包雄偉

0 引言

眾所周知，城市化是影響人類文明進程的主要趨勢。2007年，世界城市人口比重大于50%，標志著人類從此進入了“城市時代”。在人類歷史發(fā)展歷程中，新城建設(shè)是城市化發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，也是當今世界上許多國家“經(jīng)營城市”的共同方式。

作為上海重點建設(shè)的三個新城之一，洋山深水港的重要組成部分，以及上海先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重點地區(qū)，臨港新城在上海新世紀的新城開發(fā)中獨具輔城地位，具有重要的戰(zhàn)略地位和優(yōu)良的發(fā)展條件。如此一個規(guī)模大、起點低、目標高，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主導的新城，其規(guī)劃建設(shè)在上海具有示范性、引領(lǐng)性，對于探索新形勢下新城規(guī)劃實施的新要求和新突破，具有特殊的意義和價值。如何在二十一世紀的全球經(jīng)濟一體化的新形勢下更好地建設(shè)新城，是值得每一個規(guī)劃工作者思考的問題。本文以上海臨港新城規(guī)劃實踐作為研究對象，希望探索一條適合新城規(guī)劃實施的有效模式。

1 上海臨港新城的規(guī)劃實施

1.1 規(guī)劃實施概況

臨港新城總體規(guī)劃面積約300平方公里。規(guī)劃人口約83萬人，其中，城鎮(zhèn)人口約81萬人。規(guī)劃城市性質(zhì)是：上海國際航運中心的重要組成部分。依托集裝箱國際深水樞紐港和國際航空樞紐港,發(fā)展成為社會、經(jīng)濟、文化和生態(tài)環(huán)境高度協(xié)調(diào)、功能完善、充滿活力的綜合型濱海新城和具有上海輔城地位的戰(zhàn)略重點發(fā)展區(qū)域，并成為以現(xiàn)代裝備制造業(yè)為核心的重要產(chǎn)業(yè)基地之一。與其他經(jīng)濟開發(fā)區(qū)相比，臨港新城規(guī)劃實施目標富有特色，且具備不可比擬的優(yōu)勢。

1.1.1 臨港新城的優(yōu)勢

（1）區(qū)位優(yōu)勢：臨港新城北鄰浦東機場國際航空港，南接洋山深水港國際航運中心，處于上海整個濱江沿海城鎮(zhèn)發(fā)展軸的“拐點”和重心區(qū)位，具備了重要的戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢。

（2）規(guī)劃優(yōu)勢：臨港新城的總體規(guī)劃于2002年即著手研究組織論證，開展過國際招標。2003年由上海市規(guī)劃設(shè)計院和德國GMP公司組成聯(lián)合工作小組，進行深入規(guī)劃、設(shè)計，期間得到了國內(nèi)外專家的通力合作、認真選比和科學論證，力求規(guī)劃經(jīng)得起歷史考驗，規(guī)劃成果于2004年1月經(jīng)上海市政府批準實施。在規(guī)劃實施過程中，規(guī)劃管理部門遵循規(guī)劃先行的原則，務(wù)求所有規(guī)劃建設(shè)嚴格按照規(guī)劃實施，必須符合城市設(shè)計風貌的要求。

（3）政策優(yōu)勢：上海市政府頒布了第16號令《上海臨港新城管理辦法》，市政府和各委辦局充分授權(quán)臨港新城管委會，舉全市之力支持臨港開發(fā)，有力保證了各項政策措施充分集中、聚焦臨港新城，進而形成合力，提高工作效率。2008年7月，上海市政府發(fā)布第4號令，修改市政府16號令管理辦法，將臨港物流園區(qū)奉賢分區(qū)納入臨港新城管轄范圍。

（4）機構(gòu)優(yōu)勢：2003年11月，正式成立臨港新城管委會，作為上海市政府派出機構(gòu)，采用“市區(qū)聯(lián)手、共同推進”的管理體制，依法負責臨港新城約300平方公里范圍內(nèi)所有建設(shè)和開發(fā)，形成一門式受理窗口，實現(xiàn)高效率、高質(zhì)量開發(fā)管理。

