王 琪 李文超

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

我國(guó)海洋區(qū)域管理中存在的不協(xié)調(diào)問(wèn)題及其對(duì)策研究＊

王 琪 李文超

(中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東青島 266100)

“協(xié)調(diào)”是海洋區(qū)域管理的核心問(wèn)題。海洋區(qū)域管理要協(xié)調(diào)各涉海行業(yè)間的關(guān)系、海洋區(qū)域管理部門與涉海行業(yè)的關(guān)系、管理部門各層級(jí)間的關(guān)系,以及管理部門與企業(yè)、公眾的關(guān)系等。目前在我國(guó)的海洋區(qū)域管理中,仍然存在政策法規(guī)、管理體制、用海者利益等方面的不協(xié)調(diào),困擾著海洋的可持續(xù)發(fā)展和利用。本文針對(duì)目前我國(guó)海洋區(qū)域管理中存在的不協(xié)調(diào)問(wèn)題,分析其存在的原因,并從政策制定、執(zhí)法保障、制度建設(shè)、技術(shù)創(chuàng)新等方面尋求解決問(wèn)題的對(duì)策。

海洋區(qū)域管理;協(xié)調(diào);涉海主體

海洋區(qū)域管理是“以特定生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域?yàn)榈乩韱卧?綜合運(yùn)用法律、政策、計(jì)劃和傳統(tǒng)文化等手段,統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)主要海洋問(wèn)題的過(guò)程和機(jī)制”。[1](P21)海洋區(qū)域管理具有跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門,涉及多產(chǎn)業(yè)、多學(xué)科和多領(lǐng)域的特征,在管理中涉及多個(gè)主體,不僅包括政府,還包括企業(yè)、第三部門和公眾等,管理起來(lái)相對(duì)復(fù)雜,管理過(guò)程中不可避免的會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題,而這些問(wèn)題又集中體現(xiàn)在各項(xiàng)法規(guī)制度、各組織機(jī)構(gòu),以及各利益主體間的協(xié)調(diào)方面。因此,要解決海洋區(qū)域管理中的問(wèn)題,首先需要解決好協(xié)調(diào)中的問(wèn)題。

一、目前我國(guó)海洋區(qū)域管理中存在的不協(xié)調(diào)問(wèn)題

我國(guó)海洋區(qū)域管理仍處在不斷改進(jìn)和完善的階段,發(fā)展過(guò)程中還存在著諸如立法與執(zhí)法的不協(xié)調(diào),管理體制上的不協(xié)調(diào)等。

(一)海洋區(qū)域管理立法與執(zhí)法的不協(xié)調(diào)

法律的建設(shè)和實(shí)施是保證海洋區(qū)域管理體系形成、鞏固、完善的條件,也是維持海洋生態(tài)平衡、保證海洋資源有序開(kāi)發(fā)的基本保障。目前在海洋區(qū)域管理的法制建設(shè)中,主要存在以下方面的不協(xié)調(diào)。

1、海洋區(qū)域管理法律法規(guī)建設(shè)滯后于時(shí)代發(fā)展。我國(guó)于2002年頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》,之后制定了如《海域使用申請(qǐng)審批暫行辦法》、《海域使用權(quán)登記辦法》等配套的法律法規(guī),但是這些法規(guī)強(qiáng)制性有限,不能很好的約束各行、各業(yè)對(duì)海域開(kāi)發(fā)日益高漲的熱情。中國(guó)海監(jiān)第九支隊(duì)在2005年第一季度開(kāi)展了巡航執(zhí)法檢查,現(xiàn)場(chǎng)檢查了近20個(gè)海域使用工程項(xiàng)日,發(fā)現(xiàn)有很大一部分項(xiàng)目屬于“邊論證、邊施工、邊辦證”的“三邊工程”。“三邊”用海工程的出現(xiàn),擾亂了國(guó)家及地方海域使用管理的正常秩序,產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。隨著21世紀(jì)海洋世紀(jì)的到來(lái),我國(guó)亟需制定《中國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《海島開(kāi)發(fā)管理法》、《海洋資源開(kāi)發(fā)管理法》等法律,加快海洋法規(guī)與國(guó)際海洋法規(guī)接軌,盡快完善我國(guó)的海洋法律體系。

