范喜秋,常梅

(煙臺市國土資源局,山東煙臺 264003)

簡析煙臺市土地儲備工作的合理定位

范喜秋,常梅

(煙臺市國土資源局,山東煙臺 264003)

土地儲備可以提高政府對土地市場的調(diào)控能力,該文結(jié)合煙臺市土地儲備工作的調(diào)查研究,建議在分析土地儲備風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),確定土地儲備的合理定位,完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,增加政府收益,避免國有資產(chǎn)流失。

土地儲備;風(fēng)險(xiǎn)分析;合理定位;山東煙臺

土地儲備與公開交易作為土地使用制度的一項(xiàng)重大改革,是市場經(jīng)濟(jì)體制下,土地管理的必然要求。在我國作為一項(xiàng)創(chuàng)新制度,土地儲備工作自2000年以來在全國各地大規(guī)模展開,并積累了一定的經(jīng)驗(yàn),出臺了一系列規(guī)章制度,但是自 2008年下半年全球金融危機(jī)爆發(fā)以來,各地又重新提出對土地儲備工作如何定位,以防范各類風(fēng)險(xiǎn),切實(shí)對房地產(chǎn)市場起到調(diào)控作用。對此,煙臺市積極應(yīng)對,努力做好土地儲備工作,并取得了一定實(shí)效。

1 土地儲備風(fēng)險(xiǎn)分析

土地儲備工作需要巨額資金支持。目前各地土地儲備資金主要有政府財(cái)政撥款、儲備中心自有資金和銀行貸款 3個(gè)來源。由于政府撥款與自有資金極其有限,絕大部分資金都來源于銀行貸款,土地經(jīng)營過程中不可避免地存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

(1)國際國內(nèi)大環(huán)境變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)。進(jìn)入 21世紀(jì)以來,我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直處于較高的增長期,各行各業(yè)對土地需求比較旺盛,政府的儲備土地一直供不應(yīng)求。但自 2008年下半年金融危機(jī)爆發(fā)以來,市場環(huán)境發(fā)生改變,財(cái)力較弱的一些地方政府面臨銀行還貸壓力和因房屋交易量下降帶來的稅收壓力,同時(shí)已儲備土地短期不能變現(xiàn),導(dǎo)致已安排的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金預(yù)算無法落實(shí),給城市建設(shè)帶來嚴(yán)重后果。

(2)規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)。土地儲備的經(jīng)濟(jì)效益很大程度上受規(guī)劃用地性質(zhì)、容積率等指標(biāo)限制,規(guī)劃的不確定性或隨意性都可能引起土地儲備風(fēng)險(xiǎn)[1]。其中用地性質(zhì)的不確定性風(fēng)險(xiǎn)最大。由于政府指令性要求,往往在規(guī)劃沒有確定的情況下實(shí)施土地儲備,這種情況下很容易出現(xiàn)已儲備的土地規(guī)劃為綠地、道路或?qū)W校等現(xiàn)象,使儲備成本無法收回。容積率指標(biāo)的不確定性也存在一定風(fēng)險(xiǎn)。2003年下半年,煙臺市土地儲備中心曾儲備過一宗土地,當(dāng)時(shí)規(guī)劃給出的容積率為 1.2,經(jīng)測算,按 1 400萬元將宗地儲備后,政府至少有 200萬元的純收益,并于當(dāng)年對宗地進(jìn)行了掛牌出讓,以 1 600萬元成交。隨后,土地競得人便著手規(guī)劃方案的設(shè)計(jì),由于宗地周邊的居民以交通不便為由要求在宗地北側(cè)預(yù)留 10m的規(guī)劃路,經(jīng)協(xié)調(diào)無果后,規(guī)劃部門只好按要求預(yù)留了道路,這樣該宗地最終的建筑容積率只達(dá)到了 1.0。土地競得人提出必須核減出讓金,為維護(hù)土地儲備及公開交易制度的嚴(yán)肅性,經(jīng)市政府同意將出讓金調(diào)整為 1 300萬元,而政府由原來的收益 200萬元變成虧損 100萬元。還有一種情況就是有的開發(fā)商在競得土地使用權(quán)后,如數(shù)繳納成交時(shí)的土地出讓金,便可申領(lǐng)《國有土地使用證》,領(lǐng)取土地證后又調(diào)整了規(guī)劃設(shè)計(jì)方案,增加了建筑面積,各相關(guān)部門在競得人出具了土地證及規(guī)劃手續(xù)后便為其辦理開工及房屋預(yù)售等手續(xù),這樣開發(fā)商不用補(bǔ)繳土地出讓金便可對競得宗地進(jìn)行開發(fā)銷售,造成政府收益的變相流失,對房地產(chǎn)市場造成隱形沖擊。

