汪 軍

住房問題長期來都是中國最引人關(guān)注的話題之一。關(guān)注的焦點(diǎn)一是住房保障措施的不完善，二是完全市場化的方式似乎并沒有有效的配置住房資源。

在對這兩個問題的回答中，西歐一些國家的住房保障經(jīng)驗(yàn)是可以借鑒的。不過，在談到西歐國家的住房制度時，還應(yīng)該將英國與其他歐美國家區(qū)別對待?，F(xiàn)代英國的住房結(jié)構(gòu)主要由兩部分構(gòu)成，一是由政府建造，供低收入人群租住的社會住宅（social house）,二是在市場上供居民購買的私有住房。同時，第二類住房中也包括了很大一部分供人租住的私有產(chǎn)權(quán)房。但是，同大部分歐洲國家不同的是，英國雖然國土面積狹小，但是住房的私有率卻非常高。比較起來，德國的住房私有率為42%，法國為55%，荷蘭為50%，英國則高達(dá)67%。僅從這一點(diǎn)上看，英國的住宅供應(yīng)壓力就要大于其他國家。另外，喜歡擁有自己產(chǎn)權(quán)的英國住房觀念又與我國有幾分相似，因此，研究英國的住房供應(yīng)體制對我國將有一定的借鑒意義。

1 戰(zhàn)后英國規(guī)劃與住房相關(guān)政策回顧

現(xiàn)代英國的城市規(guī)劃政策始終離不開住房的保障和供應(yīng)問題，并且每一次重大的變革幾乎都與住房市場的變化與調(diào)整有密不可分的關(guān)系[1][2]。

二戰(zhàn)后英國規(guī)劃領(lǐng)域第一個里程碑式的文件是1947年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（〈Town and Country Planning Act 1947〉）。這個法案不僅有效地將全國性的開發(fā)權(quán)利收歸中央政府（Central government）所有，并且確定了一整套以計(jì)劃為導(dǎo)向（plan-led）的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。在之后的半個世紀(jì)里，盡管城鄉(xiāng)規(guī)劃法被一再地調(diào)整，但是這一原則卻一直沒有改變，成為英國現(xiàn)代城市規(guī)劃的核心特征。

20世紀(jì)50至60年代，英國城市規(guī)劃政策的主要事件是1955年頒布的《城市綠帶法案》（Green Belt Circular, 1955）以及新城運(yùn)動。前者確立了城市建設(shè)綠帶的主要目標(biāo)是限制城市空間的無序增長，而后者則是戰(zhàn)后大規(guī)模新城建設(shè)的開始，以斯蒂文乃奇（Stevenage）和哈羅（Harlow）為代表的第一代新城（Mark Ⅰ）以及以倫康（Runcorn）為代表的第二代新城（Mark Ⅱ）都建設(shè)于這段時期[3]。無論是城市綠帶的建設(shè)還是新城的建設(shè)，其主要目的都是對原有城市空間無限制增長的應(yīng)對，同時也旨在應(yīng)對戰(zhàn)后不斷增長的住房需求。

但是值得關(guān)注的是，由于當(dāng)時對全國未來人口發(fā)展數(shù)據(jù)的錯誤估計(jì)，使得住房供應(yīng)問題在之后的歲月里并沒有如最初想象的那么嚴(yán)重。最初，根據(jù)戰(zhàn)后人口迅速增長（即所謂的戰(zhàn)后嬰兒潮——baby boom）的趨勢，中央政府曾在1965年對全國未來的人口進(jìn)行預(yù)測，認(rèn)為到20世紀(jì)末，全英人口將最終達(dá)到7,500萬。但是，實(shí)際上人口的發(fā)展并沒有延續(xù)戰(zhàn)后的快速趨勢，而是馬上呈現(xiàn)出不斷減緩的趨勢。最終，到20世紀(jì)末，全英人口只有5,900萬[4]，其中還包括了大量的外來移民。不過，人口的不確定性在之后的幾十年時間內(nèi)得到了政府的高度重視，幾次公布的預(yù)測數(shù)據(jù)都大大低于1965年的預(yù)測[5]。

