任宗哲，李堯遠(yuǎn)

（西北大學(xué)公共管理學(xué)院，西安710069）

地方政府目標(biāo)責(zé)任考核中存在的問(wèn)題與政策建議
——以陜西省的目標(biāo)責(zé)任考核為例

任宗哲，李堯遠(yuǎn)

（西北大學(xué)公共管理學(xué)院，西安710069）

目標(biāo)責(zé)任考核對(duì)陜西省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展起到了很大的推動(dòng)作用，但在其實(shí)施過(guò)程中還存在著考核對(duì)象分類(lèi)不盡科學(xué)、“目標(biāo)責(zé)任”確定的方式不合理、民意測(cè)評(píng)形式化、平時(shí)考核缺位、考核組織不健全等問(wèn)題。為充分發(fā)揮考核制度的激勵(lì)作用，應(yīng)當(dāng)從對(duì)象分類(lèi)、目標(biāo)責(zé)任設(shè)置、平時(shí)考核制度建設(shè)、考核機(jī)制完善等方面采取措施解決考核中存在的問(wèn)題。

目標(biāo)責(zé)任考核；陜西省；考核機(jī)制；平時(shí)考核；考核對(duì)象

近年來(lái)，我國(guó)很多地方政府對(duì)目標(biāo)責(zé)任考核的實(shí)施做了大量的積極探索，從當(dāng)初考核目標(biāo)的單一化（即主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)）發(fā)展到當(dāng)前目標(biāo)體系的豐富化（不僅關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還關(guān)注公共服務(wù)和環(huán)境指標(biāo)等），從當(dāng)初考核的形式化（即考核對(duì)結(jié)果利用的忽略）發(fā)展到當(dāng)前考核結(jié)果與行政長(zhǎng)官任用的緊密結(jié)合，目標(biāo)責(zé)任考核在我國(guó)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。本文擬以陜西省為例，就其在推行目標(biāo)責(zé)任考核制過(guò)程中存在的問(wèn)題加以剖析并提出改進(jìn)之策。

一、陜西省推行目標(biāo)責(zé)任考核概況

為了提高公共部門(mén)的行政效率，保證高質(zhì)量的績(jī)效產(chǎn)出，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，中共陜西省委、省政府結(jié)合陜西實(shí)際從2007年開(kāi)始全面推行年度目標(biāo)責(zé)任考核制度，通過(guò)2007、2008和2009年度的目標(biāo)責(zé)任考核實(shí)踐，充分證明了目標(biāo)責(zé)任考核制度對(duì)陜西公共部門(mén)績(jī)效產(chǎn)出的激勵(lì)與推動(dòng)作用。陜西省的年度目標(biāo)責(zé)任考核，按照科學(xué)發(fā)展、引領(lǐng)方向、轉(zhuǎn)變作風(fēng)、狠抓落實(shí)的總體要求，實(shí)行“一個(gè)考核主體，一套制度辦法，三位一體考核，健全三個(gè)機(jī)制，抓好三個(gè)著力點(diǎn)”的全方位考核體系。一個(gè)考核主體，就是以省委省政府為統(tǒng)一考核主體，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室開(kāi)展工作，將原來(lái)分散的、名目繁多的各類(lèi)考核歸并納入一個(gè)考核體系，實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)；一套制度辦法，就是省委省政府制定下發(fā)的考核辦法，即《關(guān)于促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的年度目標(biāo)責(zé)任考核暨領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)試行辦法》，共7章40條，配套下發(fā)了考核操作細(xì)則50條、考核工作標(biāo)準(zhǔn)分值、加減分辦法、民意調(diào)查、創(chuàng)新工作評(píng)估、與學(xué)習(xí)實(shí)踐活動(dòng)結(jié)合、糾正不正之風(fēng)等7個(gè)文件，建立了全省70個(gè)專(zhuān)項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，完成了80余個(gè)省直部門(mén)的目標(biāo)任務(wù)分解表；“三位一體”考核就是實(shí)行以工作實(shí)績(jī)考核為重點(diǎn)的被考核單位年度目標(biāo)責(zé)任考核、領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核、黨風(fēng)廉政建設(shè)年度考核三者相結(jié)合的考核；健全“三個(gè)機(jī)制”，就是科學(xué)的指標(biāo)體系及形成機(jī)制、科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系及操作機(jī)制、科學(xué)的考核方法體系及運(yùn)行機(jī)制；抓好“三個(gè)著力點(diǎn)”，就是用科學(xué)考核把工作政績(jī)考實(shí)，依據(jù)考核結(jié)果把干部用準(zhǔn)，推行考核制度把陜西發(fā)展好。2007年至今，陜西省體現(xiàn)和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的目標(biāo)責(zé)任考核制度大概經(jīng)歷了2007年的國(guó)內(nèi)外“三個(gè)機(jī)制”①的調(diào)研與建立階段、2008年的指標(biāo)和方式方法體系調(diào)研與建立階段，當(dāng)前，目標(biāo)責(zé)任考核發(fā)展到了從細(xì)節(jié)、難點(diǎn)、前沿上尋找突破口的第三個(gè)階段。細(xì)節(jié)決定成敗，第三個(gè)階段中諸多細(xì)節(jié)和難點(diǎn)問(wèn)題的解決是目標(biāo)責(zé)任考核制度被繼續(xù)順利推行的關(guān)鍵，也是建立考核長(zhǎng)效機(jī)制的重要保證，更是推進(jìn)陜西省黨政各方面工作卓有成效地開(kāi)展的有力措施。