2、立法執(zhí)法出現(xiàn)脫節(jié)。海洋環(huán)境管理“立法完善、執(zhí)法不嚴(yán)”,導(dǎo)致有的排污工廠寧可交罰款,也不愿投入資金治理污染;有的地方政府采取地方保護(hù)主義,為保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不愿對(duì)造成污染的工廠進(jìn)行處罰等,結(jié)果導(dǎo)致海洋環(huán)境的污染行為不斷加劇。因此,罰款數(shù)額必須超過(guò)治理污染投入,這樣才能真正起到以罰款促治污的目的。

3、海上監(jiān)督執(zhí)法部門權(quán)責(zé)不統(tǒng)一?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》確定的海洋環(huán)境保護(hù)管理體制,沒(méi)有很好發(fā)揮我國(guó)海上監(jiān)督管理力量的作用。國(guó)家建成了海洋監(jiān)測(cè)和海洋信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),裝備了海監(jiān)船舶、飛機(jī)等海上監(jiān)督執(zhí)法管理手段,成立了一支海上執(zhí)法隊(duì)伍,并擁有數(shù)千人的技術(shù)保障系統(tǒng),理應(yīng)在保護(hù)我國(guó)海洋環(huán)境與資源免受損害方面起到主力軍的作用。然而,現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護(hù)管理體制卻未能很好的發(fā)揮這支海上監(jiān)督執(zhí)法力量的作用,同時(shí),海洋環(huán)境監(jiān)督部門在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中也常常面臨有權(quán)無(wú)力、有責(zé)無(wú)權(quán)、責(zé)權(quán)分離的局面,從而影響了我國(guó)海洋監(jiān)督執(zhí)法的權(quán)威力量。

(二)海洋區(qū)域管理體制上的不協(xié)調(diào)

海洋區(qū)域管理涉及到許多管理主體,是復(fù)雜程度較高的管理過(guò)程,需要各方面的分工與合作,目前,我國(guó)的海洋區(qū)域管理中存在著管理體制上的不協(xié)調(diào)。

首先,海洋區(qū)域管理政策的制定和管理的執(zhí)行缺乏統(tǒng)一性。在制定海洋環(huán)境管理政策時(shí),缺乏從整體上對(duì)我國(guó)的海洋環(huán)境管理工作進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和全面規(guī)劃。國(guó)家統(tǒng)一的海洋環(huán)境政策的調(diào)研、制定缺乏連續(xù)性和銜接性,已制定出來(lái)并實(shí)施的統(tǒng)一政策,沒(méi)有確定的管理部門,經(jīng)常出現(xiàn)政策執(zhí)行中的自流現(xiàn)象;各有關(guān)海洋部門,在組織海洋環(huán)境的開(kāi)發(fā)和保護(hù)活動(dòng)中,往往不注意國(guó)家海洋總政策的貫徹,只考慮本行業(yè)的海洋政策的執(zhí)行,導(dǎo)致海洋環(huán)境的開(kāi)發(fā)沒(méi)有最大限度的發(fā)揮其功能。

其次,管理主體間權(quán)限不清,部門間缺乏協(xié)調(diào)與合作。由于現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)制,部門間的配合缺少約束措施,造成陸、海環(huán)境管理嚴(yán)重脫節(jié)。目前涉及海洋環(huán)境管理的機(jī)構(gòu)包括環(huán)保局、海洋與漁業(yè)局、國(guó)家海洋局北海分局、海監(jiān)總隊(duì)、海事局,以及海軍等多家機(jī)構(gòu),分屬不同的主管部門,依據(jù)不同的法律、法規(guī)對(duì)不同區(qū)域和類型的海洋活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)控,由于缺乏整體的協(xié)調(diào)和管理機(jī)制,各部門各自為戰(zhàn),難以形成合力。由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,在海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法管理中還出現(xiàn)了部門之間或單位之間的工作既有重復(fù)和交叉,又存在互相推誘或扯皮的現(xiàn)象,造成“多龍鬧海”的局面。

另外,我國(guó)海洋資源的開(kāi)發(fā)管理長(zhǎng)期缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策,往往開(kāi)發(fā)在前,管理滯后,加之地方政府合作力度不夠等,造成了海洋區(qū)域管理的不協(xié)調(diào)。