1970年代之后，涉及到住房供應(yīng)政策重大調(diào)整的文件主要有1990年修改的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act 1990）以及緊接著的1991年的修改版（Town and Country Planning Act 1991）。1990版的法案增加了106章節(jié)，確立了規(guī)劃許可制度，即給予地方政府廣泛的規(guī)劃權(quán)力，使其能夠直接或間接地參與公共項(xiàng)目的開發(fā)。隨后又在1991年的修改中將規(guī)劃的制定確立為開發(fā)控制的主要依據(jù)，提高了規(guī)劃的歷史地位。

這一修改似乎與當(dāng)時撒切爾政府時期大張旗鼓的自由政策傾向格格不入①，無怪乎當(dāng)時的住房大臣稱贊這份文件穩(wěn)固了以計(jì)劃為導(dǎo)向的體系。盡管如此，當(dāng)2004年《規(guī)劃和強(qiáng)制執(zhí)行法案》（Planning and Compulsory Purchase Act）頒布的時候，還是對1991年法案作了較大的修改。主要的原因在于，1991版法案將規(guī)劃制定推到前所未有的重要地位，反而使得地方政府過于謹(jǐn)慎地制定規(guī)劃，導(dǎo)致了直到2002年末，全國依然還有13%的地方政府沒有完成規(guī)劃的編制。

在《規(guī)劃和強(qiáng)制執(zhí)行法案》頒布之前，另外一部與住房關(guān)系緊密的文件是頒布于2000年的《規(guī)劃政策導(dǎo)則3：住房篇》（Planning Policy Guidance Notes 3：housing）②。這份文件可以被看成是將規(guī)劃理念從“預(yù)測和供應(yīng)”階段轉(zhuǎn)化到“規(guī)劃、管治和引導(dǎo)”階段的里程碑，這意味著規(guī)劃不再是市場的跟隨者，而是通過創(chuàng)造新的區(qū)位優(yōu)勢去引導(dǎo)市場和調(diào)控市場?！兑?guī)劃政策導(dǎo)則》的一個顯著特點(diǎn)是不再一味強(qiáng)調(diào)新建住宅的密度，而是強(qiáng)調(diào)要盡量在城市棕地（Brownfield）③上面建設(shè)新的項(xiàng)目。然而，隨著對新增住房供應(yīng)明顯短缺的普遍擔(dān)憂，英國政府在2006年用《規(guī)劃政策報(bào)告書》（Planning Policy Statement）④來代替《規(guī)劃政策導(dǎo)則》?！兑?guī)劃政策報(bào)告書》強(qiáng)調(diào)了地方規(guī)劃主體應(yīng)保證足夠的土地來建設(shè)新的住宅項(xiàng)目，并且對密度和公共設(shè)施的設(shè)置做了更為靈活的表達(dá)。同時，《規(guī)劃政策報(bào)告書》也給了地方政府在決定建筑密度及混合用途方面以極大的自由。

2007年下半年，另外一個重要的規(guī)劃文件——《皇家政府規(guī)劃白皮書》（Planning White Paper——HM Government）頒布，其重要程度堪與2004年的《規(guī)劃和強(qiáng)制執(zhí)行法案》相當(dāng)，標(biāo)志了英國政府在最近幾年內(nèi)對規(guī)劃政策領(lǐng)域所作的一系列重大調(diào)整?！痘始艺?guī)劃白皮書》提出，雖然地方的規(guī)劃決策機(jī)構(gòu)認(rèn)為《規(guī)劃政策導(dǎo)則》和《規(guī)劃和強(qiáng)制執(zhí)行法案》所做的調(diào)整符合實(shí)際的需求，但是卻恰恰又使得規(guī)劃決策的制定變得十分復(fù)雜，這直接導(dǎo)致了在住房供應(yīng)方面的速度滯后于預(yù)期的目標(biāo)。這種滯后促使政府不斷調(diào)整政策，但同時也正是對政策的不斷調(diào)整又延誤了規(guī)劃實(shí)施的時間，加大了市場的缺口。《規(guī)劃白皮書》提出政府應(yīng)改革現(xiàn)有的規(guī)劃體系，建立一套能夠?qū)κ袌鲎龀隹焖俜磻?yīng)的規(guī)劃制定模式。同時，也提出了在全球化和環(huán)境惡化背景下，應(yīng)加強(qiáng)對土地的有效使用和對重大政府設(shè)施的有效配置。