二、陜西省推行目標(biāo)責(zé)任考核中存在的主要問(wèn)題

由于目標(biāo)責(zé)任考核制度推行的時(shí)間不長(zhǎng)，在實(shí)施的過(guò)程中暴露了一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.考核對(duì)象分類(lèi)不盡科學(xué)。通常來(lái)講，由于工作內(nèi)容、工作性質(zhì)、工作條件、服務(wù)對(duì)象等方面存在著較大的差異性，在考核時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)考核對(duì)象進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆诸?lèi)。而對(duì)于政府部門(mén)的考核來(lái)講，考核對(duì)象分類(lèi)較難，表現(xiàn)在：其一，數(shù)量較多。一般企業(yè)單位的職能部門(mén)較少，通常在10-20個(gè)左右，分類(lèi)較為容易，而政府組成部門(mén)一般在90個(gè)左右，所以分類(lèi)時(shí)難度較大。如果分類(lèi)太多，則會(huì)造成“優(yōu)秀”泛濫；如果分類(lèi)太少，則會(huì)顯失公平。其二，工作性質(zhì)和內(nèi)容差異較大。由于公共管理的復(fù)雜性，政府組成部門(mén)所承擔(dān)的工作千差萬(wàn)別，復(fù)雜程度和困難程度各不相同，可比性較差，所以歸類(lèi)較為困難。其三，一般的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)難以適用。政府工作涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域，不同部門(mén)在不同時(shí)期承擔(dān)著不同的戰(zhàn)略責(zé)任，如果僅僅按照工作的性質(zhì)與特點(diǎn)進(jìn)行分類(lèi)往往難以體現(xiàn)時(shí)代特征與戰(zhàn)略需要，也很難在權(quán)力部門(mén)和“弱勢(shì)部門(mén)”之間進(jìn)行均衡，所以，政府部門(mén)考核對(duì)象的分類(lèi)需要考慮的因素太多，這也是造成分類(lèi)困難的原因之一。在陜西省近幾年的實(shí)踐中，很多權(quán)力部門(mén)或者“窗口”部門(mén)年年“優(yōu)秀”，而很多服務(wù)范圍較窄、不太為人熟知的部門(mén)卻年年“一般”，成為權(quán)力部門(mén)的“墊腳石”，這與考核對(duì)象的分類(lèi)過(guò)粗有著較大的關(guān)系。2007年，陜西省對(duì)考核對(duì)象主要分為3類(lèi)：11個(gè)市（區(qū)）一類(lèi)（10個(gè)地級(jí)市和楊凌示范區(qū)）、31個(gè)省直黨群系統(tǒng)部門(mén)和57個(gè)省政府部門(mén)。2008年陜西省在考核對(duì)象的分類(lèi)上做出了較大調(diào)整，比如將楊凌示范區(qū)從市區(qū)的考核中單列出來(lái)，將省直部門(mén)的分類(lèi)由原來(lái)的兩大塊（黨群部門(mén)和政府部門(mén)）劃分為三大塊（將政府工作部門(mén)與直屬機(jī)構(gòu)和事業(yè)機(jī)構(gòu)區(qū)分開(kāi)來(lái)），總體上形成了30個(gè)省直黨群部門(mén)、24個(gè)省政府組成部門(mén)、24個(gè)省政府直屬機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位、11個(gè)市（區(qū)）等四個(gè)考核方陣，但因?yàn)榉诸?lèi)而造成的問(wèn)題仍然存在。通過(guò)比較2007、2008兩年的考核排序結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)連續(xù)兩年的省直黨群系統(tǒng)的“一般”單位幾乎全為群團(tuán)組織，而在“優(yōu)秀”部門(mén)中有一半權(quán)力部門(mén)連續(xù)獲獎(jiǎng)。這說(shuō)明把“強(qiáng)勢(shì)”和“弱勢(shì)”部門(mén)放在一起比較，“弱勢(shì)”墊底的可能性較大。

