劉秉鐮 焦志倫

創(chuàng)新食品安全流通管理模式

劉秉鐮 焦志倫

近年來,食品安全事件在我國(guó)消費(fèi)市場(chǎng)上不斷出現(xiàn),成為人民群眾共同關(guān)注的焦點(diǎn)。天津雖沒有發(fā)生過重大食品安全事故,但也沒有從體制上根本解決食品安全問題。因此,將天津建設(shè)成為食品安全流通產(chǎn)業(yè)化示范城市意義重大。通過發(fā)達(dá)國(guó)家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的比較和借鑒,建議:建立統(tǒng)一的地方性食品安全監(jiān)管機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn),將食品安全監(jiān)管與政府信用對(duì)接;建立以食品市場(chǎng)準(zhǔn)入為基礎(chǔ)的多層次、可操作的市場(chǎng)認(rèn)證體系;建立健全多級(jí)檢測(cè)和信息追溯機(jī)制;發(fā)展規(guī)?；?、專業(yè)化銷售渠道,規(guī)范流通秩序;利用濱海新區(qū)先行先試優(yōu)勢(shì),構(gòu)建大都市食品安全流通體系示范城市。關(guān)鍵詞:食品安全;天津;流通

2005年至今,紅心蛋、多寶魚、福壽螺、泔水油、孔雀綠等影響較大的食品安全事件在我國(guó)食品消費(fèi)市場(chǎng)上不斷出現(xiàn),去年底更出現(xiàn)了嬰幼兒奶粉中毒事件,社會(huì)影響很大。這些問題暴露了我國(guó)食品生產(chǎn)流通體系和政府監(jiān)管制度都存在一些問題。目前食品安全問題已經(jīng)引起中央重視,也成為人民群眾共同關(guān)注的焦點(diǎn)。

盡管如此,國(guó)內(nèi)尚沒有一個(gè)城市或地區(qū)形成完整有效的食品安全流通管理模式。天津雖沒有發(fā)生過重大食品安全事故,但也并沒有從體制上根本解決食品安全問題。因此,將天津建設(shè)成為食品安全流通產(chǎn)業(yè)化示范城市意義重大,對(duì)提升城市形象,提高政府效率和改善投資環(huán)境都有重要意義。

一、天津食品安全方面潛在的隱患

一個(gè)可靠的食品安全體系應(yīng)該是在先進(jìn)的技術(shù)集成和系統(tǒng)的法律、標(biāo)準(zhǔn)集成環(huán)境中,將政府監(jiān)管、企業(yè)信用和安全責(zé)任追溯機(jī)制捆綁在一起的生產(chǎn)、流通創(chuàng)新體系。天津現(xiàn)行食品安全體系在這些方面有待進(jìn)一步完善,具體問題包括:

尚未建立協(xié)調(diào)、有效的政府監(jiān)管體制。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面,目前天津參與食品安全監(jiān)管的包括農(nóng)業(yè)部門、工商、衛(wèi)生、公安、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)保、海關(guān)、食品藥品監(jiān)管等職能部門。這些機(jī)構(gòu)分別負(fù)責(zé)監(jiān)督食品生產(chǎn)、流通的單一或有限幾個(gè)環(huán)節(jié),監(jiān)管責(zé)任邊界模糊,極易忽略上下游潛在的食品安全隱患,且監(jiān)管效率低,監(jiān)管成本大。在監(jiān)管機(jī)制方面,天津亟待建立食品質(zhì)量安全市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。目前市場(chǎng)上的包裝食品仍有很大一部分未通過市場(chǎng)準(zhǔn)入,無包裝初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度也尚未建立。

食品流通秩序混亂,缺乏食品安全責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。目前天津食品流通渠道多元、流通模式多樣、中間流通環(huán)節(jié)繁雜,食品尤其是初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的流通秩序較為混亂。在批發(fā)階段,天津金鐘、何莊子等大型批發(fā)市場(chǎng)以出租場(chǎng)地為盈利方式,消極進(jìn)行食品安全入場(chǎng)檢測(cè),對(duì)入場(chǎng)產(chǎn)品的質(zhì)量問題不夠重視;市場(chǎng)內(nèi)產(chǎn)品定位分層不明確,低質(zhì)甚至假冒農(nóng)產(chǎn)品與健康、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品混雜經(jīng)營(yíng)。在銷售階段,經(jīng)營(yíng)主體對(duì)食品安全同樣缺乏責(zé)任分擔(dān),進(jìn)貨索證索票和臺(tái)帳制度效果完全依賴政府查驗(yàn)。規(guī)?；?、專業(yè)化的連鎖食品超市銷售所占比例較小,初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品在農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)銷售的比例較大,產(chǎn)品陳列、保藏水平低,衛(wèi)生條件差。

