葉劍平 田晨光

(中國人民大學土地管理系,北京100872)

我國城市房屋拆遷的制度缺陷與路徑選擇

葉劍平 田晨光

(中國人民大學土地管理系,北京100872)

改革開放以來,我國社會和經濟進入快速發(fā)展軌道的同時,也帶來了其他現實問題,城市房屋拆遷中的突出矛盾已引發(fā)了社會的諸多爭議。本文從我國現行的城市房屋拆遷相關法律和政策入手,結合《物權法》中提出的理念,分析我國現行拆遷政策的缺陷和成因,并運用博弈論思想對政府、拆遷人和被拆遷人等利益相關主體進行簡要分析。在精煉貝葉斯納什均衡基礎上提出完善拆遷政策和模式的建議,以期能更好地為公共利益和城市建設服務,實現“卡爾多—希克斯改進”。

城市房屋拆遷;精煉貝葉斯納什均衡;公共利益;路徑選擇

近年來,隨著城市化進入高速發(fā)展期,城市人口、規(guī)模迅速增加,如圖1所示,當前我國城市化率已超過45%①。快速城市化背景下,城市在區(qū)域經濟發(fā)展中的核心地位不斷增強,城市規(guī)模隨之不斷擴大,城市房屋拆遷②逐漸成為我國多數城市發(fā)展所面臨的普遍問題。因拆遷而導致的多方利益沖突日趨激烈,由此引發(fā)的社會問題和矛盾已引起各界的廣泛關注和高度重視,并成為社會輿論的焦點。

圖1 1997—2008年我國城市化水平及城鄉(xiāng)人口變動圖

城市房屋拆遷無疑是近年來國內學術界的關注熱點。在中國知網(CN KI)的中國期刊全文數據庫中,筆者以“拆遷”為關鍵詞對2000年以來的文獻進行檢索,共有文獻6640篇,其中核心期刊763篇。進一步將期刊收錄源限定在中國人文社會科學引文數據庫(CSSCI),以“拆遷”為檢索詞、“關鍵詞”為檢索項在所收錄文獻中檢索到的相關研究文獻僅有6篇;以“拆遷”為檢索詞、“摘要”為檢索項檢索時,相關研究文獻增加至126篇。從這一檢索結果和筆者對于相關文獻的分析可以得出,國內城市房屋拆遷的文獻中,新聞角度、實踐層面的居多,而研究角度、理論層面、深層次分析的研究文獻相對缺失。

國內當前對城市房屋拆遷的相關研究,可概括為以下幾個方面:(1)關于拆遷中政府角色的研究。多數文獻從行政管理的理論角度出發(fā),研究政府在城市房屋拆遷進程中的行為模式和作為機制,認為政府職能在拆遷中出現了“越位”、“缺位”、“失位”等嚴重現象,政府的基本角色定位錯誤,需要逐步向“服務型政府”轉變③。(2)關于拆遷中“公共利益”的研究,學者主要依據法學理論,分析拆遷進程中“公共利益”的現狀及主要問題。如張曙光指出:“作為公共目的房屋拆遷,是以政府及其有關部門為主體”,在當前“公共利益”界定不清的情況下,“侵權者得不到懲處,受害者得不到救濟,正義得不到伸張,法紀得不到維護”④。因此,“厘清公共利益的界限尤為重要”,“公共利益”是“進行房屋拆遷的目的要件,是保護被拆遷人利益的重要前提”⑤。多數學者從“公共利益”明晰化的角度出發(fā),提出完善城市房屋拆遷政策法規(guī)的建議,以實現城市拆遷的和諧進行。(3)關于拆遷制度的研究。多數學者運用制度經濟學的分析方法對目前我國城市房屋拆遷制度的缺陷和問題進行分析,在利益均衡和公平正義的機制框架下,重新構建基于“帕累托改進”的城市房屋拆遷制度,并提出規(guī)范拆遷管理運行體制的對策⑥。(4)關于拆遷補償安置的研究。由于當前城市房屋拆遷中主要矛盾的焦點集中在弱勢群體的拆遷補償上⑦,故此方面的研究較多。多數文獻從經濟學角度探究當前城市房屋拆遷中拆遷安置補償的核心機制,分析因拆遷導致房屋置換、土地置換和角色置換給被拆遷人帶來的利益得失。認為當前我國多數地區(qū)拆遷補償范圍不全面,過于狹窄,土地使用權沒有得到完全補償;補償價格偏低,不能按照市場價格補償,有失偏頗等⑧。也有學者認為不僅應通過增加貨幣或實物補償等方式保障被拆遷人的利益,政府部門更應“高度注意影響人群的能力再造”,因為這是“保障相關區(qū)域和人群提升可持續(xù)發(fā)展能力的關鍵”⑨。(5)關于博弈理論在拆遷中運用的研究。國內將博弈分析的理論應用于城市房屋拆遷探究的文獻較少,也有學者使用博弈理論構建城市房屋拆遷的博弈模型,分析不同收益值情況下的策略和支付,指出當前拆遷制度存在的主要缺陷⑩,但政策建議的提出與博弈模型分析的關聯度較低,不具有針對性。