（5）團隊優(yōu)勢：為了加強規(guī)劃實施工作的領(lǐng)導和協(xié)調(diào)，在實際操作過程中，管理部門、建設(shè)部門和技術(shù)部門形成合力，不斷探索，形成了一套完善的工作機制，臨港新城管委會定期與市規(guī)劃國土資源局、市規(guī)劃院、市測繪院以及各開發(fā)公司召開工作例會，形成了一股團隊合作的默契氛圍，并定期到四個鎮(zhèn)進行走訪調(diào)研，加強各方溝通、配合，保證更好更快地推進臨港各項規(guī)劃建設(shè)。

（6）先發(fā)優(yōu)勢：開發(fā)之初優(yōu)先加快臨港新城重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)和物流園區(qū)的建設(shè)，引導以現(xiàn)代裝備制造業(yè)為核心的相關(guān)產(chǎn)業(yè)向臨港新城積聚，配合港區(qū)腹地建設(shè)需求，積極爭取物流企業(yè)落戶。同時，主城區(qū)集中精力加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為后期的城市功能開發(fā)打下了扎實基礎(chǔ)。

1.1.2 新城規(guī)劃實施情況

從“2004臨港開發(fā)啟動年”到“2007規(guī)劃編制優(yōu)化完善年”，再到“2009規(guī)劃管理提高年”，臨港新城規(guī)劃實施經(jīng)歷了一個逐年探索、提升、完善的過程（圖1）。短短幾年來，規(guī)劃管理部門共組織編制完成了約124平方公里的控制性詳細規(guī)劃，約占現(xiàn)臨港規(guī)劃總面積的39.5%，已經(jīng)全覆蓋了臨港近期建設(shè)的所有區(qū)域。規(guī)劃審批的建設(shè)項目總數(shù)達到500多個，建筑總量累計達到約700萬平方米，各類項目建設(shè)陸續(xù)納入整合籌建中的臨港新城規(guī)劃信息平臺。此外，專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃研究和規(guī)劃評估工作也是規(guī)劃實施過程中不可缺失的重要環(huán)節(jié)，除常規(guī)的專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃之外，臨港綜合交通規(guī)劃、常規(guī)公交規(guī)劃、地下空間開發(fā)等專項規(guī)劃也配合開展了多層次研究。2007年初開展的臨港新城中心區(qū)、重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)和物流園區(qū)規(guī)劃實施評估也已完成，形成了規(guī)劃實施評估匯總報告，主產(chǎn)業(yè)區(qū)和綜合區(qū)分別編制和優(yōu)化完善了分區(qū)規(guī)劃，主產(chǎn)業(yè)區(qū)還開展了上海臨港航空產(chǎn)業(yè)基地發(fā)展規(guī)劃的相關(guān)研究，進一步提高了規(guī)劃編制的資源配置綜合效率和實施操作性。

圖1 臨港新城規(guī)劃歷年實施圖

1.2 規(guī)劃實施模式

1.2.1 規(guī)劃實施模式的策略分析

臨港新城的規(guī)劃是一個前期以政府投入為主導、逐步與社會經(jīng)濟發(fā)展要求相適應(yīng)的漸進演變過程，由最初僅作為洋山深水港組成部分的海港新城，逐步發(fā)展為上海重點建設(shè)的三個新城之一，洋山深水港的重要組成部分，以及上海先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重點地區(qū)。臨港規(guī)劃的目標是追求一流，而對于“一流的規(guī)劃”，臨港的理解是：將規(guī)劃理念和成果真正地變?yōu)楝F(xiàn)實。從發(fā)展的眼光看，一流不是停留于先進的規(guī)劃理念，而是著重于追求目標落地，注重整體協(xié)調(diào)性，具體表現(xiàn)在規(guī)劃對具體建設(shè)的先導、引導和指導作用的發(fā)揮，并與社會經(jīng)濟發(fā)展目標有機結(jié)合（圖2）。