2.“目標(biāo)責(zé)任”確定的方式不盡科學(xué)。如果目標(biāo)責(zé)任確定的方式不科學(xué)的話(huà)，就會(huì)使得目標(biāo)本身的科學(xué)性受到質(zhì)疑。當(dāng)前針對(duì)各考核對(duì)象的目標(biāo)確定的主要方式是職能部門(mén)按照省委省政府的發(fā)展戰(zhàn)略及要求將年度任務(wù)分解給各個(gè)相關(guān)對(duì)象（包括地市和省直部門(mén)），各考核對(duì)象結(jié)合省上下達(dá)的任務(wù)和自己的情況設(shè)定自己的目標(biāo)責(zé)任以后上報(bào)給主管部門(mén)，主管部門(mén)審核后再以文件的形式予以確認(rèn)（參見(jiàn)圖1）。這種方式會(huì)使目標(biāo)本身的合理性受到影響，因?yàn)榭己藢?duì)象自身為了達(dá)到目標(biāo)，很容易降低目標(biāo)的難度，違背了目標(biāo)考核中目標(biāo)設(shè)定的“挑戰(zhàn)性”原則，這會(huì)導(dǎo)致對(duì)工作進(jìn)步的激勵(lì)性大大降低，從而使得目標(biāo)責(zé)任考核流于形式，違背目標(biāo)責(zé)任考核的初衷。通過(guò)圖1可以看出，在職能部門(mén)根據(jù)省政府工作報(bào)告分解其中的具體發(fā)展任務(wù)時(shí)，有很多部門(mén)在當(dāng)年的政府工作報(bào)告中并沒(méi)有明確的任務(wù)要求，或者任務(wù)要求本身是籠統(tǒng)的定性而不是定量的，所以這些單位只能依據(jù)自己的工作職責(zé)設(shè)定當(dāng)年的目標(biāo)任務(wù)；另外，當(dāng)近90個(gè)考核對(duì)象將自己當(dāng)年的目標(biāo)任務(wù)上報(bào)之后，有關(guān)部門(mén)要在很短的時(shí)間內(nèi)予以審核和評(píng)估便非常困難，常常是走完程序之后將其下發(fā)，而對(duì)目標(biāo)本身的科學(xué)性及可考核性則審定得不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