2 英國住房供應(yīng)體系的觀察

2.1 現(xiàn)代住房供應(yīng)體系的形成

英國現(xiàn)代住房供應(yīng)體系主要分為兩個主要的階段，以撒切爾政府時期為一個分水嶺，分別為早期的福利保障為主階段和現(xiàn)在的市場與福利并存階段。

早在1919年，針對舊的完全市場化的住房制度存在的弊端，英國政府開始改革住房制度。1919年英國住房供應(yīng)制度改革確定的基本思路是：建立政府調(diào)控與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的制度，以穩(wěn)定房地產(chǎn)波動；建立政府支持（包括政策支持和財(cái)政支持）與居民合理消費(fèi)相結(jié)合的制度，以解決中低收入人群的住房問題。在這一基本思路的指導(dǎo)下，1919年改革的具體措施包括：一是規(guī)定所有出租住房的房租不再由市場決定，而由當(dāng)?shù)氐膮^(qū)政府或區(qū)議會統(tǒng)一定價(jià)；二是政府通過收買私人住房和新建住房的辦法擁有大量社會住宅（Social House），然后以低廉的價(jià)格租給居民。這次改革給戰(zhàn)后的人口激增以及經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇提供了有效的保障，至1960年，英國租住社會住宅的人數(shù)占到總?cè)丝诘?6%，到1975年更是達(dá)到31%。但是，隨著1970年代末期的經(jīng)濟(jì)衰退以及大量移民的涌入，使得這個福利制度給政府帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，逐漸變得難以為繼。

撒切爾政府執(zhí)政時期，開始逐步推行以市場為取向的住房政策，把住房自有化率作為主要的住房政策目標(biāo)。其核心的理念是：在保障實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的前提下，政府鼓勵居民加大自有住房消費(fèi)的力度，促進(jìn)住房的私有化，提高居民自有住房率。撒切爾政府改革的具體手段包括：將居民的收入水平劃分為三個不同的等級，實(shí)行不同的住房供應(yīng)辦法；采取賦予公民購買權(quán)、變租金為購房抵押貸款、折價(jià)優(yōu)惠可攜帶政策以及產(chǎn)權(quán)分享政策等措施，并通過政策、金融、稅收等優(yōu)惠舉措，大力鼓勵居民私人購房，減輕政府財(cái)政壓力。1980年英國《住宅法》出臺，提出“有權(quán)買房”（Right to Buy）的口號，開始實(shí)行社會住宅出售政策。1988年又進(jìn)一步將政府剩余的社會住宅轉(zhuǎn)移給其他機(jī)構(gòu)經(jīng)營。到1990年，英格蘭的私有住房率達(dá)到68%，威爾士達(dá)到71%，蘇格蘭達(dá)到48%。

近年來，英國政府又推出了一項(xiàng)致力于解決“無家可歸者⑤”問題，保障所有人有房可住的“可持續(xù)社區(qū)：所有人的家園”項(xiàng)目。

通過近二十年的不斷努力，英國住房供應(yīng)體系形成了今天的以市場供應(yīng)為主，福利保障為輔的體制。但是這里所謂的市場供應(yīng)為主并不意味著政府在這個部分全身而退，相反，無論是中央政府還是地方政府都依然保留著對新增土地和新增住房量的決定權(quán)。