從當前國內的研究動態(tài)來看,使用博弈理論從宏觀層面考察分析我國城市房屋拆遷政策,并結合運用政治經濟學、政策分析、土地倫理學、法理等不同理論從多個角度探究當前拆遷困境的深層次問題及其產生根源,并在博弈均衡的基礎上,緊密結合博弈分析的結論提出完善政策的建議,這樣的分析角度和研究模式具有一定的創(chuàng)新性。

一、我國城市房屋拆遷的困境分析

從上世紀80年代開始至90年代中期,為改善城市居民的居住條件,同時重新進行城市分區(qū),我國進入大規(guī)模的城市擴張和舊城改造時期,此時期的住房拆遷具有福利分配的色彩。1998年住房分配貨幣化改革以后,政府在加速推進城市化的同時,房地產的開發(fā)強度逐步增加。由于城市邊界擴張、GDP增長與土地出讓金關聯度很高,政府(特別是各級地方政府)財政收入逐漸依賴于通過出讓國有土地使用權獲取的土地出讓金。從圖2、圖3中可以清晰看出,1994—2008年我國土地出讓面積和出讓收入均大幅增加。《2009中國國土資源公報》的數據顯示,2009年全國土地出讓總價款高達15910.2億元,其中房地產用地出讓價款高達13391.8億元。這一時期的城市房屋拆遷體現出鮮明的“土地財政”特征。

圖2 1994—2008年我國國有土地出讓面積及其增長率

圖3 1994—2008年我國國有土地出讓收入及其增長率

在當前由計劃經濟向市場經濟的轉軌時期,我國的城市房屋拆遷進程具有明顯的路徑依賴特征。利益主導機制影響下的地方政府不能從拆遷具體實務中實質性退出,使得拆遷各方的利益協調和權利訴求陷入紊亂的局面。從2003年的翁彪事件到2009年的成都金牛區(qū)強拆中的唐福珍自焚事件,“暴力拆遷”屢禁不止,沖突事件層出不窮,嚴重影響了社會穩(wěn)定和城市建設的和諧進行。

(一)政府陷入“諾斯悖論”

在城市房屋拆遷的過程中,無疑需要政府參與和干預,但其角色定位與干預程度尚需考究。美國紐約城市大學巴魯克學院教授E.S.薩瓦斯對政府職能的論述可謂精辟:“‘政府’一詞的詞根來自希臘文,原意是‘掌舵’。政府的基本職責是掌舵(Steer)而不是劃槳(Paddle),但政府并不僅僅滿足于掌舵”。在現實中,往往存在著政府行為約束軟化和政府干預過當,出現政府職能的“越位”、“錯位”和“缺位”現象。如政府部門未能實現與拆遷實施單位的有效分離,直接或間接參與到拆遷的具體事務中;拆遷程序的規(guī)范性、透明度不足,被拆遷人的知情權未得到充分尊重等。政府未能完成平衡公權力與私權力、協調拆遷過程中各利益主體關系的職責,從而陷入了“諾斯悖論”(North Paradox)的怪圈。

(二)“公共利益”的濫用

當前學界對于“公共利益”(Public Interest)概念、內涵與范疇的界定,正如臺灣學者陳新民之表述:“公共利益概念的最特別之處,在于其概念內容的不確定性”。在西方發(fā)達國家,從亞里士多德、休謨到盧梭,再到當今學者,對于“公共利益”的種種爭論仍未停止。不過,對于政府等公共機構參與社會事務管理的性質與其行為的價值取向,西方學者的觀點是一致的。美國學者E·彭德爾頓·赫林指出:“在現實中,我們無論從理念層面還是實踐層面必須把聯邦行政機構看做一個整體;一個國家的行政機構必須完成其核心使命,即成為執(zhí)行公共利益政策和致力于促進總的社會福利事業(yè)的機構,從這一角度看,公共利益是指導政府管理者執(zhí)行法律時的參照標準。”