圖1： 目標(biāo)責(zé)任的形成過(guò)程

3.考核過(guò)程中存在“以評(píng)定級(jí)”及民意測(cè)評(píng)的形式化問(wèn)題。在當(dāng)前的考核制度中，社會(huì)評(píng)價(jià)和民意調(diào)查分別占到了一定的比重，雖然，這兩者的總和所占的比例較?。ū热缡校▍^(qū)）考核目標(biāo)任務(wù)占90%，社會(huì)評(píng)價(jià)和民意調(diào)查共占10%；省直部門(mén)目標(biāo)責(zé)任考核占85%，社會(huì)評(píng)價(jià)和民意調(diào)查占15%），但是由于在各個(gè)考核對(duì)象自主制定目標(biāo)的前提下，目標(biāo)任務(wù)或責(zé)任很容易達(dá)到，從而會(huì)使得社會(huì)評(píng)價(jià)和民意調(diào)查的分值在最后的等級(jí)評(píng)定中起到至關(guān)重要甚至是決定性的作用。由于不同部門(mén)在平時(shí)的工作中與民眾或者考評(píng)專(zhuān)家接觸或者影響的程度差別較大，在進(jìn)行社會(huì)評(píng)價(jià)和民意調(diào)查時(shí)這兩個(gè)考核主體的印象會(huì)成為決定考評(píng)對(duì)象考評(píng)等級(jí)的關(guān)鍵，這就使得那些與人民群眾生活聯(lián)系較為緊密的部門(mén)在社會(huì)評(píng)價(jià)或者民意調(diào)查時(shí)很容易勝出，而那些與人民群眾生活聯(lián)系較少的部門(mén)在社會(huì)評(píng)價(jià)和調(diào)查時(shí)很容易遭到不公平的評(píng)價(jià)，這就會(huì)弱化這些部門(mén)的工作實(shí)績(jī)，造成考評(píng)的不客觀性。具體來(lái)講，當(dāng)前對(duì)各考核對(duì)象的工作滿(mǎn)意度群眾測(cè)評(píng)主要采取兩種方式：社會(huì)評(píng)價(jià)和民意調(diào)查。這種測(cè)評(píng)辦法對(duì)各個(gè)市（區(qū)）都相對(duì)公正，問(wèn)題在于對(duì)省直部門(mén)的測(cè)評(píng)導(dǎo)致較多的問(wèn)題：其一，省直部門(mén)中存在著“社會(huì)評(píng)價(jià)”的“弱勢(shì)群體”，一類(lèi)是社會(huì)知名度高、人們關(guān)注多的如公檢法系統(tǒng)，另一類(lèi)是社會(huì)知名度低、人們很少關(guān)注或者根本不知道的如社科聯(lián)、文聯(lián)等單位，這兩種極端都會(huì)導(dǎo)致測(cè)評(píng)結(jié)果的不公平問(wèn)題。其二，對(duì)省直部門(mén)的民意調(diào)查，由于測(cè)評(píng)主體都由被測(cè)評(píng)者確定和召集，很難避免事前的“溝通”問(wèn)題，導(dǎo)致社會(huì)評(píng)價(jià)和民意調(diào)查形式化。

4.平時(shí)考核缺位。當(dāng)前的考核主要是年終考核，而且由于考核程序與機(jī)制的限制，很多部門(mén)常常在考核臨近時(shí)整理關(guān)于考核的材料，這在一定程度上造成了對(duì)于平時(shí)工作的忽略。由于政府很多部門(mén)工作本身帶有常規(guī)性和過(guò)程性，對(duì)于考核過(guò)程的忽略實(shí)際上會(huì)讓很多部門(mén)的平時(shí)工作處于沒(méi)有監(jiān)控的狀態(tài)，因此，應(yīng)對(duì)當(dāng)前的考核制度予以完善，將平時(shí)考核納入整體的考核體系之中，體現(xiàn)平時(shí)考核與年終考核相結(jié)合的原則。

5.考核組織有待進(jìn)一步健全，人員素質(zhì)有待進(jìn)一步提高。陜西省的目標(biāo)責(zé)任考核工作也是剛剛起步，所以當(dāng)前還存在著機(jī)構(gòu)不健全、人員素質(zhì)參差不齊的狀況。比較突出的問(wèn)題是考核大規(guī)模地開(kāi)展以來(lái)，考核辦仍然是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，其中的人員也多為抽調(diào)人員。這會(huì)給下屬的各個(gè)單位一種不穩(wěn)定的印象，認(rèn)為當(dāng)前推行的考核只是一種探索或試點(diǎn)，是否會(huì)長(zhǎng)期進(jìn)行下去難以有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于長(zhǎng)效機(jī)制的建立，也不利于考核機(jī)制激勵(lì)作用的進(jìn)一步發(fā)揮。另外，臨時(shí)機(jī)構(gòu)中的工作人員由于屬于臨時(shí)抽調(diào)性質(zhì)，其人事關(guān)系仍然屬于原來(lái)單位，這容易為他們組織和實(shí)施考核帶來(lái)一種掣肘或約束，不利于考核工作的有效開(kāi)展。同時(shí)，處于摸索中的非專(zhuān)業(yè)的考核人員也會(huì)對(duì)考核結(jié)果的公信力帶來(lái)一定影響。

