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2010年10月15日至18日在北京召開了中國共產(chǎn)黨十七屆五中全會(huì)，審議通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二五規(guī)劃的建議》?！敖ㄗh”根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，明確提出了指導(dǎo)“十二五”規(guī)劃的基本思想：“以科學(xué)發(fā)展觀為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，深化改革開放，保障和改善民生，鞏固和擴(kuò)大應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)沖擊成果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期平衡發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定，為全面建成小康社會(huì)打下具有決定意義的基礎(chǔ)。”這也就為住宅與房地產(chǎn)這個(gè)國民經(jīng)濟(jì)重要的產(chǎn)業(yè)部門和民生部門，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快住房保障制度建設(shè)指明了發(fā)展的方向。

轉(zhuǎn)變住房經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快保障住房制度建設(shè)

五中全會(huì)提出，“堅(jiān)持把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。居民住房，是目前最大的民生問題。這是由我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制改革，住房制度改革、住房建設(shè)和發(fā)展方式?jīng)Q定的。

改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了快速的發(fā)展。經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了工業(yè)化；工業(yè)化發(fā)展促進(jìn)了城市化。我國城市化水平已經(jīng)達(dá)到了46.6%，城市化進(jìn)入了加速發(fā)展的時(shí)期。經(jīng)濟(jì)發(fā)展提高了居民收入水平，增大了城市居民對(duì)改善住房的需求；城市化的發(fā)展，使大量農(nóng)民進(jìn)入城市，住房問題成為他們迫切需要解決的問題。這樣就使住房問題變成社會(huì)問題。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正好處于這樣一個(gè)發(fā)展時(shí)期。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，要求把住房納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的軌道。通過住房制度改革，實(shí)現(xiàn)了住房商品化，我國基本上建立了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房制度。但是，由于住房制度改革還不完全到位，住房制度建設(shè)還存在著不完善的地方，從而使住房問題成為我國當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。

住房市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律和當(dāng)代各國住房發(fā)展的實(shí)踐都表明，完善的與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房制度，是由兩個(gè)部分組成，即住房市場(chǎng)與住房保障制度有機(jī)構(gòu)成的住房體系。這是由住房經(jīng)濟(jì)和住房社會(huì)性質(zhì)決定的。住房在物質(zhì)上是由土地與地上房屋建筑物構(gòu)成的。土地的有限性和位置的不可移動(dòng)性，決定了住房經(jīng)濟(jì)的壟斷性；住房是人類最基本最必需的生存資料，是人類生存權(quán)的基本要求，這就決定了住房的社會(huì)性，以及住房準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)的壟斷性和公共產(chǎn)品，造成了“市場(chǎng)失靈”。“市場(chǎng)失靈”要求國家或政府進(jìn)行干預(yù)或?qū)Α笆袌?chǎng)失靈”的地方進(jìn)行彌補(bǔ)。住房保障制度就是對(duì)住房市場(chǎng)失靈干預(yù)或彌補(bǔ)的形式。這也就決定了，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，住房保障制度不是可有可無的，而是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與住房的經(jīng)濟(jì)社會(huì)性本身所要求的一種制度安排。所以，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，把住房納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行軌道，就必須建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的住房保障制度。

國務(wù)院于1998年召開的全國住房制度改革會(huì)議，以及下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，雖然已經(jīng)明確地提出了建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。但是，在住房制度建設(shè)和住房建設(shè)供給的實(shí)踐發(fā)展中，由于種種原因，沒有得到很好的貫徹和落實(shí)，轉(zhuǎn)而把居民住房問題完全交給了住房市場(chǎng)。問題還在于，在發(fā)展住房市場(chǎng)的同時(shí)，又把住房這個(gè)消費(fèi)品，變成了投資投機(jī)品；把以消費(fèi)為主導(dǎo)的住房市場(chǎng)，變成了以投資投機(jī)為主導(dǎo)的住房市場(chǎng)。

由土地的有限性與位置的不可移動(dòng)性，決定的住房供給的有限性和住房市場(chǎng)的壟斷性，以及由住房供給的壟斷性，決定了住房價(jià)格只能是一種壟斷性的價(jià)格。按照馬克思的說法，住房這種壟斷價(jià)格，只能由購房者購買欲和支付能力決定。在住房市場(chǎng)成為投資投機(jī)市場(chǎng)的情況下，投資投機(jī)者為了從購買價(jià)格和出售價(jià)格差距中獲得價(jià)值的增值，依據(jù)“買漲不買跌”規(guī)律，就不斷地推高住房價(jià)格。這就是我國住房價(jià)格居高不下、不斷上漲的重要原因。