(三)海陸界限難劃分,用海者利益的不協(xié)調(diào)

土地和海域共為領(lǐng)土,也是最基本的資源,前者歸土管局管,后者歸海洋局管,這是明確的。問(wèn)題仍在灘涂。在當(dāng)前海域管理中,對(duì)灘涂的管理,有的地方是同一部門,有的地方是多個(gè)部門,由此造成管理上的不協(xié)調(diào)。以舟山為例,舟山地處海島,不存在河口圍墾問(wèn)題,所有的灘涂圍墾項(xiàng)目都應(yīng)該屬于海域使用管理范疇;目前平均大潮高潮線為海陸分界線是國(guó)際通行慣例,國(guó)務(wù)院有關(guān)文件和相關(guān)技術(shù)規(guī)范也已認(rèn)定。但是,當(dāng)?shù)厮块T認(rèn)為,理論水深0米以下是海域,0米線以上為灘涂,因此,在等深線負(fù)0米線以上筑堤圍墾,是不涉及海域使用的圍墾項(xiàng)目。這給海洋主管部門依據(jù)《海域法》管理灘涂圍墾帶來(lái)了難度。因此,雖然《海域法》明確規(guī)定了“海岸線”,但海陸界線的劃分操作起來(lái)仍是比較困難。

隨著海洋開(kāi)發(fā)項(xiàng)目逐年增多,用海矛盾日益突出,糾紛不斷,經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重,并威脅到沿岸生產(chǎn)和生活。養(yǎng)殖擠占港口錨地,糧、葦、鹽業(yè)互相爭(zhēng)灘等現(xiàn)象普遍存在。部分單位和個(gè)人甚至將海域使用權(quán)視為所有權(quán)和管轄權(quán),從而出現(xiàn)“誰(shuí)有錢,誰(shuí)占領(lǐng);誰(shuí)占領(lǐng),誰(shuí)所有;誰(shuí)所有,誰(shuí)開(kāi)發(fā)”的不良現(xiàn)象。所以,僅憑《海域管理法》仍難以有效地協(xié)調(diào)行業(yè)用海矛盾。

(四)環(huán)境污染治理手段與科技創(chuàng)新步伐的不協(xié)調(diào)

我國(guó)的海洋環(huán)境污染來(lái)源有陸源污染、海上污染等。據(jù)監(jiān)測(cè),大連灣海水含油量最高超過(guò)我國(guó)《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》三類標(biāo)準(zhǔn)25倍,其他污染物超過(guò)三類標(biāo)準(zhǔn)達(dá)7～76倍,底泥中污染物幾乎全部超標(biāo),高達(dá)10～52倍。海洋環(huán)境質(zhì)量日益惡劣,致使大連灣赤潮頻發(fā),海洋珍稀品種資源瀕于絕跡。在奧運(yùn)會(huì)舉辦前夕,青島地區(qū)的海洋污染造成了海上生長(zhǎng)了大面積的滸苔,海水富營(yíng)養(yǎng)化的危機(jī)正在步步逼近。我國(guó)海洋污染已經(jīng)到了十分嚴(yán)重的地步,且透過(guò)近幾年的海域環(huán)境質(zhì)量公報(bào)可以看出,我國(guó)海洋環(huán)境的治理收效甚微(見(jiàn)圖1和圖2)。[2](P12)

圖1 近年來(lái)渤海環(huán)境質(zhì)量

圖2 近年來(lái)全海域環(huán)境質(zhì)量

海洋資源開(kāi)發(fā)科技含量偏低,是導(dǎo)致不適度用海和海洋環(huán)境污染的重要因素。我國(guó)海洋資源開(kāi)發(fā)與利用仍停留在粗放式或資源掠奪式狀態(tài),以海洋資源為優(yōu)勢(shì)的高附加值產(chǎn)業(yè)還沒(méi)有形成。傳統(tǒng)海洋資源開(kāi)發(fā)的科技水平不高,科研基礎(chǔ)薄弱,人材缺乏,高科技研究、開(kāi)發(fā)成果產(chǎn)業(yè)化能力還很薄弱。海洋漁業(yè)捕撈漁船還未全部機(jī)動(dòng)化。海洋衛(wèi)星遙感技術(shù)、深潛技術(shù)、深海資源開(kāi)發(fā)技術(shù)、海洋農(nóng)牧化技術(shù)、海洋化工和海洋藥物開(kāi)發(fā)利用科技水平遠(yuǎn)落后于國(guó)際先進(jìn)水平。在海水資源利用方面,主要產(chǎn)業(yè)是制鹽業(yè),濱海砂礦利用率、海洋能利用率低,從海水中提取其他有重大價(jià)值的產(chǎn)品較少,開(kāi)發(fā)利用技術(shù)落后和效益低下,加大了海洋開(kāi)發(fā)的盲目性,也制約了海洋經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