圖2 臨港新城規(guī)劃動態(tài)圖

臨港新城的開發(fā)建設(shè)目前總體由上海港城開發(fā)（集團）有限公司和上海臨港經(jīng)濟發(fā)展（集團）有限公司這兩大集團負責開發(fā)和建設(shè)，前者主要負責以城市功能開發(fā)為主的主城區(qū)，后者主要負責以產(chǎn)業(yè)功能開發(fā)為主的重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)和物流園區(qū)，后者又分別與四個城鎮(zhèn)成立了社區(qū)分公司，分別負責四個城鎮(zhèn)社區(qū)的開發(fā)和建設(shè)。這樣的功能劃分機制極大地促進了建設(shè)初期的迅速啟動，也有利于前期開發(fā)各方資源的統(tǒng)籌配置。當然，隨著地區(qū)發(fā)展建設(shè)向縱深推進，一些如產(chǎn)業(yè)配套、職住平衡、區(qū)域交通平衡等問題也開始逐步顯現(xiàn)，需要在新城整體層面予以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。作為上海重點建設(shè)新城之一，臨港新城理應(yīng)在規(guī)劃實施模式方面有所建樹、創(chuàng)新和突破。

1.2.2 新城規(guī)劃實施的優(yōu)勢經(jīng)驗

（1）由規(guī)劃概念至各層次規(guī)劃再至規(guī)劃評估，全面確保規(guī)劃實施（圖3）

圖3 規(guī)劃過程示意圖

臨港新城由最初新城的規(guī)劃概念到目前的規(guī)劃實施，用自己獨特的規(guī)劃語言進行了全新的詮釋，專業(yè)系統(tǒng)方面與最初的目標相協(xié)調(diào)，共同構(gòu)成了臨港新城總體規(guī)劃以及各下層次規(guī)劃。規(guī)劃編制中將總體規(guī)劃與現(xiàn)有城鎮(zhèn)發(fā)展進行了有機的融合，總體上把握住了主要矛盾，創(chuàng)新性地開展了控制要素規(guī)劃，確保在下位規(guī)劃未能全部編制完成時新城整體重大基礎(chǔ)設(shè)施要素的預(yù)控，保證了新城初期建設(shè)的協(xié)調(diào)一致。此外，編制中擺脫了傳統(tǒng)上的習慣做法，放棄了過去對城市開發(fā)最大利益價值的追求，著力突破難點，追求創(chuàng)新，使新城的規(guī)劃編制工作取得了開拓性進展。2008年開展的規(guī)劃實施評估工作對臨港規(guī)劃實施三年以上的控詳規(guī)劃進行了全面評估，形成規(guī)劃編制、管理、實施部門高效協(xié)作機制，確保新城各類規(guī)劃有序?qū)嵤┙ㄔO(shè)。

（2）強化城市交通規(guī)劃研究，確保規(guī)劃科學編制

作為單邊盡端型的城市，從一開始由中心區(qū)特殊集聚形態(tài)決定的交通隱患和弊端問題應(yīng)是新城著力優(yōu)化完善解決的重點方面，這主要表現(xiàn)在需要解決城市中心區(qū)與外圍區(qū)域之間的交通聯(lián)系薄弱、快速公共交通方式（BRT）實施的不確定、新城不同發(fā)展階段的公交方式、機非分離理念下的交通組織銜接等等問題，這其中重中之重是解決前期規(guī)劃編制過程中綜合交通規(guī)劃相對控制性詳細規(guī)劃有所滯后所帶來的開發(fā)建設(shè)問題。臨港規(guī)劃過程中一直對此相當重視，依托專業(yè)部門建立了有一定科學依據(jù)的區(qū)域交通模型，通過定期的交通影響評價對規(guī)劃方案進行評估和反思，以有力指導規(guī)劃的深化和優(yōu)化。

