理、經(jīng)營和使用,保證社會保障關(guān)系的建立與轉(zhuǎn)移銜接,增強運動員對保障工作的信任,推動社會保障制度有效實施,保證制度的可靠性、穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性。將運動員社會保障制度納入規(guī)范化、法制化的軌道,解決中國運動員“退役致貧”、“傷殘難醫(yī)”、“社保難續(xù)”的問題。

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責(zé)任編輯:劉紅霞

Institutional Change and Further Improve of Athletes’Social Security System

ZOU Dexin,LIU Jian,LIN Yonghu
(Research Center of Sport Social Science,Shenyang Sport University,Shenyang110102,Liaoning,China)

G80-05

A

1004-0560(2010)03-0001-05

2010-03-10;

2010-05-15

國家社科基金項目(09cty006);遼寧省社科基金規(guī)劃重點研究項目(L08ATY003)。

鄒德新 (1967-),男,副教授,博士,主要研究方向為體育經(jīng)濟與運動員社會保障。