二、海洋區(qū)域管理中存在不協(xié)調(diào)問(wèn)題的原因探析

海洋區(qū)域管理的目的是協(xié)調(diào)關(guān)系、解決現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題,平衡和促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)科學(xué)的發(fā)展。導(dǎo)致目前海洋區(qū)域管理不協(xié)調(diào)的原因是多方面的。

(一)海洋區(qū)域管理中的利益沖突

隨著商品經(jīng)濟(jì)的不斷滲透和發(fā)展,利益己成為各行各業(yè)的首要追求目標(biāo),體現(xiàn)在海洋區(qū)域管理中則是海洋區(qū)域管理涉及到的主體之間利益的協(xié)調(diào)。海洋區(qū)域管理主體之間利益的沖突引起不少中央與地方、地方與地方的矛盾,區(qū)域利益常常激起地方保護(hù)主義,造成地區(qū)之間管理權(quán)利的人為分割,這些都不利于海洋區(qū)域管理的實(shí)現(xiàn)和海洋的發(fā)展。[3](P26)

海洋區(qū)域管理是基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋區(qū)域劃分,有別于基于行政區(qū)劃的海洋管理。但是在各個(gè)生態(tài)區(qū)域中仍然包含有多個(gè)行政區(qū)域,這些行政區(qū)域的管理主體之間難以形成統(tǒng)一的利益目標(biāo),各區(qū)域間有自己的甚至是相互沖突的經(jīng)濟(jì)利益,這在一定程度上增加了海洋區(qū)域管理的難度,同時(shí)也造成了管理上的不協(xié)調(diào)。在同一海洋區(qū)域的各級(jí)管理主體之間,不同區(qū)域管理主體之間,都存在著利益分配問(wèn)題。海域使用管理中存在的矛盾沖突,海洋環(huán)境管理中存在的管理不力和海洋資源管理中存在的利用不合理等現(xiàn)象,從根本上說(shuō)都是因?yàn)槔娴臎_突。這個(gè)“利益”包含有經(jīng)濟(jì)利益、政治利益和文化利益,具體說(shuō)來(lái),利益沖突與分工、資源稀缺、權(quán)力分配、目標(biāo)差異等有關(guān)。海洋中存在的巨大價(jià)值使人們競(jìng)相爭(zhēng)取資源的擁有權(quán)或者使用權(quán)。但是,自然資源是有限的,由此必然造成自然資源利用中的矛盾產(chǎn)生。而在管理過(guò)程中,管理者作為理性的經(jīng)濟(jì)人,也會(huì)因?yàn)楦鞣降睦骝?qū)使或者誘惑而改變管理的初衷,產(chǎn)生海洋區(qū)域管理中的“尋租”,這必然導(dǎo)致管理偏離原有目標(biāo),出現(xiàn)管理不善或者乏力的狀況。同時(shí),海洋本身的價(jià)值也會(huì)使管理者為了短時(shí)利益,而放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共目標(biāo)。

(二)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)之間矛盾的客觀存在

開(kāi)發(fā)利用海洋資源,促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,提高人民生活的質(zhì)量和水平,這是人們所期望的。然而海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋環(huán)境保護(hù)往往處于矛盾之中。海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展意味著海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,而海洋產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,往往伴隨對(duì)海洋環(huán)境的破壞。將庫(kù)茲涅茨曲線的研究成果應(yīng)用于環(huán)境,給人一種印象:在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中,環(huán)境先是變得惡化,而后得到改善,似乎環(huán)境污染和自然資源的衰竭是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可避免的代價(jià),好像人類必須經(jīng)過(guò)“先污染,后治理”的過(guò)程。的確,發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)必然會(huì)帶來(lái)海洋環(huán)境在某種程度上的破壞,但不能對(duì)此聽(tīng)之任之。在海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期階段致力于控制污染排放和資源枯竭顯然從經(jīng)濟(jì)上講是合理的。因?yàn)?今天防治和治理海洋環(huán)境在某些方面的退化可能比等將來(lái)海洋環(huán)境已嚴(yán)重破壞時(shí)再治理更節(jié)省費(fèi)用;而且在較早階段的治理可能會(huì)阻止海洋環(huán)境惡化的不可逆性。