（3）重視城市設(shè)計，確保城市空間“以人為本”（圖4）

圖4 臨港新城居住島實施效果圖

城市設(shè)計中的空間形態(tài)分析是臨港規(guī)劃中的重要組成部分，對規(guī)劃編制充分發(fā)揮其重要的超前、導向和科學作用意義重大。從創(chuàng)造尺度宜人的空間目標出發(fā)，臨港中心區(qū)對于重點區(qū)域、軸線和節(jié)點進行了概念設(shè)計分析，使得城市環(huán)境景觀分析充分與新城發(fā)展目標、規(guī)劃控制要求以及兩型城市規(guī)模相結(jié)合。為避免出現(xiàn)負空間，從城市空間整合角度對街道功能和寬度、建筑高度、建筑退界以及空間連續(xù)界面進行了細致認真的再推敲，從人的實際感受出發(fā)對原規(guī)劃的空間比例關(guān)系及時進行了適度調(diào)整，切實“以人為本”，既優(yōu)化了新城的城市空間尺度，又保證了新城用地開發(fā)的經(jīng)濟性。

（4）及時開展規(guī)劃實施評估和規(guī)劃修編，確保項目有序推進

臨港新城的全面發(fā)展建設(shè)在取得巨大成績的同時，對各層級規(guī)劃編制、管理和實施的完善的需要越來越明確。一方面，新城是從無到有，低起點高目標地發(fā)展，在宏觀層面決定了規(guī)劃帶有通則性的特點，經(jīng)過一定時期的建設(shè)以后需要定期對原有規(guī)劃通過實踐來檢驗、反饋和補充；另一方面，新城的規(guī)劃建設(shè)已經(jīng)進入了第五年，很多面向近期實施的規(guī)劃本身已經(jīng)面臨規(guī)劃編制上的新一輪調(diào)整要求。由此，通過規(guī)劃管理部門推動聯(lián)合多部門合作、采用多研究方法，對臨港新城建設(shè)成熟度最高的主城區(qū)、重裝備產(chǎn)業(yè)區(qū)和物流園區(qū)展開規(guī)劃實施評估工作，進一步提高了規(guī)劃編制的科學性、系統(tǒng)性和前瞻性，確保臨港規(guī)劃實施有序推進。只有依靠對規(guī)劃實踐通過科學、客觀的充分論證進行評估，才能對后續(xù)規(guī)劃修編奠定技術(shù)基礎(chǔ)并提供討論平臺。

（5）建立規(guī)劃信息管理系統(tǒng)，力爭一流服務(wù)管理

現(xiàn)代化的服務(wù)需要現(xiàn)代化的管理手段，信息系統(tǒng)是實施一流管理的基礎(chǔ)和平臺，同時也是現(xiàn)代化規(guī)劃編制服務(wù)所必需的，這比單純的規(guī)劃編制和項目管理更有意義。為適應(yīng)信息時代的需要，在臨港實際的規(guī)劃管理工作中，充分發(fā)揮各方的資源優(yōu)勢和技術(shù)手段，依托規(guī)劃技術(shù)部門結(jié)合管理辦公系統(tǒng)建立了分層次編制的審批和管理信息共享平臺，初步形成了完善的信息管理和維護長效機制，既滿足了規(guī)劃數(shù)據(jù)的整合需求，又適應(yīng)了政府信息公開的技術(shù)要求，在深度、廣度和高度上體現(xiàn)了其實際價值，從而在新的起點上，創(chuàng)造規(guī)劃優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2 新城規(guī)劃實施模式的保障機制