2004年修訂的《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”2007年頒布的《中華人民共和國物權法》第四十二條規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?！爆F行《土地管理法》第二條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！睆幕痉傻囊?guī)定可以看出,“公共利益”是城市房屋拆遷的合法要件。然而,現行拆遷政策中未對建設項目是否以增進“公共利益”為目的加以明確界定,使得多數強制拆遷中所謂的“公共利益”被濫用。

不能否認,一些以私人企業(yè)為主導的舊城改造開發(fā)項目可以在一定程度上改善居民的生活水平,但這種建設項目無疑是以投資方、開發(fā)建設方及核心利益相關者的利益最大化為其根本出發(fā)點,其所帶來的“公共利益”是間接的。同時需要明確的是,當前很多名義上的所謂“公共利益”的非營利性建設(如城市公共綠地、大型廣場等),往往是在城市建成區(qū)的核心地段實施項目的建設開發(fā),必然要涉及到較大面積的房屋拆遷。這種“政績工程”式的建設如果規(guī)劃范圍過大、資金投入量過多、使用效率過低,就必然給政府造成不必要的財政負擔,這種“勞民傷財”式的非營利性建設項目是否能夠歸入“公共利益”尚需商榷。此外,“國家機關辦公用房”的建設開發(fā)是另一個例子,能否將政府機關建房等同于“公共利益”值得推敲。社會主義市場經濟體制下,任何人和單位都有改善工作條件的需要,不能按照寫字樓里辦公群體的身份去界定“公共利益”,假“培訓中心、會議中心”之名,行“賓館、度假等娛樂場所”之實的現實狀況對這一判斷做了很好的注解。

(三)法律的沖突與真空

從上文對于“公共利益”的分析可知,現行《憲法》、《物權法》、《土地管理法》均明確規(guī)定征收公民房屋的前提是“為了公共利益的需要”,但《城市房屋拆遷管理條例》的總則卻如此表述:“為了加強對城市房屋拆遷管理,維護拆遷當事人的合法權益,保障建設項目順利進行,制定本條例?！笨梢钥闯觥冻鞘蟹课莶疬w管理條例》制定的基本目的和前提是“保障建設項目順利進行”,《城市房屋拆遷管理條例》與其他基本法律在制定目的上便產生了沖突。具體地,依據《憲法》和相關法律,補償是拆遷合法有效的構成要件,須在房屋拆遷進行之前即完成,而《城市房屋拆遷管理條例》卻將被拆遷人的補償安置問題延至拆遷階段處理。又如在當前社會主義市場經濟條件下,除某些特殊的國企外,其它多數企業(yè)所從事的開發(fā)建設活動都只能定義為營利性行為(Profit-Making Act)。那么這種拆遷行為從法理上來看不具備行政強制處分的效力,開發(fā)企業(yè)與被拆遷居民是平等的民事主體。若借助國家權力而強制拆遷,有悖社會公平,公權(Public Right)與私權(Private Right)的沖突成為必然,城市發(fā)展與個人私有合法財產保護之間的關系被扭曲。

同時,由于《土地管理法》在集體土地的征收補償上主要考慮農用地,而《城市房屋拆遷管理條例》僅調整國有土地上的房屋拆遷行為。使得現實中特別是在當前快速城市化的背景下,城鄉(xiāng)結合部所面臨的拆遷問題成為法律真空。在這種狀況下,個別城市在城鄉(xiāng)結合部的拆遷過程中甚至自行制定了既不按照《土地管理法》進行土地的合法征收和補償,也不依據國有土地房屋的市場價進行拆遷補償的所謂“集體土地房屋拆遷制度”,造成大量社會矛盾,影響城市化的和諧推進。

(四)土地發(fā)展權的漠視

亞當·斯密于18世紀中葉便提出“個人利益與社會利益是一致的”觀點,他認為個人利益與社會利益的對立越強,國民財富(National Wealth)的增長和社會福利(Social Welfare)的增進收到的阻礙就越大,此觀點在當今中國仍具有借鑒意義。被拆遷人的土地發(fā)展權(Land Development Right)不僅關系到其生存狀況,也關系到社會的公平公正。從國外發(fā)達國家的經驗來看,城市房屋拆遷補償一般包括:建筑物極其附著物價值補償、土地補償、潛在收益補償等多方面。如依據美國拆遷制度中的“合理補償”原則,對于被拆遷居民的補償既包括現有價值,也包括財產未來贏利的折現價值;日本憲法也規(guī)定,“正當補償”應包括:財產損失、產權損失、失業(yè)損失和其他損失等。這種拆遷補償方式充分考慮到了被拆遷人的發(fā)展權,實現了社會的公平公正。但在現實中,補償方法多是一次性貨幣補償,補償款又低于市場價格,并且計算居民損失時并未把因拆遷而引發(fā)的除房產損失之外的其他損失考慮在內,被拆遷居民的土地發(fā)展權在一定程度上被漠視。個人利益與社會利益未能統一,社會公平公正未能實現,導致社會摩擦加劇、社會福利減少等突出問題。