6.考核結(jié)果分布存在著“分高等低”的悖論。在一般情況下，考核結(jié)果的分布服從正態(tài)分布的規(guī)律，而正態(tài)分布的分?jǐn)?shù)區(qū)間通常如此：90分以上為優(yōu)秀，70-89分為良好，60-69分為合格（或一般），60分以下為不合格（或較差）。一般來(lái)講，分?jǐn)?shù)居于60-89分區(qū)間內(nèi)的考核對(duì)象會(huì)占到全部考核對(duì)象的大多數(shù)，優(yōu)秀和不合格者通常為少數(shù)，不合格的分?jǐn)?shù)應(yīng)當(dāng)?shù)陀谌糠种档?0%。而在陜西省推行的考核中，2008年初次考核成績(jī)的分布存在著這樣的情況：在被考核的88個(gè)對(duì)象中滿(mǎn)分者約為41個(gè)，99.99分者約為30余個(gè)，剩下的10余個(gè)考核對(duì)象為99.98分或比其稍低一點(diǎn)。這種結(jié)果分布，筆者將其定義為“分高等低”悖論，它不僅不符合正態(tài)分布的基本規(guī)律，也使得考核等次的劃分變得難以進(jìn)行，導(dǎo)致考核的形式化。

三、解決目標(biāo)責(zé)任考核中存在問(wèn)題的措施

通過(guò)比較2007年和2008年的《目標(biāo)責(zé)任考核工作手冊(cè)》可以發(fā)現(xiàn)，陜西省考核辦也在對(duì)考核制度進(jìn)行著調(diào)整。針對(duì)考核實(shí)施過(guò)程中存在的上述問(wèn)題，筆者提出如下政策建議：

1.各級(jí)干部要“解放思想”，走出對(duì)目標(biāo)責(zé)任考核的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。在目標(biāo)責(zé)任考核推行的過(guò)程中，一些干部對(duì)陜西省實(shí)施的考核卻存在著一些認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：其一，本位主義。來(lái)自不同單位、不同層級(jí)的干部會(huì)站在自己的立場(chǎng)和位置上談問(wèn)題，當(dāng)然他們反映的問(wèn)題也是實(shí)事求是的、客觀的，他們總是希望能夠依據(jù)自身的優(yōu)勢(shì)來(lái)設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系，強(qiáng)調(diào)考核指標(biāo)的特殊性或者“因地制宜”性；但宏觀指標(biāo)分配的部門(mén)也認(rèn)為他們分配和設(shè)計(jì)下達(dá)的指標(biāo)更能體現(xiàn)省委省政府的要求，他們的指標(biāo)也經(jīng)過(guò)了核算和論證，符合科學(xué)發(fā)展觀的需要。面對(duì)近90個(gè)考核對(duì)象，考核制度的設(shè)計(jì)也確實(shí)會(huì)陷入“眾口難調(diào)”的困境，但考核本身就是一套“鞭打慢牛、獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的激勵(lì)機(jī)制，而不是一種“一團(tuán)和氣、皆大歡喜”的混沌設(shè)計(jì)，這就要求一些干部能夠著眼大局，不能犯“本位主義”的錯(cuò)誤。其二，短視效應(yīng)。有一些干部看到了考核在推行過(guò)程中存在的各種各樣的問(wèn)題，也看到了考核面臨的多種困難，因此，他們就認(rèn)為這項(xiàng)制度不會(huì)持續(xù)很久，存在著觀望心態(tài)，總想著有一天考核會(huì)被上級(jí)部門(mén)主動(dòng)叫停，這不是一種面對(duì)困難的應(yīng)有態(tài)度。我們看待事物要一體兩面，在看到問(wèn)題與困難的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)看到作用與效果。陜西省推行的目標(biāo)責(zé)任考核，體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的要求，也對(duì)各項(xiàng)工作的開(kāi)展起到了很大的推動(dòng)作用，這種做法符合地方政府管理的基本趨勢(shì)，也是任何一個(gè)著力于提高行政效率的政府所必須做的，所以，各級(jí)官員應(yīng)當(dāng)摒棄考核不可持續(xù)的錯(cuò)誤觀念，放眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，為考核制度的改進(jìn)和持續(xù)推行獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，貢獻(xiàn)力量。