(三)海洋區(qū)域管理中存在外部性和政策的滯后性

在海洋資源的使用和對(duì)所污染的環(huán)境補(bǔ)償中,存在著很明顯的外部效應(yīng)。比如對(duì)海域的污染問(wèn)題,很多廠商為了節(jié)約成本,大量的向鄰近海域投放廢水、垃圾等,對(duì)海域造成了污染。在這個(gè)例子中,廠商的行為污染了海域并且還影響了他人的福利,但是,在現(xiàn)實(shí)情況下,這些廠商通常是不需要為自己的行為付出經(jīng)濟(jì)代價(jià)的。在我國(guó)的海洋區(qū)域管理中,諸如此類對(duì)海洋資源使用和補(bǔ)償存在外部效應(yīng)的例子舉不勝舉。外部性存在于海洋區(qū)域管理中,導(dǎo)致了海洋資源價(jià)格扭曲和供求關(guān)系的異常,使得價(jià)格無(wú)法真實(shí)地反映產(chǎn)品的成本,缺失了價(jià)格杠桿,以及供求關(guān)系的扭曲,使得市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法完成對(duì)資源的最優(yōu)配置,出現(xiàn)了市場(chǎng)失靈的狀況。

在我國(guó)海洋區(qū)域管理中,存在著政策的滯后性。海洋區(qū)域管理面臨著許多時(shí)效性很強(qiáng)的突發(fā)事件,需要政府及時(shí)、準(zhǔn)確的做出決策。但是,由于海洋區(qū)域管理是一項(xiàng)復(fù)雜的管理活動(dòng),政府在決策前必須慎重的考慮各種影響因素,導(dǎo)致了政府決策往往滯后于海洋突發(fā)事件的發(fā)展。這樣一來(lái),我國(guó)海洋區(qū)域管理政策的時(shí)效性便大大降低,一定程度上造成了海洋區(qū)域管理的低效。

三、解決海洋區(qū)域管理中不協(xié)調(diào)問(wèn)題的對(duì)策

(一)兼顧海洋區(qū)域管理政策制定的統(tǒng)一性和多樣性

海洋區(qū)域管理政策是海洋區(qū)域管理的指南針,它通過(guò)規(guī)定可操作的海洋區(qū)域管理目標(biāo)和準(zhǔn)則來(lái)規(guī)范涉海主體的活動(dòng),并建立機(jī)制確保區(qū)域政策的實(shí)現(xiàn)。

政策的統(tǒng)一性是指海洋區(qū)域管理要有統(tǒng)一的海洋政策作為總的準(zhǔn)則和指導(dǎo)。所謂統(tǒng)一的海洋政策,是從維護(hù)海洋整體利益出發(fā),綜合考慮各種海洋利用活動(dòng)的政策,對(duì)涉海各行業(yè)、各部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。如《中國(guó)海洋事業(yè)的發(fā)展》白皮書、《中國(guó)海洋21世紀(jì)議程》、《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》等。統(tǒng)一的綜合性海洋政策是海洋事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想,對(duì)于國(guó)家海洋事業(yè)的全面健康發(fā)展起積極的引導(dǎo)作用。

海洋自身的特點(diǎn)以及海洋實(shí)踐活動(dòng)的特殊性要求政策的制定必須符合區(qū)域特色。因此,在制定海洋區(qū)域政策時(shí)要體現(xiàn)多樣性。首先,針對(duì)海洋的自然特征和社會(huì)特征,要統(tǒng)籌兼顧,做出對(duì)海洋環(huán)境和資源的最優(yōu)化選擇;其次,海洋區(qū)域政策在供給方式、手段安排上要形式多樣,使各管理主體有著選擇的余地;最后,實(shí)現(xiàn)海洋區(qū)域政策立法的多樣性。各類具體的海洋區(qū)域政策,如區(qū)域海洋資源政策、區(qū)域海洋環(huán)境政策、區(qū)域海洋漁業(yè)政策、區(qū)域海洋油氣開(kāi)發(fā)政策等,作為統(tǒng)一的海洋區(qū)域政策分支系統(tǒng),在與統(tǒng)一的海洋區(qū)域政策保持一致性的同時(shí),又要在本行業(yè)中發(fā)揮著重要指導(dǎo)作用。