二、城市房屋拆遷的博弈分析

基于上文對當前我國城市房屋拆遷中核心問題的分析歸納,本部分使用博弈論(Game Theory)分析拆遷過程中的博弈機理,以推出各參與方在拆遷博弈中相互影響因素、決策制定及選擇,最終確定多方決策可能達到的均衡。需要闡明的是,本文的博弈分析是基于快速城市化這一城市房屋拆遷的引致性因素而進行的,這也是本文的整體分析背景。這一背景對于博弈進程的影響會在博弈各方的策略選擇與收益水平中加以體現。

(一)假設前提

道格拉斯·C·諾斯指出,人們在追求經濟利益(Financial Benefit)最大化的同時,又會追求非經濟利益(Non-Financial Benefit)的最大化,人類行為具有雙重性(Duality)。拆遷主體具有特殊的利益目標,并在一定條件下采取一切可能的行動以實現目標。因此,在拆遷過程中,各參與方需求偏好多樣化、追求自身利益最大化、有限理性選擇及機會主義傾向的經濟行為均可能存在。這是本文對城市房屋拆遷進行博弈分析的假設前提。

(二)博弈類型

在假設前提的基礎上,我們需要依據主流博弈理論對博弈的分類確定拆遷博弈的類型。

博弈理論認為,多方參與的博弈,通常可分為合作博弈(Cooperative Game)與非合作博弈(Non-Cooperative Game)。兩者的最主要區(qū)別在于利益關系發(fā)生相互作用的參與人之間是否存在一個具備約束力的協議,如果存在,即是合作博弈;如果不存在,則是非合作博弈。在城市房屋拆遷的過程中,由于政府、拆遷人與被拆遷人三方的利益訴求存在明顯區(qū)別,使得三者之間并不存在一個具有約束力的協議,因此,拆遷博弈屬于非合作博弈。非合作博弈可依據博弈參與方做出決策的時間序列性分為靜態(tài)博弈(Static Game)與動態(tài)博弈(Dynamic Game)。兩者由博弈參與人決策行為時間上的先后性而區(qū)分。若在博弈中,各參與方同時做出決策或雖非同時決策但后做出決策的參與人對先做出決策的參與人的具體行為策略并不知曉,則為靜態(tài)博弈;若在博弈中,各參與人做出決策和行動存在明顯的先后順序,且后做出決策的參與人知曉先做出決策參與人的具體行為策略,即為動態(tài)博弈。典型地,“囚徒困境”即是同時做出決策,屬于靜態(tài)博弈;而橋牌等棋牌類游戲參與人做出決策存在先后次序的,屬于動態(tài)博弈。在拆遷博弈中,政府最先做出其決策(制定拆遷及相關政策法規(guī)),拆遷人與被拆遷人根據政府制定的基本政策和博弈形勢選擇各自的策略,博弈的決策制定中存在明顯的先后順序且各參與人基本了解先做出決策方的具體策略,故拆遷博弈屬于動態(tài)博弈。進一步地,按照博弈參與方對對方的主要信息、可能性策略及收益的知曉程度可分為完全信息博弈(Complete Information Game)與不完全信息博弈(IncompleteInformation Game)。如果在博弈過程中,各參與人對其他參與人的行為特征、策略選擇及收益函數清晰知曉,此種博弈即完全信息博弈;如果參與人對其他參與人的行為特征、策略選擇及收益函數信息知曉程度不足或者只對部分博弈參與人的如上信息了解準確,這種情況下的博弈即是不完全信息博弈。由于政府、拆遷人、被拆遷人三方在拆遷博弈的信息獲取上存在明顯的非對稱性(Dissymmetry),故拆遷博弈屬于不完全信息博弈。

當前國內外研究中所提到的博弈一般是指非合作博弈,其分類及各類型所趨向的納什均衡如表1所示。

表1 非合作博弈的分類:四種子類型

綜上,可以確定城市房屋拆遷中的多方博弈的類型為不完全信息動態(tài)博弈(Incomplete Information Dynamic Game),所趨向的均衡為精煉貝葉斯納什均衡。

(三)博弈要素

1.局中人(Player)