2.自主打靶：可量化目標(biāo)設(shè)置的有效途徑。當(dāng)前，目標(biāo)責(zé)任設(shè)置的難點(diǎn)在于目標(biāo)設(shè)定者與目標(biāo)完成者之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題難以解決，以地方政府的G D P增長(zhǎng)率為例，地方政府由于對(duì)當(dāng)?shù)氐那闆r更加了解，相對(duì)于省級(jí)政府而言，他們有著自身的信息優(yōu)勢(shì)，若根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，該市當(dāng)年G D P增長(zhǎng)率可達(dá)15%，而為了在年終的考評(píng)中獲得超額完成任務(wù)加分，他們會(huì)在年初與省級(jí)政府討價(jià)還價(jià)，故意壓低指標(biāo)，將目標(biāo)設(shè)定為12%，最后就可以得到3%的超額。也就是說(shuō)，由于省級(jí)政府和市（區(qū)）政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)，市（區(qū)）政府會(huì)利用自身的信息優(yōu)勢(shì)獲得年終的考核優(yōu)勢(shì)，而省級(jí)政府對(duì)這種情況的監(jiān)督與控制要么無(wú)能為力，要么成本太高。但一個(gè)地區(qū)G D P的增長(zhǎng)又并非完全可以控制，所以，可以給市（區(qū)）政府充分授權(quán)，同時(shí)利用G D P增長(zhǎng)的不可控性，控制地方政府的瞞報(bào)問(wèn)題。具體做法可以是：年初讓市（區(qū)）政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況上報(bào)G D P的增速指標(biāo)，具體的科學(xué)性由市（區(qū)）政府自行論證，省級(jí)政府不予干涉，年終考核時(shí)依據(jù)實(shí)際完成指標(biāo)與目標(biāo)之間的差別確定該項(xiàng)目的得分。如某市設(shè)定G D P增長(zhǎng)率為15%，可分如下情況予以打分（如圖2）：

圖2： 目標(biāo)設(shè)置的“自主打靶”示意圖

靶心區(qū)：14%≤N≤16%，加2分；

八環(huán)區(qū)：13%≤N＜15%，或16%＜N≤17%，得滿(mǎn)分；

五環(huán)區(qū)：11%≤N＜13%，或17%＜N≤18%，得該項(xiàng)分值的80%；

一環(huán)區(qū)：N＜11%或N＞18%，得0分。

在這種情況下，既可以彌補(bǔ)任務(wù)下達(dá)部門(mén)與市（區(qū)）政府之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題，減少甚至避免因?yàn)橹笜?biāo)爭(zhēng)議而增加的行政成本，任務(wù)下達(dá)部門(mén)只要注意核定某市（區(qū)）政府的設(shè)定指標(biāo)是否高于往年水平即可，若市（區(qū)）政府設(shè)定的發(fā)展指標(biāo)低于往年水平，必須提供實(shí)質(zhì)性理由。同時(shí)，這種做法還能在一定程度上弱化市（區(qū)）政府的短期利益傾向，即為了某一年或領(lǐng)導(dǎo)干部一個(gè)任期內(nèi)的業(yè)績(jī)而犧牲了本地的可持續(xù)發(fā)展能力，因?yàn)檫@種模式要求一個(gè)地方要對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展作出長(zhǎng)遠(yuǎn)的可持續(xù)性規(guī)劃，而不是關(guān)注“跳躍式”發(fā)展。依此類(lèi)推，此種辦法也可以用于省直部門(mén)實(shí)質(zhì)性增長(zhǎng)指標(biāo)的目標(biāo)設(shè)定上。