強(qiáng)調(diào)海洋區(qū)域政策的統(tǒng)一性不是為了取消多樣性,而是為了使整個(gè)海洋區(qū)域政策系統(tǒng)中的各子系統(tǒng)充分發(fā)揮作用。因此,統(tǒng)一性和多樣性要共存于海洋區(qū)域政策這樣一個(gè)同一體之中。

(二)加強(qiáng)海洋區(qū)域管理的監(jiān)察執(zhí)法保障能力

區(qū)域管理的最終成效能否實(shí)現(xiàn)除了與管理體制、社會(huì)公眾的積極參與等有直接關(guān)系外,又是與對(duì)管理措施的落實(shí)情況開(kāi)展常態(tài)化的監(jiān)督檢查密不可分。監(jiān)督是一項(xiàng)重要工作。因此,在建設(shè)區(qū)域海洋管理機(jī)制時(shí),不僅要充分考慮利用海上執(zhí)法隊(duì)伍對(duì)管理措施落實(shí)情況的監(jiān)督檢查,以維護(hù)區(qū)域海洋生態(tài)系統(tǒng)健康、實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,還要認(rèn)真考慮如何增強(qiáng)海上各執(zhí)法隊(duì)伍相互配合、減少?zèng)_突與矛盾,特別是提高執(zhí)法效率、減少因多重執(zhí)法對(duì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)團(tuán)體和公民的無(wú)益擾動(dòng)的問(wèn)題。在建設(shè)和強(qiáng)化區(qū)域監(jiān)察執(zhí)法能力時(shí)要統(tǒng)籌考慮現(xiàn)有執(zhí)法力量的實(shí)際,在執(zhí)法隊(duì)伍間建立有的協(xié)作機(jī)制,打破部門、行業(yè)、區(qū)域割據(jù),開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法、綜合執(zhí)法,以實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域管理目標(biāo)的執(zhí)法保障作用。

(三)完善海洋區(qū)域管理的制度建設(shè),構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機(jī)制

海洋區(qū)域管理中利益沖突的產(chǎn)生與以行政區(qū)域?yàn)檫吔绲睦娓窬钟兄苯拥年P(guān)系。因此,為了保證海洋區(qū)域一體化的整合和發(fā)展,必須著手建立利益協(xié)調(diào)機(jī)制。海洋區(qū)域管理利益協(xié)調(diào)的對(duì)象十分廣泛,既包括存在隸屬關(guān)系的管理部門間的利益協(xié)調(diào)、涉海行業(yè)間的利益協(xié)調(diào),也包括政府與企業(yè)、公眾之間的利益協(xié)調(diào)。針對(duì)不同的協(xié)調(diào)對(duì)象,選擇相應(yīng)的協(xié)調(diào)制度,才能有的放矢,達(dá)到有效的協(xié)調(diào)目的。

1、會(huì)議制度。會(huì)議協(xié)調(diào)已經(jīng)成為海洋區(qū)域管理中經(jīng)常使用的協(xié)調(diào)手段,為了保證其規(guī)范運(yùn)行,避免效率低下,應(yīng)合理規(guī)定會(huì)議召開(kāi)的條件、時(shí)限和會(huì)議討論內(nèi)容范圍等,明確規(guī)定與會(huì)代表的比例,尤其是保證公眾、科研人員、企業(yè)的代表比例,壓縮不必要的會(huì)議,盡量縮短會(huì)議時(shí)間,減少會(huì)議消耗的人力物力,制定會(huì)議決策章程,提高會(huì)議效率。