局中人,即博弈的參與人。在一輪博弈中,每一個具備決策權的參與者即成為一個局中人,局中人是此輪博弈的直接當事人。博弈的基礎理論將只有兩個局中人的博弈稱為“雙人博弈”,三個或者多個局中人參與的博弈稱為“多方博弈”。作為理性決策主體,局中人以自身效用最大化為準則,其行為由其利益需求所決定。以“一局對策”為例,在一輪博弈中,總能找到這樣的參與者:他們?yōu)檫_到自身的基本目標,實現自身的利益訴求、爭取得到對己方有力的局面和結果,制定應對競爭對手的策略和行動方案(往往不止一種),這種理性的、具備決策權的、以實現己方利益訴求為根本目的的參與者即局中人;而那些在一局對策中既不制定方案做出決策,博弈和競爭的結果又與其得失和利益毫無關系的人(如比賽中的裁判)不屬于局中人。依照如上的博弈理論作為劃分和判斷依據,拆遷博弈分析的局中人為:政府、拆遷人(開發(fā)商)和被拆遷人,分別用G(Government)、D(Developer)和I(Inhabitant)代表。

2.策略(Strategy)

策略是局中人在給定信息集情況下的行動規(guī)則,分為“純策略”(Pure Strategy)與“混合策略”(Mixed Strategy)。在博弈論中,可以選擇出某個策略的納什均衡,這個策略叫做純策略?！凹儾呗浴笔侵覆┺膮⑴c方在其策略空間中選取惟一確定的策略,“純策略”博弈可達到“純策略”納什均衡。“混合策略”則是指博弈參與方所選取的不是惟一的策略,而是其策略空間上的概率分布(即納什定理,納什于1950年給予證明),“混合策略”博弈無法實現“純策略納什均衡”,但可達到“混合策略”納什均衡,如猜硬幣游戲。由此可見,“純策略”是博弈參與人一次性選取的,一旦選取即堅持其策略;而“混合策略”則是博弈參與方在各種備選策略中采取隨機方式選取的。在城市房屋拆遷的博弈中,政府做為政策制定者,其策略是實行現行政策或實行改進政策;開發(fā)商作為拆遷人,其策略是談判拆遷或協商拆遷;被拆遷居民的策略是服從、拖延后服從、拒絕或同意、不同意。

3.信息(Information)

信息是指博弈過程中各參與方的知識,特別是有關其他參與方(競爭對手)的特征和行動策略的知識,即該參與人所掌握的其他參與人的、對其制定決策和判斷產生影響的所有知識。在不完全信息博弈中,局中人可能通過觀察其他局中人過去的行為來判斷他們的行為偏好,并據此調整自己的行為來影響對手局中人的行為。很明顯,政府和拆遷人在土地價格、拆遷成本、政策法規(guī)等信息上具有相當優(yōu)勢,而被拆遷居民則對拆遷過程中自身的真實損失清晰知曉。

4.收益(Payoff)

收益又稱支付,指在參與博弈的各方所選擇的策略下局中人得到的期望效用水平(Expected U-tility Level),是博弈的各參與方策略或行為的函數,被各參與人真正關注,如消費者所獲得的各種效用、企業(yè)所獲得的多種形式的利潤。城市房屋拆遷參與者的收益受諸多因素影響,雖然很難量化,形成具體的收益函數(Payoff Function),但可通過邏輯分析得出博弈均衡的相關條件。

(四)博弈過程

1.政府實行現行政策

在我國現行的拆遷政策下,政府雖不直接參與具體拆遷事務,但仍會間接地對拆遷進程產生影響。政府對拆遷中屬于民事關系的行為原則上不干預,但為了公共利益需要,可以進行強制拆遷。拆遷的實施和評估實行市場化運作,在拆遷當事人談判的基礎上,根據房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素以房地產市場評估價格確定貨幣補償金額。

在博弈中,若被拆遷居民在與拆遷人談判后“服從”拆遷方案,按時搬遷,則其不僅獲得拆遷補償C(Compensation),同時由于按照政府和拆遷人要求執(zhí)行房屋的拆遷方案,使得拆遷順利進行,未對拆遷人增加額外成本,還可得到一定的獎勵P (Prize);部分被拆遷居民可能“坐地漲價”,不同意拆遷補償方案,拖延時間,但由于同一群體內的“局部遵同效應”(Local Conformity Effect),最終其仍會服從,并可獲得額外的補償款,但拖延的過程較為艱辛(面臨各方壓力,有可能引致房屋被強制拆遷的風險);若最終仍拒絕搬遷,采取上訪、訴訟甚至對抗等偏激行為以爭取自身利益,在現行政策下,這種行為無法帶來收益的增加,徒增額外的成本EC(Extra Cost)。以上三種不同的策略選擇下被拆遷居民的期望收益如下:

政府一方,當被拆遷居民“服從”或“拖延后服從”拆遷方案時,獲得土地收益LB(Land Benefit),同時城市環(huán)境改善NFB(EI),社會和諧NFB (H)實現,但由于聽證制度及信息公開機制等不完善,政府公信力NFB(R)損失;當被拆遷居民“拒絕”搬遷時,其上訪、抗爭將使社會和諧NFB(H)不再。以上三種情況下政府的期望收益如下:

拆遷人方面,若被拆遷居民“服從”拆遷方案,拆遷補償費按照市場價格支付,其額外收益為0;若被拆遷居民拖延搬遷,拆遷速度的減慢將增加資金成本FC(Funds Cost)和延遲成本PC(Postpone Cost),拆遷人還會承擔一定的談判成本NC(Negotiation Cost);當被拆遷居民“拒絕”拆遷方案時,拆遷人進行強制拆遷會增加相應的成本RC。三種情況下拆遷人的期望收益如下:

表2 現行拆遷政策下博弈各方收益矩陣

2.政府實行改進政策

拆遷政策改進后,對于非公益性拆遷,拆遷人只能采取協商方式,強制拆遷不再適用。若被拆遷居民“不同意”拆遷方案,拆遷人就不得進行拆遷,政府也不能利用行政權力進行強制性干預,此時博弈三方的期望收益如下:

若被拆遷居民“同意”進行拆遷,則獲得市價(Market Price)拆遷補償M(M>C);政府獲得土地收益LB,同時城市環(huán)境改善NFB(EI),社會和諧NFB(H)實現,由于拆遷程序及補償的公正,不存在政府公信力NFB(R)損失;拆遷補償費按照市價支付,拆遷人額外收益為0,同時拆遷順利,基本不會產生各種額外成本,此時博弈三方的期望收益如下:

表3 改進拆遷政策下博弈各方收益矩陣

(五)博弈均衡

圖4 城市房屋拆遷各主體博弈過程分析圖

依上圖4所示,相對于博弈過程中不同策略組合的收益組合如下:

從圖4博弈各方決策流程的分析中可以發(fā)現,現行拆遷政策下,當談判受阻時,被拆遷居民會理性地進行拖延,迫使拆遷人做出實質性的讓步;而拆遷人對服從拆遷的被拆遷居民給予一定的獎勵即可實現最優(yōu)效率。這時被拆遷居民若繼續(xù)拖延將會失去獎勵,并要承擔被強拆的風險。在“局部遵同效應”的影響下,被拆遷居民會理性地選擇規(guī)避風險,服從是其最優(yōu)策略。此時這個子博弈達到均衡(現行政策,談判拆遷,服從),其收益組合為UC1。政府實行改進政策后,很明顯,這個子博弈的均衡為(改進政策,協商拆遷,同意),其收益組合為UC4。對政府來說,實行改進政策是其占優(yōu)策略,因為現行拆遷政策會造成政府利益損失,無法實現政府非經濟收益的重要一環(huán)——社會和諧,政府具有改進政策的動力。綜上,整個博弈所達到的精煉貝葉斯納什均衡是(改進政策,協商拆遷,同意)。

三、我國城市房屋拆遷的路徑選擇

隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快,城市更新的規(guī)模逐步增加,如果不對傳統的路徑有所突破,不對現行的相關政策和制度進行改進和創(chuàng)新,城市房屋拆遷的難度會越來越大。遵循上文拆遷博弈的困局分析中得出的核心結論,依據拆遷的現行政策和相關理論,我們對城市房屋拆遷的路徑進行優(yōu)化,如下圖5所示,以期使其達到和諧合理的目標。

圖5 城市房屋拆遷的優(yōu)化路徑

隨著《物權法》的實施,公民對私有合法財產的保護越來越重視。房屋作為公民最大的私有財產,如何在維護公民的合法權益與推進城市化進程中找到結合點是城市房屋拆遷政策的制定者所要關注和研究的重要內容。而要具體推進城市房屋拆遷的和諧進行,可從以下三個層面努力:

(一)法律制度層面

2007年《物權法》施行之后,《城市房屋拆遷管理條例》中的部分內容已經與其產生諸多矛盾;同時,《城市房屋拆遷管理條例》不可避免地涉及對當前公民的主要私人財產——房屋的征收和拆除問題,必然會與公民的基本權利產生糾葛,屬于“法律保留事項”,而現行政策和立法還停留在行政法規(guī)層面,現實中必然存在無法回避的問題,亟需從法律上確認各種權利的平等性及各自的責任、義務和行為界限,《城市房屋拆遷管理法》的制定已經迫在眉睫?！盁o公共利益則無征收,無合理補償則無征收,無征收、補償則無拆遷,無法院裁判則無強制拆遷?！边@是我國《憲法》、《物權法》規(guī)定的房屋拆遷必須遵循的法治原則。因此,新的法規(guī)在制定過程中需要充分考慮拆遷各方的利益,在拆遷順利進行、城市環(huán)境改善、社會和諧的前提下,盡可能地達到拆遷人獲得合適的經濟收益、被拆遷居民得到合理補償和生活保障的多方共贏。同時,還應結合立法進程,進一步修正與完善拆遷補償制度,改“時點”為“即時”評估,使拆遷安置補償與呈現動態(tài)連續(xù)性特征的房地產市場發(fā)展相協調;貨幣補償的金額應以房地產市場評估價格確定,不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產的市場交易價格,從而使市場化原則得到充分貫徹,以實現“卡爾多—?？怂垢倪M”。

(二)行政管理層面

隨著當前社會主義市場經濟的深入發(fā)展,政府由行政管理型向公共服務型的轉變已經成為我國行政體制改革的當務之急,必須由過去“重管制、輕服務”的管理模式逐步轉變到提供基本公共服務的職能上來。從上文博弈分析的結論中我們可以看出,城市政府實現職能轉變和管理模式轉型是博弈達到精煉貝葉斯納什均衡的必要條件;從宏觀層面來看,也有利于實現十七大確立的建設服務型政府和和諧社會的目標。

具體來講,政府實行改進政策后,應從博弈中退出,扮演規(guī)則制定者和爭議協調者的角色,從而實現政府“劃槳”與“掌舵”的角色分離。應結合《城市房屋拆遷管理法》的制定,將城市房屋拆遷分為“公益性”項目和“非公益性”項目,并適用不同模式。只有在“公益性”拆遷時,政府才能行使自己的行政權力。拆遷主管部門只承擔行政監(jiān)管職能,不參與市場運作,不介入拆遷人和被拆遷居民的拆遷安置談判。同時,在“非公益性”拆遷中,政府應加強對開發(fā)商的監(jiān)督,切實維護被拆遷居民的應得利益,保護其合法財產的安全,公平、合理地協調拆遷人與被拆遷居民之間的糾紛。地方政府必須做到“自律”,從根本上轉化自身的行為機制,強化司法制度以維護拆遷管理的公平公正。在拆遷實施的過程中對相關人員及資金使用情況進行監(jiān)督,及時發(fā)現問題及漏洞,妥善解決群眾投訴和舉報等信訪工作,從多種角度、多個方面完善城市房屋拆遷的管理體制。

(三)操作實施層面

在法律制度完善、行政管理“不越位、不缺位”的基礎上,還需要對操作層面的各項措施加以改進。首先,建立完善的信息公開機制。在博弈的過程中可以看到,參與者之間的信息傳遞決定了其行動空間和最優(yōu)策略的選擇。信息獲取不對稱的前提下,被拆遷居民很難選擇正確策略。所以必須利用新聞發(fā)布會、網絡等多種方式,建立順暢的溝通渠道和透明的聽證機制,保障被拆遷居民的知情權、參與權和監(jiān)督權,便于其在信息充分知曉的情況下理性地做出抉擇,使拆遷政策充分體現民意。其次,安置方式可以多樣化。對于城市中心區(qū)域的拆遷項目,廉租房或公租房可以作為主要的安置方式,同時配合數額合適的貨幣補償,這種方式更為符合被拆遷居民的需求。再次,應在信息公開、溝通順暢的前提下,構建關于城市房屋拆遷補償的契約協商機制,針對拆遷當事人最為關心的拆遷補償問題,在利益相關各方平等協商的基礎上,通過雙方討價還價,盡可能對拆遷過程中利益受損方給予恰當的補償。最后,可以考慮使用土地出讓收入、社?；鸬仁袌龌Y金,同時輔以一定的財政預算支持,在部分地區(qū)先行試點建立“拆遷專項資金”,用于公益性拆遷項目的安置房建設、基礎設施投入及其他拆遷項目的投入,循環(huán)滾動使用,解決拆遷過程中的資金難題。