2.1 科學決策，優(yōu)化機制，搭建完善的新城全方位規(guī)劃實施平臺

現(xiàn)行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進一步賦予規(guī)劃以重要的法律地位。對于一個新建設(shè)地區(qū)的項目開發(fā)，僅僅靠好的規(guī)劃不能包打天下，也做不到包打天下。因此，有必要在夯實規(guī)劃自身內(nèi)容以外，進一步尋求“決策、執(zhí)行和監(jiān)督”實施機制的保障，不僅要有目的地加強規(guī)劃的針對性和科學性，而且需要更全面系統(tǒng)地建立新城全方位的規(guī)劃實施平臺，進一步完善規(guī)劃對新城建設(shè)的控制管理。

2.1.1 制度創(chuàng)新，保證規(guī)劃編制決策的質(zhì)量和水平

打破不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的體制機制是新城城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化過程中的重要著力點，擺在人們面前的又一個新問題是：如何確保新形勢下新城規(guī)劃編制決策的質(zhì)量和水平？

首先，規(guī)劃編制聽取多方意見，確保國內(nèi)外有水平的設(shè)計事務(wù)所、設(shè)計咨詢機構(gòu)能夠參與城市規(guī)劃的設(shè)計和制定。其次，建立專家領(lǐng)銜制度、專家咨詢制度，重大規(guī)劃由知名專家操作。同時，建立規(guī)劃專家咨詢庫，使各種領(lǐng)域、各種專業(yè)的專家經(jīng)常參與規(guī)劃設(shè)計咨詢，并提供意見。再次，定期召開主管領(lǐng)導層面的聯(lián)席會議，就一攬子重要規(guī)劃工作予以專門研究和決策，有效地推進規(guī)劃與實施之間的銜接工作，也維護規(guī)劃技術(shù)平臺的完整性和延續(xù)性。還有，可以擴大公眾參與規(guī)劃的廣度，及時通過規(guī)劃信息平臺公共展示功能或網(wǎng)絡(luò)報紙等媒介，將更新的規(guī)劃及時向公眾公開，收集處理公眾意見，確保公眾對規(guī)劃制定的參與反饋。

2.1.2 強化規(guī)劃的全過程實施管理，確保規(guī)劃實施的執(zhí)行力度

（1）完善和優(yōu)化規(guī)劃技術(shù)標準，加強規(guī)劃的科學性

現(xiàn)有規(guī)劃的各類規(guī)劃技術(shù)標準中，存在一定的與現(xiàn)實狀況脫節(jié)的現(xiàn)象。造成的原因，一方面是一些標準缺少有針對性的技術(shù)規(guī)范，本身需要實踐補充完善；一方面是存在有關(guān)行政主管部門“一刀切”式的簡單化管理，容易忽視新城的特殊性，中心地區(qū)與一般城市生活區(qū)的差異，以及城市的多樣性。從而削弱了規(guī)劃的科學性和合理性。

（2）優(yōu)化管理方法和程序，提升管理效率，加強管理力度

隨著區(qū)域建設(shè)密度的加強，新城發(fā)展將逐步由單個項目的疊加向綜合型城市空間發(fā)展，不僅對個體的建設(shè)項目的管理需要針對性和即時性，而且對新城發(fā)展建設(shè)需要系統(tǒng)性管理和前瞻性引導。據(jù)此，規(guī)劃管理部門應(yīng)加強學習和思考，由家長式的“管制建設(shè)”逐漸向開放型的“服務(wù)建設(shè)”轉(zhuǎn)變，避免“純技術(shù)”的指標管理模式，而應(yīng)采取動態(tài)靈活措施優(yōu)化管理方法，再造審批流程，提升管理效率。

2.2 審時度勢，勇于探索，豐富新城可持續(xù)的規(guī)劃實施模式

規(guī)劃編制和規(guī)劃管理可能是下一步?jīng)Q定新城規(guī)劃實施能否邁向可持續(xù)發(fā)展境界的重要一環(huán)。因此，一方面，應(yīng)確保規(guī)劃編制的科學性和可操作性，整合發(fā)揮各方優(yōu)勢資源；另一方面應(yīng)在有關(guān)層面引起應(yīng)有的共識，著眼未來，提高規(guī)劃全過程管理的系統(tǒng)性和綜合性。