2、臨時(shí)組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)立制度。臨時(shí)組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),容易出現(xiàn)設(shè)立容易、撤銷難的現(xiàn)象,使很多臨時(shí)機(jī)構(gòu)固定化,造成機(jī)構(gòu)臃腫。因此,也需對(duì)此協(xié)調(diào)方式加以制度化,明確規(guī)定設(shè)立臨時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)所需的條件、設(shè)立的形式、機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限、機(jī)構(gòu)的解除條件和人員去向,既保證機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)作,又避免不良后果的產(chǎn)生,使之能夠善始善終地完成其協(xié)調(diào)職責(zé)。

3、海洋信息協(xié)調(diào)制度。海洋管理所涉及的部門往往具有較強(qiáng)的技術(shù)和專業(yè)性,各部門都有各自的知識(shí)優(yōu)勢(shì),并容易在實(shí)踐中形成一定的知識(shí)保護(hù),不同的部門間很難完全溝通和了解,這就為協(xié)調(diào)部門職能的有效發(fā)揮設(shè)置了困難。因此,應(yīng)該建立海洋信息協(xié)調(diào)制度,規(guī)定各涉海部門、行業(yè)、企業(yè)所應(yīng)公開(kāi)的信息,以及涉及具體海洋管理事務(wù)時(shí),各部門應(yīng)提供的協(xié)助信息,以便于協(xié)調(diào)工作更加科學(xué)合理,避免協(xié)調(diào)的不公,出現(xiàn)協(xié)調(diào)中的新矛盾。

4、協(xié)調(diào)檢查制度。為了保證協(xié)調(diào)的有效性,應(yīng)該設(shè)立相應(yīng)的協(xié)調(diào)檢查制度,對(duì)各個(gè)協(xié)調(diào)部門一段時(shí)間內(nèi)的主要協(xié)調(diào)事項(xiàng)定期檢查,總結(jié)協(xié)調(diào)的效果,對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析,形成協(xié)調(diào)考核辦法,制定考核條例和細(xì)則,使協(xié)調(diào)工作不致流于形式,有名無(wú)實(shí)。[4](P43)

(四)加強(qiáng)海洋區(qū)域管理的公眾協(xié)同參與

海洋區(qū)域協(xié)調(diào)管理離不開(kāi)與用海者的橫向聯(lián)系,用海者的參與對(duì)于有效的海洋區(qū)域管理至關(guān)重要。我們可以借鑒國(guó)外水資源管理中公眾參與的已有成果,并將其逐步運(yùn)用到海洋區(qū)域管理的公眾參與機(jī)制的建設(shè)中來(lái),將海洋區(qū)域管理提高到一個(gè)新的水平。我國(guó)在這方面已經(jīng)有所嘗試,例如,“臺(tái)灣海峽及毗鄰海域海洋環(huán)境動(dòng)力實(shí)時(shí)立體監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”福建示范區(qū)項(xiàng)目,便成立了由省人民政府主管副秘書長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng),國(guó)家科技部、國(guó)家海洋局有關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任副組長(zhǎng)的福建示范區(qū)項(xiàng)目協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組;領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室,掛靠在福建省海洋與漁業(yè)局,負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程的具體組織、協(xié)調(diào)和管理。[5](P11)

因此,我國(guó)的海洋區(qū)域管理應(yīng)盡快組建綜合性的海洋區(qū)域管理委員會(huì),創(chuàng)新管理模式。綜合性的海洋區(qū)域管理委員會(huì)應(yīng)屬于法定型的行政主體,由國(guó)家法規(guī)明確其職責(zé)、權(quán)限和隸屬關(guān)系,它應(yīng)是新型的體現(xiàn)民主協(xié)商原則的委員會(huì),由海洋區(qū)域中具有代表性的人員和機(jī)構(gòu)組成,包括海洋區(qū)域的行政主管部門代表、海洋區(qū)域內(nèi)的涉海企業(yè)、研究海洋區(qū)域管理的教學(xué)和科研機(jī)構(gòu)以及公眾代表等方面,是真正的海洋區(qū)域治理、開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)的協(xié)調(diào)、決策機(jī)構(gòu)。海洋區(qū)域管理委員會(huì)的日常機(jī)構(gòu)應(yīng)設(shè)在現(xiàn)有的海洋區(qū)域管理機(jī)構(gòu)內(nèi),列入國(guó)家的行政序列。海洋區(qū)域管理委員會(huì)行使國(guó)家賦予的職權(quán),代表行政區(qū)域的利益,反映公眾的呼聲。只有這樣的管理機(jī)制,才能實(shí)現(xiàn)海洋區(qū)域管理中的公眾協(xié)同參與,將海洋區(qū)域管理提高到一個(gè)新的水平。