(3)因不可預(yù)見因素造成的重復(fù)投入風(fēng)險(xiǎn)。目前各地都在加大對城市建設(shè)的投入,而城市建筑資金主要來源于土地儲備收益,各地儲備機(jī)構(gòu)都面臨著人員少、任務(wù)重的困難,為確?；I措足夠的城市建設(shè)資金,在具體工作中往往只看重速度與數(shù)量,無法做到細(xì)之又細(xì),而土地儲備工作的不可預(yù)見因素又大量存在[2]。煙臺市就多次遇到了此類情況,有的宗地以凈地出讓后,卻發(fā)現(xiàn)地下有排污河、高壓線路、以及碉堡等軍用設(shè)施,要對宗地開發(fā)必須投入大量資金對上述設(shè)施進(jìn)行改造或拆除,由于在土地儲備制度實(shí)施初期,土地儲備中心在制定出讓文件時(shí)對這種情況沒有考慮,這部分資金只能由出讓人承擔(dān),這種重復(fù)投入直接影響了土地儲備收益。

(4)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益失衡風(fēng)險(xiǎn)。土地儲備作為一種政府行為,其追求的不止是經(jīng)濟(jì)效益,同時(shí)要兼顧環(huán)境治理、改善居住條件、促進(jìn)地方發(fā)展等多方面利益,其效益是綜合性的。如果各種效益間的平衡與協(xié)調(diào)被打破,就可能導(dǎo)致產(chǎn)生土地儲備效益風(fēng)險(xiǎn)。單純?yōu)榱俗非蠼?jīng)濟(jì)效益,加速推進(jìn)土地儲備及公開出讓工作,雖然加速了城市化與工業(yè)化的發(fā)展,但同時(shí)也加速了生態(tài)環(huán)境的破壞。土地出讓開發(fā)后,隨之會有工業(yè)、商業(yè)、生活等多方面活動,城市的水資源、綠地資源、教育資源、公共施設(shè)等能否滿足這些活動的需要,都存在風(fēng)險(xiǎn),因此必須兼顧經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。

此外,在土地儲備過程中牽涉到失地農(nóng)民安置補(bǔ)償問題,拆遷安置補(bǔ)償過程中很難做到使全部失地農(nóng)民滿意,如果不能合理處置,可能引起因土地征用、征收、拆遷引起的群眾上訪、鬧事等,增加影響社會穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)。

2 合理定位土地儲備制度

土地儲備制度的目標(biāo)定位注定了土地儲備機(jī)構(gòu)的雙重職能定位,土地儲備機(jī)構(gòu)既是土地經(jīng)營者,又是土地管理者;既承擔(dān)著為政府獲取更多土地收益的義務(wù),同時(shí)還肩負(fù)著調(diào)節(jié)土地市場、實(shí)施城市規(guī)劃,改善城市環(huán)境等公共社會職責(zé)。作為經(jīng)營者,追求的是利潤最大化;作為管理者,追求的是社會效益最大化。因?yàn)橥恋貎涔ぷ魃婕胺椒矫婷?既有與規(guī)劃、建設(shè)、財(cái)政、房管等政府部門的協(xié)調(diào),又需要與銀行等部門協(xié)調(diào)落實(shí)儲備資金等問題,土地儲備機(jī)構(gòu)主要是代表政府行使職權(quán),決不能把他等同于一般的用地單位,更不能作為一個(gè)大的房地產(chǎn)開發(fā)商來對待[3]。對此,煙臺市實(shí)行土地儲備工作的是雙重管理模式,土地儲備機(jī)構(gòu)既隸屬于市國土資源局,同時(shí),市政府又專門成立了分管副市長為組長,規(guī)劃、建設(shè)、國土、房管、財(cái)政、發(fā)改、人防、區(qū)政府等部門負(fù)責(zé)人為成員的市區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)管理領(lǐng)導(dǎo)小組,直接對土地儲備工作進(jìn)行決策、調(diào)度。每出讓一個(gè)批次,在土地收儲及出讓前都需要經(jīng)過市區(qū)房地產(chǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究通過,并形成會議紀(jì)要。紀(jì)要下發(fā)后,由土地資產(chǎn)經(jīng)營中心與各行政科室共同辦理具體的土地使用權(quán)收回 (購)手續(xù),宗地出讓成交后,共同辦理供地手續(xù)。由于定位合理,程序規(guī)范,該市自 2003初正式拍賣第一宗土地以來,市中心區(qū)(芝罘、萊山)的招拍掛出讓土地純收益保持了連年增長,2007年政府純收益已高達(dá) 40多億元。