3.建立平時(shí)考核機(jī)制，將平時(shí)考核與年終考核結(jié)合起來(lái)。實(shí)施平時(shí)考核主要是為了加強(qiáng)對(duì)工作過(guò)程的督促檢查，促使各單位提高工作完成的質(zhì)量水平。實(shí)施平時(shí)考核旨在發(fā)揮職能部門(mén)的作用，形成齊抓共管的合力，凡是對(duì)下有檢查指導(dǎo)職能的部門(mén)或機(jī)構(gòu)理論上都可以成為平時(shí)考核的主體。因此，制定平時(shí)考核方案時(shí)也可以堅(jiān)持放權(quán)原則，讓各個(gè)考核主體制定自己工作領(lǐng)域內(nèi)的平時(shí)考核辦法，確定考核范圍，建立平時(shí)考核臺(tái)賬，年終考核時(shí)予以綜合運(yùn)用。另外，還要采取一定的措施，要求各平時(shí)考核主體客觀公正地進(jìn)行考核，避免做“老好人”。對(duì)于各考核對(duì)象，關(guān)鍵在于處理好平時(shí)考核與年終考核之間的關(guān)系。

4.重新修訂省直部門(mén)年度工作任務(wù)的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。針對(duì)考核對(duì)象反映的加減分機(jī)制中存在的問(wèn)題以及目標(biāo)責(zé)任考核得分過(guò)于集中難以拉開(kāi)檔次的問(wèn)題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)修訂以往的年度工作任務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，②對(duì)省直部門(mén)年度工作任務(wù)考核評(píng)價(jià)要注重工作完成的質(zhì)量和效果，鼓勵(lì)創(chuàng)新、超額、出成果、出經(jīng)驗(yàn)、出典型、為陜西贏得榮譽(yù)。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)修改的基本思路是：由省考核辦統(tǒng)一明確各部門(mén)各項(xiàng)年度工作任務(wù)的分值，只要求各部門(mén)對(duì)任務(wù)進(jìn)行細(xì)化分解，但不再確定各項(xiàng)分解任務(wù)的分值和評(píng)價(jià)要點(diǎn)。各項(xiàng)任務(wù)的分值由考核組根據(jù)其重要程度等情況自由裁定。對(duì)任務(wù)完成情況的評(píng)價(jià)打分由省考核辦統(tǒng)一制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于一般性完成目標(biāo)任務(wù)的，只得本項(xiàng)分值的90%，給予90%以上的分值乃至滿(mǎn)分必須達(dá)到很高的條件，同時(shí)對(duì)于未完成任務(wù)的要給予10%以上分值的扣分。另外，將以往的加分辦法中的多數(shù)加分條件轉(zhuǎn)化為得高分條件，只保留個(gè)別表現(xiàn)非常突出情況的加分條件。制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要充分考慮各部門(mén)的工作特點(diǎn)，兼顧行業(yè)特殊要求，讓每個(gè)考核對(duì)象都有得高分的機(jī)會(huì)。

5.科學(xué)確定分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)考核對(duì)象重新進(jìn)行合理分類(lèi)。考核對(duì)象的合理分類(lèi)是影響考核結(jié)果公正性的重要因素，鑒于省直部門(mén)考核對(duì)象工作性質(zhì)和內(nèi)容的復(fù)雜性，可根據(jù)他們的職能作用、任務(wù)特點(diǎn)、工作性質(zhì)等情況進(jìn)行一個(gè)相對(duì)公平的調(diào)整。對(duì)于省直部門(mén)，筆者建議可根據(jù)業(yè)務(wù)性質(zhì)分為六個(gè)大類(lèi)：綜合管理部門(mén)、黨委部門(mén)、群團(tuán)部門(mén)、經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)、政法與執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)、社會(huì)管理部門(mén)等。另外，由于陜西省轄區(qū)市數(shù)量較少，再進(jìn)行細(xì)分便難以設(shè)定考核等次，故建議考核增加同類(lèi)城市的橫向?qū)Ρ葍?nèi)容，如西安市可與中西部其他經(jīng)濟(jì)實(shí)力基本相當(dāng)?shù)某鞘斜冉?jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，并賦予一定的分值，仍然通過(guò)量化的辦法來(lái)界定10個(gè)地市的先后次序，比較優(yōu)劣。