多級(jí)檢測(cè)和追溯機(jī)制不健全。檢測(cè)和追溯機(jī)制是食品安全執(zhí)法的基礎(chǔ)和依據(jù)。完善的食品安全多級(jí)檢測(cè)和追溯機(jī)制包括政府部門監(jiān)管,生產(chǎn)、流通企業(yè)自主檢測(cè)和消費(fèi)者食品安全責(zé)任追溯三個(gè)部分。天津檢測(cè)技術(shù)水平和能力已有一定基礎(chǔ),但管理制度安排上欠缺秩序。政府監(jiān)管部門職能疊加,生產(chǎn)流通企業(yè)的自主檢測(cè)機(jī)構(gòu)、制度有待健全,消費(fèi)者食品安全責(zé)任信息追溯機(jī)制及相關(guān)配套的產(chǎn)品召回制度、賠償責(zé)任機(jī)制和快速反應(yīng)能力有待完善。

食品安全認(rèn)證體系缺乏系統(tǒng)性和時(shí)效性。目前天津推行的食品安全認(rèn)證體系包括無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證,綠色、有機(jī)食品認(rèn)證,HACCP食品質(zhì)量安全管理體系認(rèn)證,綠色市場(chǎng)認(rèn)證以及 ISO9000、ISO14000相關(guān)認(rèn)證等。在系統(tǒng)性方面,與現(xiàn)行國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比,目前的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)不完整、不協(xié)調(diào)情況嚴(yán)重,不同認(rèn)證形式之間也存在交叉和重復(fù)。企業(yè)各自遵照不同標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)作,造成市場(chǎng)上產(chǎn)品良莠不齊,影響產(chǎn)品出口,也使消費(fèi)者無所適從。在時(shí)效性方面,從 2005年的情況看,農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡在 10年以上的占 37.7%,5年至10年的標(biāo)準(zhǔn)占 33.4%。即 70%以上的標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡在 5年以上,超過國(guó)家規(guī)定的復(fù)審期限。

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、物流先進(jìn)技術(shù)集成和管理技術(shù)創(chuàng)新不足。在天津農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和流通環(huán)節(jié)中,一些關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)和集成水平還亟待提高,這些關(guān)鍵技術(shù)包括種植、保鮮、加工等專業(yè)技術(shù),運(yùn)輸、包裝、倉儲(chǔ)等物流技術(shù),產(chǎn)品識(shí)別、監(jiān)測(cè)、跟蹤等信息技術(shù)以及從流程和模式上高效整合這些硬技術(shù)的管理技術(shù)。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

在政府監(jiān)管方面:歐盟的做法是設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管部門統(tǒng)一監(jiān)管。歐盟食品安全局是一個(gè)獨(dú)立于歐盟其他各機(jī)構(gòu)、擁有完全法人地位的實(shí)體,具有專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性。其職能包括監(jiān)管、科研、咨詢、預(yù)警、向公眾通報(bào)信息等。美國(guó)則依照不同的食品種類進(jìn)行分類監(jiān)管。其食品安全與應(yīng)用營(yíng)養(yǎng)學(xué)中心 (CFSAN)對(duì)市場(chǎng)上 80%的食品進(jìn)行監(jiān)督管理,監(jiān)管 3萬家食品制造企業(yè)、2萬家食品倉儲(chǔ)公司和 3500家化妝品公司。美國(guó)農(nóng)業(yè)部食品安全檢驗(yàn)局 (FSIS)則主要負(fù)責(zé)肉類和家禽食品安全。

可以看出,歐盟的統(tǒng)一監(jiān)管和美國(guó)的分類監(jiān)管給政府監(jiān)管部門的最大啟示在于,同一種類產(chǎn)品的全部生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)受到同一部門的監(jiān)督,這種監(jiān)管方式在實(shí)際運(yùn)行中更加有效,并能節(jié)省監(jiān)管成本。