3 完善土地儲備風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

自 2008年世界金融危機(jī)爆發(fā),地產(chǎn)市場進(jìn)入低谷,煙臺市房地產(chǎn)市場也進(jìn)入持續(xù)低迷期,全年招拍掛純收益急劇萎縮。對此,該市土地儲備部門積極轉(zhuǎn)變工作思路,充分利用國家采取適度寬松貨幣政策的有利時(shí)機(jī),進(jìn)一步加大儲備和融資力度,僅2008年底,該市中心區(qū)就融資 20多億元,完成土地儲備近萬畝,為市場好轉(zhuǎn)爭取了主動。2009年上半年,該市加大了土地推介力度,依托煙臺宜居與優(yōu)良投資環(huán)境品牌,將部分有影響力的地塊進(jìn)行開發(fā)整理和策劃包裝,并制成宣傳手冊,向全國 2 000余家房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行了郵寄,取得了良好效果,先后引進(jìn)了萬科、越秀等一批國內(nèi)知名開發(fā)商,實(shí)現(xiàn)政府土地純收益近 40億元,土地市場呈現(xiàn)積極向好的態(tài)勢[4]。

(1)建立完善的規(guī)章制度。經(jīng)營性土地實(shí)行公開出讓是新形勢下土地管理機(jī)制的創(chuàng)新,涉及到重大利益關(guān)系的調(diào)整,需要多方配合聯(lián)動,必須從抓建章立制入手,對土地資源的配置方式進(jìn)行改革、規(guī)范。煙臺市經(jīng)過積極探索,認(rèn)真研究,根據(jù)上級有關(guān)政策并借鑒外地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),先后制定并由市政府發(fā)布實(shí)施了《煙臺市土地儲備辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)市區(qū)土地資產(chǎn)經(jīng)營工作的意見》、《煙臺市市區(qū)土地征購補(bǔ)償安置暫行規(guī)定》、《關(guān)于經(jīng)營性用地歷史遺留問題的處置意見》等規(guī)范性文件。該市還針對舊村改造工作中因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低,村民不配合,甚至上訪、鬧事的現(xiàn)象,廣泛調(diào)研,多次召集相關(guān)單位反復(fù)論證,對《煙臺市市區(qū)土地征購補(bǔ)償安置暫行規(guī)定》進(jìn)行了重新修改,適當(dāng)調(diào)高了拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),增大了開發(fā)企業(yè)的利潤空間,合理平衡了各方面的利益關(guān)系,調(diào)動了舊村(城)居民、開發(fā)企業(yè)參與舊村(城)改造的積極性,消除了社會不穩(wěn)定因素;為避免宗地出讓后,隨意調(diào)整規(guī)劃的現(xiàn)象,該市規(guī)定凡是招拍掛出讓的土地均不得再調(diào)增建筑面積,并以會議紀(jì)要的形式下發(fā)各相關(guān)部門。對于前段已出讓宗地增加面積部分的土地出讓金也規(guī)定了合理的收繳方法,由規(guī)劃、建設(shè)、房管等部門共同把關(guān),在沒按規(guī)定補(bǔ)交土地出讓金前,不予辦理開工及房產(chǎn)預(yù)售手續(xù),從源頭上杜絕了政府收益的變相流失;另一方面為了改變因開發(fā)成本等原因造成的宗地使用強(qiáng)度達(dá)不到公告指標(biāo)而使政府被動的局面,該市在出讓文件中明確規(guī)定即使最終批準(zhǔn)的規(guī)劃建筑面積少于公告的建筑面積,土地出讓金也不再調(diào)整;為避免因不可預(yù)見因素引起的重復(fù)投入現(xiàn)象,在出讓文件中也明確規(guī)定,如宗地內(nèi)有地下河道和地上、地下各種管線等影響宗地開發(fā)建設(shè)需搬遷改造的,由競得人自行負(fù)責(zé),并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用。

(2)理順管理體制。根據(jù)國家有關(guān)法律政策規(guī)定和市場化配置土地資源的需要,2002年 6月市政府批準(zhǔn)成立正處級的市土地資產(chǎn)經(jīng)營中心,7月份專門成立了以分管副市長為組長的市區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)管理領(lǐng)導(dǎo)小組,全面負(fù)責(zé)對市區(qū)經(jīng)營性用地的儲備及公開出讓等重大事項(xiàng)進(jìn)行決策、調(diào)度。經(jīng)營中心在市國土資源局設(shè)置了土地公開交易大廳,建立了市區(qū)土地交易有形市場,為市區(qū)土地儲備及公開出讓工作的全面展開創(chuàng)造了必要的條件;針對部分縣市區(qū)前段在土地使用權(quán)公開出讓過程中沒有嚴(yán)格按程序依法操作或者對部分宗地競買條件界定不清,以致引起一些法律糾紛,在社會上產(chǎn)生不良影響的實(shí)際情況將五區(qū)經(jīng)營性用地的土地使用權(quán)公開出讓工作全部納入市級統(tǒng)一管理,進(jìn)一步規(guī)范了市區(qū)經(jīng)營性用地公開出讓工作。