2.2 英國住房供應(yīng)體系的獨(dú)特性

2003年的《住房供應(yīng)報(bào)告》是英國財(cái)政部在2003年6月所作的《關(guān)于英國作為歐盟成員國的五項(xiàng)測試》正式報(bào)告的附件。這份報(bào)告指出，在1971年到2001年間，盡管英國住房價(jià)格沒有像預(yù)期那樣的波動，但是房價(jià)的起伏與住戶的消費(fèi)水平之間存在很大的關(guān)聯(lián)[6]。歐盟的其他國家情況也大致相同，但是幾年之后，卻出現(xiàn)了一些不同的情況。2007年，在歐洲大部分國家的住房價(jià)格出現(xiàn)快速上升的同時，學(xué)者發(fā)現(xiàn)英國的住房價(jià)格上漲并不像以往那樣導(dǎo)致私人消費(fèi)出現(xiàn)快速上升的趨勢（圖1），反而滯后于其他國家。這一變化促使“英國貨幣政策委員會”不得不重新對2003年的報(bào)告進(jìn)行重新評估，看當(dāng)初的結(jié)論究竟是不是巧合[7]。同時，相關(guān)政策的關(guān)注點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向縮減新增住房的供應(yīng)量，來應(yīng)對持續(xù)泡沫化的房地產(chǎn)市場所帶來的額外社會成本。而政府報(bào)告中開始刻意回避住房供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)大環(huán)境之間的問題[8]。但是，這種變化滯后于市場的現(xiàn)象，正是英國特有的由政府主導(dǎo)的房地產(chǎn)供應(yīng)體系所造成的。

圖1 英國（UK）住房價(jià)格與其它國家的比較

英國的住房供應(yīng)水平與歐盟其他主要國家相比在很多地方都差不多，比如在人均住房面積方面，就同法國、德國和荷蘭的水平相接近。將這些國家進(jìn)行比較時，一個有趣的現(xiàn)象是，人口密度的實(shí)際意義并不大，因?yàn)橛⒌聡秃商m既是歐盟人均住房面積最大的三個國家，也是人口密度最高的國家。這至少說明了這些國家在住房供應(yīng)方面所取得的成就是十分顯著的。同時，這些國家之間也存在一些不同，最明顯的就是英國在多層公寓及混合住宅方面的比例出奇的低，獨(dú)立住宅占了住房數(shù)量的大部分。這可能也就是為什么英國需要不斷增加住房供應(yīng)的一個原因⑥。而新增住宅數(shù)量與現(xiàn)有住宅數(shù)量的比較更能說明一些問題。英國1981年到2001年間的新增住宅數(shù)量比其他歐洲國家少很多。比如英國在2000至2001年左右的新增住宅量在3.2套/每千人左右，比荷蘭的4.2套/每千人、德國的4.3套/每千人和法國的6套/每千人相比都少了很多?？紤]到人口和移民數(shù)量的增長并沒有停滯，這樣的供應(yīng)水平似乎存在一些問題。

圖2顯示了戰(zhàn)后全英的新增住房構(gòu)成情況，可以發(fā)現(xiàn)上世紀(jì)90年代之后新增住房供應(yīng)量明顯小于之前的水平。同時，地方政府對新增住房的直接供應(yīng)量也在80年代之后急劇減少，并保持在一定的水平上。這種新增住房量的萎縮可能是導(dǎo)致1997年以后住房價(jià)格迅速上漲的一個原因。因?yàn)樵谝粋€買方市場里，供應(yīng)總是滯后于需求，特別是像房屋這種商品，需要一個土地出讓、規(guī)劃設(shè)計(jì)以及建設(shè)的過程，所以價(jià)格總是在上升，而供應(yīng)量總是滯后。但有趣的是，在同美國房屋供應(yīng)與價(jià)格數(shù)據(jù)的對比中，可以清楚地看出美國的房屋供應(yīng)量與價(jià)格幾乎同步變化，而英國房屋供應(yīng)則明顯滯后于價(jià)格趨勢（圖3）。這個結(jié)果可能同美英兩國的土地開發(fā)制度有關(guān)系。在美國，各個州面臨的土地儲備壓力不同，因此規(guī)劃控制的程度也不同，但總體來說土地開發(fā)的過程還是相對簡單的。而在英國，推動住房建設(shè)的主要力量還是中央政府，同時地方政府在規(guī)劃制定和土地供應(yīng)方面都沒有給房產(chǎn)開發(fā)建設(shè)商提供任何便利。