無論是從理論上說，還是從實(shí)踐上看，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，住房保障制度是住房制度有機(jī)的構(gòu)成部分；沒有完善的住房保障制度，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房制度就是不完善的。所以，要“把保障和改善民生作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，就必須使住房由投資品，回歸為消費(fèi)品；把投資主導(dǎo)型的住房市場(chǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)主導(dǎo)型的住房市場(chǎng)。把住房市場(chǎng)機(jī)制與住房保障制度有機(jī)地結(jié)合起來，加快住房保障制度建設(shè)，才能切實(shí)解決居民的住房問題。

深化體制改革，是加快住房保障制度建設(shè)的根本保證

加快住房保障制度建設(shè)，是轉(zhuǎn)變住房經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要內(nèi)容。要加快住房保障制度建設(shè)，必須深化體制改革。五中全會(huì)明確指出：“改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的強(qiáng)大動(dòng)力”；所以要“以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革”，即“大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，加快推進(jìn)文化體制、社會(huì)體制改革，使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展變化”。這些體制改革，就為轉(zhuǎn)變住房經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快住房保障制度建設(shè)提供了制度保障。

第一，“推進(jìn)行政體制改革”，就是要轉(zhuǎn)變政府職能，建立公共服務(wù)型政府，把“保障和改善民生”作為改革的“根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。今年10月13日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)文（即15號(hào)令），提出對(duì)省級(jí)政府穩(wěn)定房價(jià)和住房保障工作進(jìn)行考核，并在第四季度對(duì)違法嚴(yán)重地區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行約談，直至追究行政責(zé)任，即建立對(duì)地方政府解決居民住房問題的問責(zé)制度。這項(xiàng)政策清楚地表明，中央要求各級(jí)地方政府，把建立住房保障制度，作為“保障和改善民生”工作的重要內(nèi)容，并通過問責(zé)制度加以落實(shí)。

第二，“加快財(cái)稅體制改革”，就是進(jìn)一步完善財(cái)政分配和稅收制度的建設(shè)。其中與住宅和房地產(chǎn)關(guān)系密切的主要是關(guān)于土地出讓金和房產(chǎn)稅的問題。由于1994年中央與地方分稅制改革中存在著一些不完善的問題，使地方政府財(cái)政收入過度地依賴土地出讓金，從而形成了“土地財(cái)政”的局面?！巴恋刎?cái)政”不僅推高了住房價(jià)格，造成土地供給結(jié)構(gòu)不合理，而且也增加土地違法案件的發(fā)生。深化財(cái)政分配體制改革，進(jìn)一步理順中央財(cái)政與地方財(cái)政的關(guān)系，加強(qiáng)對(duì)城市土地市場(chǎng)、土地出讓方式和土地出讓金的分配和使用管理，才能有效規(guī)范地方（城市）政府行為，徹底解決“土地財(cái)政”問題。

第三，“深化金融體制改革”，對(duì)規(guī)范住宅與房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行也會(huì)產(chǎn)深遠(yuǎn)的影響。住宅與房地產(chǎn)是資金密集型的產(chǎn)業(yè)部門。我國住宅與房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和銷售，或房地產(chǎn)供給與需求的資金來源，主要都是依賴銀行信貸資金運(yùn)行的，即銀行信貸一手支持房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)即房地產(chǎn)市場(chǎng)的供給，另一手支持房地產(chǎn)市場(chǎng)的需求，即房地產(chǎn)購買，從而形成了銀行資金的自我循環(huán)。由于房地產(chǎn)供求資金都來自銀行，很容易形成房地產(chǎn)泡沫。所以，深化金融體制改革的一個(gè)重要方面，就是要深化住宅與房地產(chǎn)信貸資金管理體制，加強(qiáng)對(duì)住宅與房地產(chǎn)信貸資金的監(jiān)管。除了規(guī)范房地產(chǎn)開發(fā)信貸外，就是要加強(qiáng)購房抵押貸款的管理，即從首付款的比例、貸款利息、貸款時(shí)間等方面做出支持或限制的規(guī)定。今年中央出臺(tái)的對(duì)住宅與房地產(chǎn)金融調(diào)控政策，已經(jīng)限制了對(duì)多套住房的貸款，特別是限制了投資投機(jī)購房的貸款；同時(shí)加大了對(duì)購買自住房信貸支持的力度。