(3)做好宣傳工作。為了使廣大市民特別是開發(fā)商、開發(fā)企業(yè)能夠認(rèn)同、理解和支持土地儲備及公開出讓工作,該市結(jié)合土地使用權(quán)公開出讓活動,經(jīng)常在報(bào)刊、電臺、電視臺、網(wǎng)絡(luò)等多種新聞媒體,對土地收儲和公開出讓工作進(jìn)行宣傳,收到了較好的效果。經(jīng)過多方面共同努力,到目前舊城區(qū)企業(yè)用地自行開發(fā)、打著舊村改造旗號在集體土地上建商品房以及以建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房的名義搞經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)等問題已得到全面遏制,經(jīng)營性用地公開出讓政策得到了社會各階層的認(rèn)可和贊成。開發(fā)企業(yè)和開發(fā)商也由過去的跑領(lǐng)導(dǎo)、找市長到現(xiàn)在關(guān)心媒體、關(guān)注市場。

(4)制定科學(xué)的操作程序。收到土地儲備申請或由政府批示后,首先要到規(guī)劃部門劃定用地范圍,申請規(guī)劃指標(biāo),待用地性質(zhì)確定后,再進(jìn)入正式的儲備程序。根據(jù)評估結(jié)果在與原用地單位充分協(xié)商的基礎(chǔ)上確定補(bǔ)償價(jià)格,同時(shí)對宗地進(jìn)行效益分析,形成綜合處置意見,上報(bào)市區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)管理領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究,并將研究結(jié)果形成會議紀(jì)要,根據(jù)紀(jì)要精神與原用地單位簽訂土地收回 (購)協(xié)議,發(fā)布出讓公告,確定土地競得人,辦理土地出讓手續(xù)。

(5)建立土地儲備基金。為提高土地儲備中心的還貸能力,必須保障資金的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。經(jīng)市政府協(xié)調(diào),財(cái)政部門同意將土地純收益的 20%返還經(jīng)營中心,以建立土地儲備專項(xiàng)基金,由經(jīng)營中心統(tǒng)一運(yùn)作,以便滾動發(fā)展。

(6)制定科學(xué)的儲備計(jì)劃。為切實(shí)起到對房地產(chǎn)市場的調(diào)控作用,每年都根據(jù)城市建設(shè)需要和房地產(chǎn)市場需求情況制定合理的土地儲備及出讓規(guī)模,經(jīng)市區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)管理領(lǐng)導(dǎo)小組集體研究,一經(jīng)確定,則嚴(yán)格按計(jì)劃執(zhí)行。

4 結(jié)論

通過對煙臺市土地儲備與公開交易的調(diào)查研究,對土地儲備的各種風(fēng)險(xiǎn)的分析,強(qiáng)調(diào)了土地儲備制度合理定位的重要性。土地儲備風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的各種措施的實(shí)施,為煙臺市土地市場儲備的定位提供了良好的理論支持。

[1] 任奎,周生路,張紅富,等.城市土地儲備規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)研究[J].中國土地科學(xué),2008,22(1):20-23.

[2] 光華.城市土地儲備制度:問題·風(fēng)險(xiǎn)與對策[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué),2006,46(17):4451-4452.

[3] 吳次芳,譚永忠.我國城市土地領(lǐng)域儲備的幾個(gè)問題[J].城市問題,2002,(5):62-65.

[4] 鄭璐璐,張魯府.煙臺市城市土地持續(xù)利用評價(jià)[J].山東國土資源,2008,24(12):27-29.

Ana lysison Reasonab le Position ing of Land ReserveW ork in Yan ta iC ity

FAN Xiqiu,CHANGM ei
(YantaiBureau of Land and Resources,Shandong Yantai264003,China)

Land reserve can increase government’s ability to regulate and control landm arket.In thispaper,com biningw ith survey and study of land reservework in Yantai city,it is suggested thaton the basisanalyzing of the risk of land reserve,reasonable land reservespositioning should be determ ined,risk p reventionmechanism should be imp roved and governm en t revenues shou ld be increased to avoid the lossof state assets.

Land reserve;risk analysis;reasonable positioning;Yantai in Shandong p rovince

book=2,ebook=109

F301.12

A

2009-12-29;

2010-01-11;編輯:王秀元

范喜秋(1970—),男,山東棲霞人,工程師,主要從事國土資源管理工作;E-m ail:fxqfld@163.com。