圖2 英國（UK）住房價(jià)格與其它國家的比較

在一個國家中，房地產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)往往體現(xiàn)了其立法特征。在英國，房地產(chǎn)商想完全獲得土地開發(fā)權(quán)的過程是十分緩慢和復(fù)雜的，而且取決于開發(fā)商想獲得的土地是否是規(guī)劃所制定的居住用地，或者是政府許可的居住用地。從提出申請到實(shí)際動工，往往需要經(jīng)歷一段很長的時間，這個過程需要不斷地為各個審批機(jī)關(guān)提供所需要的信息，需要經(jīng)過復(fù)雜的溝通達(dá)成S106協(xié)議⑦，以及履行其他很多規(guī)劃的義務(wù)等等。這些條件使得只有足夠大的開發(fā)商才能夠經(jīng)受得住市場的起伏動蕩，順利地獲得土地進(jìn)行開發(fā)。而1990年末至2000年的住房市場不景氣更加促進(jìn)了房地產(chǎn)業(yè)的合并和重組，使得英國的房地產(chǎn)業(yè)實(shí)際上就相對集中在一些大型的開發(fā)公司之中。在2006年，全國最大的10家房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)了全國3成的新增住宅。同時，由于獲取土地的困難，以及在快速上漲的房價(jià)中對泡沫的擔(dān)憂使得新增住房的供應(yīng)反而有所放緩。

同時，為了避免開發(fā)商囤積太多的土地，英國的土地開發(fā)許可的有效期被設(shè)定成3年。但是盡管這樣，許多開發(fā)商還是會選擇在有效期的后半階段才著手建設(shè)，至少在房地產(chǎn)不景氣的年代，他們會不約而同地選擇晚些開工。最近由皇家規(guī)劃協(xié)會（Royal Town Planning Institute，2007）主持的一項(xiàng)研究表明，英國現(xiàn)在最大的10家房產(chǎn)商普遍持有土地的年限是2.7年。在實(shí)際情況中，很多開發(fā)企業(yè)雖然拿到了開發(fā)許可，但是他們必須十分謹(jǐn)慎地弄清楚這些許可是否是框架性許可或者是完全許可。如果是完全許可，則還有可以立即動工和延時動工之分。不過地方政府和規(guī)劃當(dāng)局在授予開發(fā)許可制后，一般不會過于跟蹤許可的執(zhí)行情況，因?yàn)樗麄兦宄?，考慮到申請?jiān)S可的成本問題，開發(fā)企業(yè)都會在許可有效期內(nèi)開始建設(shè)。

圖3 英美住宅新增量與市場價(jià)格波動情況

3 結(jié)論以及對我國的啟示

回顧英國戰(zhàn)后的住房供應(yīng)體系演變，可以看到這是一個由福利供應(yīng)為主轉(zhuǎn)向市場供應(yīng)為主的過程。從這一點(diǎn)上看，似乎同我國的歷程存在某種相似性。隨著1990年代的住房改革，我國的住房供應(yīng)體系也從政府保障型轉(zhuǎn)為市場型。但是區(qū)別在于無論如何變革，英國始終沒有放棄政府在住房供應(yīng)體系中的作用，即使是在住房市場化的今天，政府依然負(fù)有提供大量社會住宅的責(zé)任。同時，地方政府通過控制土地供應(yīng)量，調(diào)節(jié)土地市場；并通過開發(fā)行為的規(guī)劃許可制度牢牢掌握新增住房的供應(yīng)量。撒切爾政府之后，中央政府將開發(fā)權(quán)利大量下放給地方政府，但同時依然定期發(fā)布人口預(yù)測與住房供應(yīng)量預(yù)測報(bào)告，以指導(dǎo)全國新增住房的供應(yīng)水平。因此，可以說英國的住房市場化在今天看來并不是完全的市場化，政府依舊負(fù)有為大多數(shù)人提供住宅的責(zé)任。這也是為什么英國房地產(chǎn)價(jià)格與新增住宅供應(yīng)量并不完全吻合的原因。