6.健全考評(píng)機(jī)制?？荚u(píng)機(jī)制的健全與否決定著考核工作開(kāi)展的全面性、有效性與客觀性，機(jī)制的缺失或滯后會(huì)對(duì)考核造成很大的制約，就陜西省的目標(biāo)責(zé)任考核而言，需要健全和完善如下機(jī)制：第一，健全和完善考核的組織與實(shí)施機(jī)制。當(dāng)前考核的組織工作主要由“省年度目標(biāo)責(zé)任考核領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”（簡(jiǎn)稱(chēng)考核辦）負(fù)責(zé)，而考核辦是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，這就影響了其工作的權(quán)威性和穩(wěn)定性，因此，應(yīng)當(dāng)將當(dāng)前的考核辦“轉(zhuǎn)正”，以保證考核組織工作的有力開(kāi)展。第二，建立考核的申訴與救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)前的省目標(biāo)責(zé)任考核領(lǐng)導(dǎo)小組的主要職能是決策和協(xié)調(diào)，而沒(méi)有正式將考核的投訴和受理職能納入考核領(lǐng)導(dǎo)小組的職能范圍之內(nèi)，因此，應(yīng)當(dāng)在領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)專(zhuān)門(mén)的受訴機(jī)構(gòu)，健全考核的救濟(jì)機(jī)制。第三，建立健全目標(biāo)責(zé)任考核的信息庫(kù)。信息庫(kù)建設(shè)主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：其一，專(zhuān)家信息庫(kù)。將目標(biāo)科學(xué)性論證專(zhuān)家、考核評(píng)定專(zhuān)家等人員信息入庫(kù)，進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理，以保證考核時(shí)能隨機(jī)選擇專(zhuān)家。其二，各單位民意調(diào)查成員信息庫(kù)。當(dāng)前，由于條件限制，民意調(diào)查的對(duì)象多由各被考核對(duì)象提供，這樣難以避免“串謀”的風(fēng)險(xiǎn)，為保證民意調(diào)查的有效性，可以將被考核對(duì)象連續(xù)3年提供的民意調(diào)查名單入庫(kù)，在以后進(jìn)行的民意調(diào)查中由考核組隨機(jī)從庫(kù)中抽取，從而提高民意調(diào)查的質(zhì)量。第四，完善社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制。制定詳細(xì)的制度以規(guī)范當(dāng)前的社會(huì)評(píng)價(jià)做法，如建立分類(lèi)評(píng)價(jià)制度，即讓了解職能部門(mén)工作內(nèi)容與情況的“兩代一委”成員對(duì)不同的省直部門(mén)分別評(píng)價(jià)，解決一個(gè)委員短時(shí)間內(nèi)評(píng)定大量部門(mén)的問(wèn)題，從而保證社會(huì)評(píng)價(jià)的公正性。

注釋?zhuān)?/p>

①這里關(guān)于考核的“三個(gè)機(jī)制”是指激勵(lì)機(jī)制、反饋機(jī)制和回訪機(jī)制。

②以往省直部門(mén)目標(biāo)任務(wù)的評(píng)價(jià)中存在的問(wèn)題是：考核組依據(jù)各部門(mén)任務(wù)分解表中自行提出的各項(xiàng)任務(wù)的分值和評(píng)價(jià)要點(diǎn)，很難找到扣分點(diǎn)，無(wú)法評(píng)價(jià)任務(wù)完成的優(yōu)劣，導(dǎo)致考核結(jié)果拉不開(kāi)檔次，即“分高等低”悖論。

[責(zé)任編輯：黎峰]

D 674.1

A

1002-7408（2010）06-0065-04

陜西省社會(huì)科學(xué)界重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題立項(xiàng)課題《促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀的“三位一體”考核制度研究》（2009 A 005）及省教育廳項(xiàng)目（09 J K 222）階段性研究成果。

任宗哲（1964-），男，陜西寶雞人，西北大學(xué)副校長(zhǎng)，教授、博士、博士生導(dǎo)師，主要從事公共管理的教學(xué)與研究；李堯遠(yuǎn)（1979-），男，河南濟(jì)源人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院講師，管理學(xué)在讀博士，主要從事公共管理的教學(xué)與研究。