在流通體系方面:德國(guó)規(guī)模化、專業(yè)化的銷售終端成為保證食品安全的重要環(huán)節(jié)。通過超市銷售的農(nóng)產(chǎn)品占 95%,全國(guó)連鎖的不到 10家銷售集團(tuán)占據(jù) 85%以上的市場(chǎng)份額,成為農(nóng)產(chǎn)品到達(dá)餐桌之前有效保證產(chǎn)品安全的“最后一公里”。美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品銷售終端也幾乎全部集中在連鎖專業(yè)食品超市,農(nóng)產(chǎn)品流通過程的批發(fā)環(huán)節(jié)也開始大量減少,產(chǎn)地直銷到銷售終端的流通方式占全部市場(chǎng)份額的 80%以上。產(chǎn)品品類分級(jí)明顯,新鮮度高,且專業(yè)超市對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)有責(zé)任。

可以看出,規(guī)模化、專業(yè)化的供應(yīng)鏈體系不僅使流通整潔有序,而且使產(chǎn)品安全責(zé)任集中,有利于企業(yè)形成自發(fā)性食品安全監(jiān)測(cè)制度。

在標(biāo)準(zhǔn)體系方面:發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全標(biāo)準(zhǔn)一般建立在國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上并隨之不斷更新,因此其系統(tǒng)性和時(shí)效性很強(qiáng)。目前,國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn)主要有ISO(國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織)和 CAC(國(guó)際食品法典委員會(huì))兩種。ISO的食品標(biāo)準(zhǔn)較少,集中表現(xiàn)為ISOTC34;CAC的食品標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容廣泛,以統(tǒng)一形式提出并匯集了國(guó)際上已采行的全部食品標(biāo)準(zhǔn) 8000種左右。中國(guó)的食品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中只有 20%等同或等效采用了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn),許多標(biāo)準(zhǔn)同 CAC的同類標(biāo)準(zhǔn)存有較大差距,造成食品出口受“標(biāo)準(zhǔn)壁壘”阻礙,國(guó)內(nèi)食品安全問題也較為突出。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),盡量參照和跟蹤國(guó)際食品標(biāo)準(zhǔn),構(gòu)建統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、完整的標(biāo)準(zhǔn)體系是維護(hù)食品安全的重要內(nèi)容。

在多級(jí)檢測(cè)和追溯機(jī)制方面:除了政府監(jiān)管,發(fā)達(dá)國(guó)家的民間檢測(cè)、企業(yè)檢測(cè)和信息追溯都比較成熟。歐盟要求境內(nèi)銷售的生鮮水果、蔬菜都要具有可追溯功能,并要求出口到歐盟的肉類產(chǎn)品必須具備可追溯功能,否則不允許上市銷售。美國(guó)食品藥品管理局也要求在美國(guó)境內(nèi)從事生產(chǎn)、加工、包裝或涉及人群或動(dòng)物消費(fèi)的本國(guó)和外國(guó)食品部門,向該局進(jìn)行登記,以便進(jìn)行食品安全跟蹤與追溯。美國(guó)有些民間組織的雜志定期發(fā)布市場(chǎng)上食品安全質(zhì)量調(diào)查,食品企業(yè)自身的檢測(cè)制度、檢測(cè)技術(shù)和產(chǎn)品信息追溯體系都比較完善。

借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn),天津需要盡快形成由政府權(quán)威監(jiān)管、企業(yè)自主檢測(cè)和消費(fèi)者食品安全責(zé)任追溯三方面組成的多級(jí)檢測(cè)追溯機(jī)制。

三、保障食品安全的政策建議

(一)建立統(tǒng)一的地方性食品安全監(jiān)管機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn),將食品安全監(jiān)管與政府信用對(duì)接

一是借鑒歐盟做法,由食品藥品監(jiān)督部門牽頭,聯(lián)合工商、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)保、衛(wèi)生等部門的相關(guān)分支機(jī)構(gòu),逐步試行“分類的”或“統(tǒng)一的”食品安全監(jiān)管模式,替代現(xiàn)行“分段管理”模式,形成集監(jiān)管、科研、咨詢、預(yù)警、信息公開于一體的具有專業(yè)性、獨(dú)立性、權(quán)威性的監(jiān)管職能部門或聯(lián)席體制;二是借鑒國(guó)際食品法典委員會(huì)標(biāo)準(zhǔn),由政府監(jiān)管部門更新基本食品市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)體系,形成統(tǒng)一、權(quán)威的基本市場(chǎng)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)并加以推行。