在本文成稿期間,筆者有幸看到國務院法制辦歷經兩年四個月反復研討制訂的《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》(下簡稱《征求意見稿》)向社會公開征求意見,一直被口誅筆伐的《城市房屋拆遷管理條例》也即將廢止。從2010年1月29日到2月12日,登錄國務院法制辦網站法規(guī)規(guī)章草案征集意見系統,瀏覽或對《征求意見稿》發(fā)表意見的總人次為13437人次,創(chuàng)下迄今為止國務院行政立法征求公眾意見參與人數之最。截止到2010年3月2日,《征求意見稿》共收到書面信件2383封,意見和建議6.56萬條。其中,涉及征求意見稿修改完善的有5.21萬多條,反映個案情況的有1.35萬條,主要涉及對公共利益的界定、征收程序、強制搬遷等五大熱點問題,從一個側面反映出當前民眾對于城市房屋拆遷問題的高度關注。雖然意見稿中的部分內容頗具爭議,值得進一步推敲,但我們應該看到政府對于公共利益的關注和政策改進的決心。

在政策改進的推動下,我們必須去關注當前和未來我國城市發(fā)展的合理模式。關注絕對數量、絕對速度、發(fā)展規(guī)模大小、產出結果、“有邊界、有止境”的數量型城市化需要我們反思,而城市房屋拆遷中的利益損失只是其所帶來負的外部性的一個方面。在我國未來的城市化進程中,必須注重城市化內涵的提升,使得城市功能完善、城市空間布局合理、城市政府管理轉型、城市資源消耗降低、城市創(chuàng)新力增強、城市公民社會形成、城市發(fā)展成果為市民所共享。這就進一步要求從以往關注城市數量、建設速度、規(guī)模轉向“以人為本”,關注城市居民的物質需求和精神需求,要求公共服務及時、高質量和公平的提供,逐步實現更加關注效率、社會效益、經濟和社會可持續(xù)發(fā)展、投入產出過程、公平正義和低碳、循環(huán)經濟的發(fā)展理念的“無邊界,無止境”的質量型城市化。

誠然,鑒于國內外土地所有制的不同,我國不可能做到國外因某個人的拒絕搬遷而被迫改變設計圖紙或規(guī)劃方案,但這種人文關懷是相通的。我國用30年的時間完成西方200年的轉型,工業(yè)化和城市化速度世所罕見。數字隱藏下的發(fā)展,矛盾的出現在所難免。對于困境和瓶頸的反思是必需的,多數矛盾的解決要靠深化改革完成,需要全新的思維模式,特別是人本價值和法治精神的回歸。

注釋

①仇保興:《城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)與希望》,《城市發(fā)展研究》2010年第1期。

②根據現行《城市房屋拆遷管理條例》的相關規(guī)定,本文所指的城市房屋拆遷是指因國家建設、城市改造、整頓市容和環(huán)境保護的需要,拆遷人根據建設規(guī)劃,依法對城市規(guī)劃區(qū)內國有土地上的房屋予以拆除,并對被拆除房屋的所有人予以經濟補償的活動。

③參見李廣彬:《城市拆遷中的政府職能定位》,《現代城市研究》2004年第3期;生青杰:《政府在房屋拆遷中的角色定位與職責重構》,《中州學刊》2009年第6期;李文良:《中國政府職能轉變問題報告》,北京:中國發(fā)展出版社, 2003年,第120頁。

④張曙光:《征地拆遷案的法律經濟分析》,《中國土地》2004年第5期。

⑤蘭燕卓:《城市房屋拆遷中有關公共利益的研究》,《山東社會科學》2009年第12期。

⑥參見彭小兵:《城市拆遷的制度性問題及政策設計》,《求索》2007年第4期;李懷、邵慰:《基于帕累托改進的城市拆遷制度研究》,《經濟管理》2009年第4期。

⑦朱東愷、施國慶:《城市建設征地和拆遷中的利益關系分析》《,城市發(fā)展研究》2004年第3期。

⑧參見何虹《:完善我國城市房屋拆遷補償范圍的思考》《,城市房地產》2006年第5期;王慧娟、施國慶、賈永飛《:征地拆遷對城市郊區(qū)老年農民生活影響研究》《,中國軟科學》2009年第5期。

⑨楊云彥、徐映梅、胡靜、黃瑞芹《:社會變遷、介入型貧困與能力再造》《,管理世界》2008年第11期。

⑩參見唐代中、馬衛(wèi)鋒《:基于演化博弈的城市拆遷補償機制研究》《,財貿經濟》2007年第6期;張杰、龐駿、朱金華《:舊城更新拆遷博弈中的帕累托最優(yōu)悖論解析》《,規(guī)劃師》2008年第9期。

責任編輯 張靜

2010-05-10

國家自然科學基金項目“我國經濟快速發(fā)展地區(qū)城鄉(xiāng)結合部土地規(guī)范集約利用研究——以廣東和山東兩省為例”(70773117)