(五)實(shí)現(xiàn)海洋科學(xué)技術(shù)的及時(shí)創(chuàng)新

海洋科學(xué)技術(shù)是開(kāi)發(fā)利用海洋資源、保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐。區(qū)域海洋管理中科學(xué)技術(shù)支撐包括海洋環(huán)境立體監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)和環(huán)境與災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)。

首先,要對(duì)施加管理的海洋區(qū)域開(kāi)展系統(tǒng)監(jiān)測(cè)與分析。包括了解區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)、環(huán)境介質(zhì),以及不同生物種群和群落間的相互關(guān)系與相互作用,分析生態(tài)系統(tǒng)的機(jī)能運(yùn)作、評(píng)估其現(xiàn)狀并確定達(dá)到理想狀態(tài)所需定立的生態(tài)目標(biāo),以及生態(tài)系統(tǒng)面臨的壓力及其影響。

其次,要建立科學(xué)的管理措施響應(yīng)指標(biāo)體系。包括建立指標(biāo)、界線和具體目標(biāo)等來(lái)監(jiān)測(cè)措施實(shí)現(xiàn)的進(jìn)展情況,并指導(dǎo)管理決策。按照聯(lián)合國(guó)的推薦,指標(biāo)應(yīng)說(shuō)明生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀、特定活動(dòng)的生態(tài)系統(tǒng)特性或影響。

最后,要建立功能完善高速的數(shù)據(jù)信息服務(wù)平臺(tái)。該平臺(tái)應(yīng)當(dāng)具備高速、海量處理各類復(fù)雜數(shù)據(jù)、信息的能力,能充分利用計(jì)算機(jī)技術(shù)、GPS技術(shù)、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)技術(shù)、專家診斷系統(tǒng)等現(xiàn)代信息處理技術(shù)和海洋自然科學(xué)技術(shù)、環(huán)境管理科學(xué)技術(shù),以及區(qū)域海洋的可持續(xù)發(fā)展模型、海洋生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)模型等,對(duì)管理過(guò)程捕獲的各類信息及時(shí)、準(zhǔn)確、系統(tǒng)和快速的加以處理和分類,實(shí)現(xiàn)海量海洋數(shù)據(jù)信息的多維表達(dá)和交互應(yīng)用。

[1]周魯閩.區(qū)域海洋管理框架模式研究[D].廈門大學(xué),2006.

[2]國(guó)家海洋局.中國(guó)海洋歷年統(tǒng)計(jì)年鑒 [R]北京:海洋出版社,2007.

[3]陳湘滿.論流域開(kāi)發(fā)管理中的區(qū)域利益協(xié)調(diào)[J].經(jīng)濟(jì)地理,2002,(9):26.

[4]劉芳.治理理念下我國(guó)海洋區(qū)域管理中的協(xié)調(diào)機(jī)制研究[D].中國(guó)海洋大學(xué),2008.

[5]王婷婷.基于流域統(tǒng)一管理的區(qū)域水資源管理研究[D].河海大學(xué),2005.

Abstract:“Coordination”is the core of management of marine areas.Management of marine areas need to coordinate the relationship between the sea-related industries,the relationship between marine searelated industries and the government,the relationship between the departments,enterprises and the public.At present,China’s marine areas management still have some coordination problems in policies and regulations,management system,which problems with the oceans sustainable development.This paper targets at the current management of our marine areas that exist in non-conforming issues,analyze the reasons for its existence,and searching for solutions to this problem from policy makers,law enforcement protection,institution building,technology innovation.

Key words:management of marine areas;coordination;sea-related subjects

責(zé)任編輯:王明舜

Coordination problems and countermeasures of Chinese marine areas management

Wang Qi,Li Wenchao
(Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

D630.1

A

1672-335X(2010)02-0033-05

2009-10-12

山東省社科規(guī)劃項(xiàng)目“區(qū)域海洋環(huán)境應(yīng)急管理的政府協(xié)調(diào)機(jī)制研究”(08CZZJ04)

王琪(1964- ),女,山東高密人,中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院教授,主要從事海洋管理與行政管理研究。