孫冬梅 郭玉杰

[關(guān)鍵詞]土地儲(chǔ)備;法律制度;法律原則

一、土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生與發(fā)展的法律動(dòng)因

1.土地資源自身稀缺性與人類日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)需求之矛盾是催生土地儲(chǔ)備法律規(guī)范的沃土,土地是人類得以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體,是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。然而,作為一種自然資源,土地具有稀缺性。所謂稀缺性,是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生,不能為人類所無(wú)限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對(duì)于人類無(wú)限需求而言的。土地的稀缺性是源于其不可再生性,土地資源自身的稀缺性與人類日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾,客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規(guī)范——法律規(guī)范,一方面以確定土地權(quán)利歸屬和流轉(zhuǎn),另一方面,據(jù)以規(guī)制各種對(duì)土地資源進(jìn)行破壞與浪費(fèi)的非理性行為,以期實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化開發(fā)與利用。土地儲(chǔ)備法律規(guī)范正是這種社會(huì)客觀需要催生的必然結(jié)果。

2.國(guó)家對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲(chǔ)備法律制度產(chǎn)生的制度動(dòng)因。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,在長(zhǎng)期的實(shí)踐當(dāng)中,世界各國(guó)逐漸形成了一整套對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的制度。通過(guò)宏觀調(diào)控手段如價(jià)格、利率、稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié),一方面使社會(huì)需求總量與供給總量趨于平衡,另一方面則使社會(huì)的供給與需求結(jié)構(gòu)達(dá)到平衡,從而令資源配置趨于合理。土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生極為重要的一個(gè)法律制度動(dòng)因即是:順應(yīng)國(guó)家對(duì)土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要,用制度的法律化規(guī)制土地市場(chǎng),使土地資源發(fā)揮盡可能大的效用。

3.土地價(jià)值的可估算性及市場(chǎng)主體的逐利性是土地儲(chǔ)備法律制度誕生的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。土地作為一種典型地不動(dòng)產(chǎn),總是固定在地球表面某一確定的經(jīng)緯度上。隨之科技的進(jìn)步,現(xiàn)代人對(duì)土地的利用越來(lái)越走向集約化,土地的價(jià)值總體上處于上升趨勢(shì)。相應(yīng)的,人們對(duì)土地價(jià)值的評(píng)估和測(cè)算也日趨精密與完善。正是土地價(jià)值的這種可估算性及人們利用土地創(chuàng)造財(cái)富的逐利心理,推動(dòng)著土地儲(chǔ)備法律制度這一調(diào)整市場(chǎng)主體合理、有序利用土地的規(guī)范的產(chǎn)生。

二、土地儲(chǔ)備制度應(yīng)遵循的法律原則

1.合法運(yùn)作原則。合法運(yùn)作原則是指土地儲(chǔ)備制度地運(yùn)作必須在實(shí)質(zhì)上和形式上都符合法律法規(guī)地規(guī)定,不得在法律法規(guī)之外運(yùn)行。加快土地儲(chǔ)備相關(guān)制度的立法,使其在法律規(guī)范范圍內(nèi)有序運(yùn)作無(wú)疑意義重大。

2.資源優(yōu)化配置原則。土地儲(chǔ)備法律制度的構(gòu)建須符合資源優(yōu)化配置原則。土地資源的優(yōu)化配置原則是指土地資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)上的合理、有效的流動(dòng)和配備。我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),就是要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。土地儲(chǔ)備制度在資源的優(yōu)化配置上應(yīng)當(dāng)采用拍賣出讓形式,減少、消滅協(xié)議出讓方式,使土地使用權(quán)出讓真正走向市場(chǎng)化、規(guī)范化。