第四，“深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和要素市場(chǎng)改革”以及會(huì)議提出的“著力保障和改善民生”，“必須逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的要求，這不僅是規(guī)范土地資源使用、土地資產(chǎn)價(jià)格與土地市場(chǎng)，以及房地產(chǎn)市場(chǎng)和房地產(chǎn)價(jià)格的重要依據(jù)，也是建立適度住房消費(fèi)模式的重要根據(jù)。我們又是社會(huì)主義國家，土地是自然資源，在土地資源數(shù)量有限和城市土地屬于國家所有的情況下，土地應(yīng)當(dāng)首先滿足民生的需要。限制住房（或購房）套數(shù)與住房面積，以及收取超額占用房產(chǎn)累進(jìn)稅，是著力保障和改善民生，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要措施，同時(shí)也是抑制投資投機(jī)需求，轉(zhuǎn)變住房經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要決策。

完善保障性住房政策措施，切實(shí)解決居民的住房問題

目前，保障性住房發(fā)展雖然形成了不同的保障模式，但是，從本質(zhì)上說，它們都是根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的住房制度的重要組成部分。也就是說,各地住房制度都體現(xiàn)了“低端有保障，中端有市場(chǎng)，高端有約束”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下住房制度的要求。比如北京住房基本制度是：最低收入者供給廉租房；中低收入者供給經(jīng)濟(jì)適用住房；中等收入者供給限價(jià)商品房或“兩限房”；高收入者供給商品房。保障性住房制度或模式的差別，主要體現(xiàn)在保障范圍、保障程度以及保障方式等方面。所以，完善住房保障制度建設(shè)的基礎(chǔ)或前提，首先是建立和完善與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的整個(gè)住房制度建設(shè)。

根據(jù)目前住房保障制度建設(shè)的情況，在完善住房保障制度建設(shè)方面，以下幾個(gè)問題應(yīng)當(dāng)引起重視。

第一，充分利用存量住房，加大保障性住房供應(yīng)的力度。在一些大城市，像北京這樣的城市，住房總量已經(jīng)達(dá)到了一定規(guī)模，但是住房結(jié)構(gòu)不合理，2000年以前建設(shè)的老房占有較大比例。在城市土地有限的情況下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮存量住房的作用。這樣不僅可以增加以保障性住房供給數(shù)量，而且有利于優(yōu)化住房資源的配置，提高存量住房使用效率，更好地滿足居民住房的需要。

第二，建立保障性住房的回購制度。住房制度改革以來，各地都建設(shè)了一批保障性住房。按照原有文件規(guī)定，這類住房使用一定年限，補(bǔ)交了土地出讓金以后，就可以作為商品房進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)行買賣。這種做法，存在一定的弊端，其中主要是造成了保障住房數(shù)量的流失或減少。這就要求，各個(gè)城市應(yīng)當(dāng)盡快完善保障性住房的進(jìn)入或退出機(jī)制。對(duì)于符合進(jìn)入市場(chǎng)條件的保障性住房，應(yīng)當(dāng)建立保障性住房的回購制度，避免保障性住房的流失。

第三，改變經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房的供給與使用方式。到目前為止，經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房的供給或使用方式，基本上采取通過市場(chǎng)買賣方式供給保障對(duì)象。這種供給方式，一方面加重了保障對(duì)象的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，不僅要支付首付款，還要不斷地支付購房貸款利息；另一方面也加大了政府對(duì)保障性住房管理的難度，即無法認(rèn)真執(zhí)行保障性住房的進(jìn)入與退出制度，以及可能造成保障性住房的流失等方面的問題。所以，應(yīng)當(dāng)盡快完善保障性住房供給與使用的方式，即把經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房由出售供給方式，居住者擁有房屋所有權(quán)的狀況，改變?yōu)槌鲎獾墓┙o方式，居住只擁有使用權(quán)的占有與使用制度。

第四，盡快完善保障住房的開發(fā)建設(shè)體系。目前社會(huì)保障性住房（單位建設(shè)的保障性除外）基本上是由開發(fā)商開發(fā)建設(shè)的。把保障性住房建設(shè)交給開發(fā)商開發(fā)，有利也有弊。有利的地方是，政府主管部門可以減少許多工作；不利的地方是，開發(fā)商建設(shè)保障性住房雖然利潤只有3～5%，但畢竟還要支付利潤，從而加大住房成本，尤其需要重視的是，有些房地產(chǎn)開發(fā)商為了提高利潤，節(jié)省成本，可能影響房屋建設(shè)的質(zhì)量。理想的辦法是把保障房開發(fā)建設(shè)交給事業(yè)性的專門從事保障房管理或建設(shè)部門進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

第五，應(yīng)當(dāng)建立健全保障性住房管理機(jī)構(gòu)。隨著保障性住房建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，國家與城市政府投入保障性住房資金的增加，開發(fā)建設(shè)方式的轉(zhuǎn)變，以及進(jìn)入與退出保障性住房制度的完善，都要求城市政府建立專門的保障性住房管理機(jī)構(gòu)。目前重慶已經(jīng)建立了公租房管理局，就是這方面要求的證明。