2.2.1 奠定扎實的基礎(chǔ)——規(guī)劃編制的科學性和可操作性

在我國城市快速發(fā)展時期，城市規(guī)劃承擔著重要的社會責任，其目的在于能夠切實科學地指導城市的開發(fā)與建設(shè)。規(guī)劃發(fā)揮作用的基礎(chǔ)是必須具備可操作性，而規(guī)劃可操作性的基礎(chǔ)是規(guī)劃編制的科學性，即規(guī)劃編制要與城市發(fā)展的目標緊密結(jié)合，能夠為城市發(fā)展提供技術(shù)保障。科學性是可操作性的基礎(chǔ)和必要條件，而可操作性是規(guī)劃科學性的體現(xiàn)和發(fā)揮作用的保障。臨港新城規(guī)劃編制的一條成功的經(jīng)驗就是以規(guī)劃編制單位為中心，充分發(fā)揮各方面尤其是開發(fā)主體的作用，使得規(guī)劃能夠切實符合新城建設(shè)的實際實施需要。

臨港新城規(guī)劃的另一條重要經(jīng)驗是建立一套完善的專項規(guī)劃系統(tǒng)，實現(xiàn)規(guī)劃要素的全過程控制。在總體規(guī)劃的內(nèi)容基本確定以后，以總體規(guī)劃為基礎(chǔ)發(fā)揮各方面的力量，確定總體規(guī)劃控制要素，并且同步開展控制性詳細規(guī)劃以及排水、水系、供電、燃氣、通信、郵政、環(huán)衛(wèi)和市政綜合等專業(yè)系統(tǒng)規(guī)劃和港口、鐵路等專項規(guī)劃，使得在規(guī)劃編制階段就對各專業(yè)指標要素綜合平衡處理，將建設(shè)過程中可能遇到的各種具體矛盾和問題提前考慮、妥善解決，以提高規(guī)劃系統(tǒng)的全面性和合理性。

2.2.2 創(chuàng)造機制的保障——規(guī)劃管理的系統(tǒng)性和綜合性

臨港新城開發(fā)之初，往往是項目引進與規(guī)劃編制同步進行的。這樣雖然在很大程度上滿足了先期項目的要求，但是給新城今后的協(xié)調(diào)發(fā)展留下了可能的隱患。在各項規(guī)劃編制完成后，需要由建設(shè)期進入招商期，這時規(guī)劃實施工作也需要由“項目推動規(guī)劃”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)劃引導項目”。為保證規(guī)劃實施落地，需要整合、建立規(guī)劃的系統(tǒng)管理體制和快速應(yīng)變機制。為此，需要尋求一套行之有效的管理體系，以具體深入的指導實際開發(fā)。基于以上目的，構(gòu)建系統(tǒng)化和綜合化的新城規(guī)劃全過程管理體系，這將是對現(xiàn)有規(guī)劃的重要補充，能夠幫助我們在開發(fā)過程中進一步“優(yōu)化規(guī)劃效率，強化規(guī)劃管理”，加快推進新城的可持續(xù)發(fā)展。

3 結(jié)語

一個城市在特定的歷史時期有其特殊的成長方式，需要培育和經(jīng)營。新城的規(guī)劃實施更需要主動認識和遵循城市化規(guī)律，與經(jīng)濟、社會發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這其中既需要堅持既有規(guī)劃理念，保持規(guī)劃的延續(xù)性，又要求在新的形勢下有所突破，結(jié)合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地利用、經(jīng)濟發(fā)展等要素，探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展模式，使得新城規(guī)劃突破實施過程中的瓶頸和困境，培育內(nèi)源性發(fā)展動力和自身特色，開拓出適應(yīng)新城可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)質(zhì)模式。在此，希望臨港新城的規(guī)劃實施模式，能夠給其他新建城鎮(zhèn)帶來一些新的啟發(fā)和借鑒。

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