3.可持續(xù)發(fā)展原則。持續(xù)發(fā)展是在人類面臨科技進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會(huì)失衡的背景下而產(chǎn)生的一種新型的發(fā)展觀,從而實(shí)現(xiàn)自然資源、人文資源在現(xiàn)在與將來(lái)的高效、持續(xù)發(fā)展。土地儲(chǔ)備制度應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則,在土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備與使用權(quán)移轉(zhuǎn)過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)充分考慮土地資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與短期利用的矛盾,考慮基于土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與資源消耗的協(xié)調(diào),避免盲目放地等政府短期行為。

4.土地使用權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓原則。土地儲(chǔ)備中心收購(gòu)?fù)恋刂?應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)性出讓原則,嚴(yán)格控制非競(jìng)爭(zhēng)性出讓即協(xié)議出讓的數(shù)量。讓最有實(shí)力的開發(fā)商得到最好土地的最公平的方法即是競(jìng)爭(zhēng)。與拍賣、招標(biāo)、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓土地,較之協(xié)議出讓既有實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與國(guó)有資產(chǎn)保值增值之效,又可減少暗箱操作,抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

5.社會(huì)效益優(yōu)先原則。社會(huì)效益優(yōu)先原則是指在土地儲(chǔ)備制度的整個(gè)運(yùn)作流程及其價(jià)值取向上,當(dāng)出現(xiàn)政府利益、個(gè)人利益與社會(huì)公共利益不一致的情形時(shí),應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮社會(huì)效益。土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益優(yōu)先原則,這是其實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提,也是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。政府在進(jìn)行土地收購(gòu)時(shí),應(yīng)當(dāng)在符合城市整體規(guī)劃的前提下,不得侵犯被收購(gòu)者及相關(guān)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。

三、機(jī)構(gòu)設(shè)置及法律制度

目前土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式有兩種,一種是單一結(jié)構(gòu),土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)隸屬土地管理部門,如上海;另一種是雙結(jié)構(gòu),即土地收購(gòu)儲(chǔ)備委員會(huì)和土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu),土地收購(gòu)儲(chǔ)備委員會(huì)由政府設(shè)立,成員由土地、財(cái)政、計(jì)劃、規(guī)劃等部門組成,任務(wù)是協(xié)調(diào)收購(gòu)-儲(chǔ)備-出讓政策,土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)隸屬于土地管理部門,接受收購(gòu)儲(chǔ)備委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

實(shí)施土地儲(chǔ)備制度,尚需工作運(yùn)行的制度予以保證。要保證部門之間的協(xié)調(diào)、有效,減少運(yùn)行環(huán)節(jié),提高土地儲(chǔ)備和土地資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效益,必須制訂科學(xué)的土地收購(gòu)、儲(chǔ)備和供應(yīng)計(jì)劃,并與整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、用地計(jì)劃、舊城改造計(jì)劃、近期建設(shè)計(jì)劃、房地產(chǎn)開發(fā)計(jì)劃、資金籌措計(jì)劃等有機(jī)的結(jié)合起來(lái),把有關(guān)責(zé)任分解到各職能部門,協(xié)調(diào)行動(dòng)。因此,土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要規(guī)劃、計(jì)劃、建設(shè)、財(cái)政、土地等許多政府職能部門的緊密配合。如城市土地利用用途要受城市規(guī)劃所制約?！冻鞘幸?guī)劃法》第二十九條規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃,服從規(guī)劃管理?！痹诔鞘兄邢嗤?jīng)濟(jì)區(qū)位不同用途的土地其價(jià)值差別很大。土地儲(chǔ)備制度的一個(gè)目的是要獲得土地市場(chǎng)的壟斷收益,而儲(chǔ)備的土地的規(guī)劃用途及規(guī)劃指標(biāo)的控制,是否與這個(gè)時(shí)期市場(chǎng)的土地需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng),是否能獲得相應(yīng)的投資收益,對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)制的運(yùn)作影響很大。從這一點(diǎn)講,規(guī)劃部門與土地管理部門的協(xié)作效率就非常重要?！?編輯/劉佳)