(二)建立以食品市場(chǎng)準(zhǔn)入為基礎(chǔ)的多層次、可操作的市場(chǎng)認(rèn)證體系

一是政府監(jiān)管部門做好基本市場(chǎng)準(zhǔn)入認(rèn)證,明確責(zé)任部門,確立周期性檢查制度,并將認(rèn)證信息和檢查結(jié)果通過信息平臺(tái)定期公布;二是做好綠色、有機(jī)等高端安全食品認(rèn)證工作,擴(kuò)展國(guó)家規(guī)定的 HACCP認(rèn)證產(chǎn)品的范圍,逐步增加天津 HACCP產(chǎn)品認(rèn)證數(shù)量;三是政府要根據(jù)實(shí)際需要,發(fā)展質(zhì)量安全認(rèn)證 (QS認(rèn)證)咨詢機(jī)構(gòu),建立便捷、人性化的認(rèn)證服務(wù)流程;四是分批對(duì)進(jìn)入各類銷售市場(chǎng)的包裝食品實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)準(zhǔn)入索證,并建立初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入認(rèn)證辦法,同時(shí)給以合理的市場(chǎng)準(zhǔn)入認(rèn)證引導(dǎo)、服務(wù)和補(bǔ)貼;五是加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者的健康食品宣傳和對(duì)經(jīng)營(yíng)者的評(píng)優(yōu)激勵(lì)、引導(dǎo)提高和取消經(jīng)營(yíng)資格等相關(guān)獎(jiǎng)懲機(jī)制。

(三)建立健全多級(jí)檢測(cè)和信息追溯機(jī)制

一是結(jié)合索證索票和臺(tái)帳制度的現(xiàn)有基礎(chǔ),通過制度化信息收集工作和有效管理方式,利用食品安全信息平臺(tái),構(gòu)建消費(fèi)者主導(dǎo)的食品安全信息追溯機(jī)制;二是發(fā)展由食品藥品監(jiān)督部門所構(gòu)建、多種媒體渠道 (報(bào)紙、刊物、電視、網(wǎng)絡(luò)等)相結(jié)合、群眾認(rèn)同的信息發(fā)布和預(yù)警平臺(tái);三是繼續(xù)鼓勵(lì)和培養(yǎng)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)和批發(fā)零售企業(yè)設(shè)立自主檢測(cè)機(jī)制,設(shè)計(jì)批發(fā)市場(chǎng)和超市的食品安全責(zé)任承擔(dān)機(jī)制,對(duì)存在質(zhì)量安全隱患的產(chǎn)品追究流通環(huán)節(jié)的責(zé)任;四是完善食品安全危機(jī)處理和產(chǎn)品召回相關(guān)法律法規(guī)。

(四)發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化銷售渠道,規(guī)范流通秩序

一是以政策調(diào)控引導(dǎo)食品市場(chǎng)流通銷售分級(jí)。以財(cái)政、稅收政策鼓勵(lì)綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展獨(dú)立的流通渠道,使獲得安全認(rèn)證級(jí)別較高的農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)銷售;二是進(jìn)一步深入“農(nóng)改超”工作。通過農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)升級(jí)、發(fā)展連鎖經(jīng)營(yíng)等方式逐步建立食品超市體系;三是在前二項(xiàng)內(nèi)容的基礎(chǔ)上,發(fā)展以規(guī)?；I(yè)化的連鎖食品超市為核心的銷售渠道,集中產(chǎn)品安全責(zé)任,便于食品安全控制。

(五)利用濱海新區(qū)先行先試優(yōu)勢(shì),構(gòu)建大都市食品安全流通體系示范城市

充分發(fā)揮濱海新區(qū)先行先試的政策優(yōu)勢(shì),借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),構(gòu)建基于食品安全的大都市食品流通模式,將天津建成我國(guó)食品安全產(chǎn)業(yè)化示范基地,為我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)產(chǎn)品流通體制建設(shè)和解決食品安全問題提供新思路。

劉秉鐮,天津市政府決策咨詢專家?guī)鞂＜?物流經(jīng)濟(jì)、區(qū)域物流規(guī)劃與體系、交通經(jīng)濟(jì)專家,中國(guó)物流學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、美國(guó)供應(yīng)鏈管理專業(yè)協(xié)會(huì)理事。主要研究方向:物流經(jīng)濟(jì)。