其次，規(guī)劃政策在住房供應(yīng)體系中占有重要地位。即使是在提倡私有化的撒切爾時期，規(guī)劃依然遵循“plan-led”的計(jì)劃主導(dǎo)原則，使得全國的住房供應(yīng)量通過各個地方政府所作的空間戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃（Spatial Strategic Plan）進(jìn)行有效的控制。在空間發(fā)展規(guī)劃中，甚至連新增住房的空間位置都加以明確。不過，空間發(fā)展規(guī)劃的期限通常是5～10年，而在這期間政府有可能會修正人口的預(yù)測數(shù)字，這使得新增住房的量很難完全符合市場的需求，有時候會大于真正的需求，造成一些空置現(xiàn)象。盡管如此，空間發(fā)展規(guī)劃將不同形式的開發(fā)和公共設(shè)施建設(shè)結(jié)合起來，還是起到了總的協(xié)調(diào)作用。

21世紀(jì)初，頒布的《規(guī)劃政策導(dǎo)則3》和《規(guī)劃和強(qiáng)制執(zhí)行法案》將城市規(guī)劃塑造成了一個高度混合的體系。這兩個法案不僅要求規(guī)劃要強(qiáng)勢地引導(dǎo)市場，還要以完成規(guī)劃預(yù)定目標(biāo)的多少來衡量規(guī)劃的效益。這些措施都使得英國的住房供應(yīng)體系帶有明顯的規(guī)劃控制色彩，這也是前文提到的英國住宅市場變化并不像美國那樣敏感的原因。

最后，值得我們關(guān)注的是，即使是在英國這樣住房制度相對健全的國家，也在不斷跟蹤和反思自己的做法。其中先后由英國財(cái)政部在2004年和2006年發(fā)布的住房供應(yīng)情況報(bào)告將近年來英國住房供應(yīng)體系的得失情況加以披露，并提出了一些頗有見解性的意見。這些，都更加有助于完善整個住房供應(yīng)體系，同時，也是我們國家需要借鑒的方向。

注釋：

①二戰(zhàn)之后英國傾向國有制的工黨上臺，實(shí)行大規(guī)模的國有化。煤炭、煤氣、石油、鋼鐵、造船、電氣、鐵路、民航等重要部門都實(shí)行了國有化。國有化導(dǎo)致了人浮于事、效率低下的結(jié)果，造成英國經(jīng)濟(jì)長期處于走走停停的狀態(tài)，學(xué)者稱此為“英國病”。撒切爾夫人上臺后大力推行自由經(jīng)濟(jì)，鼓勵私有化，使得英國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到戰(zhàn)后增長最快的階段。

②Planning Policy Guidance Notes是英國政府在城市規(guī)劃領(lǐng)域規(guī)劃政策和規(guī)劃原則的導(dǎo)則，是各種開發(fā)項(xiàng)目取得規(guī)劃許可必須要參照的文件。PPG共有25個不同領(lǐng)域，這里的PPG3的主題就是住房問題。

③指已經(jīng)經(jīng)過開發(fā)建設(shè)的土地。

④《規(guī)劃政策聲明》（Planning Policy Statement）在2004年《規(guī)劃和強(qiáng)制執(zhí)行法案》頒布之后，代替了原有的《規(guī)劃政策導(dǎo)則》，成為直到規(guī)劃具體實(shí)施的準(zhǔn)則，同樣包括25個方面，第3個方面為住房問題。

⑤這里指的“無家可歸者”主要是指那些收入高于能夠申請社會住宅的條件，但是又不足以在市場上購買到私有產(chǎn)權(quán)房的人群，這些人群在被原有的政策所忽視。

⑥《Housing Statistic in the European Union2004》， 由瑞典國家住房、建設(shè)和規(guī)劃委員會發(fā)布。

⑦S106協(xié)議是進(jìn)行合法開發(fā)必須達(dá)成的與地方政府的協(xié)議，具體規(guī)定由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定。

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