吉明金

（山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院， 山西 太原 030012）

退耕還林是我國林業(yè)生態(tài)建設(shè)重點工程中涉及面最廣、投資額最大的一項工程。山西省是全國退耕還林試點省之一，自2000年試點開始至今，退耕還林已經(jīng)實施了10年。

從2000年－2009年10年間，全省退耕還林共完成143.80萬hm2，其中退耕地造林46.30 hm2，荒山造林97.50萬hm2。2003年－2009年間，經(jīng)過多次省抽查、國家核查，各縣退耕地造林全部達標，荒山造林當年驗收合格率均在85%以上。

退耕還林工程實施10年來，取得了巨大成功，短期內(nèi)使項目實施區(qū)的生態(tài)環(huán)境有了較大的改善，明顯地提高了森林覆蓋率，改善了生態(tài)環(huán)境，提高了人們對林業(yè)的認識，實現(xiàn)了國家增綠、農(nóng)民增收，取得了良好的社會效果。也使人們對林業(yè)的認識，從追求經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)變到了以生態(tài)效益為主，兼顧經(jīng)濟效益，從根本上改變了林業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位。

為了今后林業(yè)工程更好地實施，現(xiàn)有未成林地能得到更好地管護，現(xiàn)將退耕還林實施中依然存在的問題分別提出，供有關(guān)部門決策參考。

1 退耕還林工程宏觀政策方面存在的問題與不足

1.1 造林任務(wù)計劃與資金下達太遲

退耕還林工程造林任務(wù)計劃，一般是每年的一季度末才下達，個別時候由于其他原因會拖到二季度，甚至還有秋天下達的年度任務(wù)。資金的到位則更遲，嚴重地影響到造林工作的順利實施。

1.2 部分退耕還林地塊選擇不當

按照國家退耕還林要求，退耕還林地塊主要選擇25°以上的坡耕地。在實施過程中，有些地方，過分強調(diào)集中連片，許多選擇地塊不當，結(jié)果是一些交通比較方便的、人們視線范圍內(nèi)的耕地，盡管坡度不大，也還比較適合耕種，但是納入了退耕還林范疇；許多偏遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，坡度比較大的地塊，分布于林地中的應(yīng)該退耕的零星地塊，由于當時沒有規(guī)劃退耕，現(xiàn)在想退又沒有指標，目前仍在耕種。該退的沒退，這已成為退耕還林中急需解決的問題之一。

1.3 荒山造林（還林）經(jīng)費嚴重不足

退耕還林工程中的還林部分，以前年份，每公頃僅750元苗木費；2007年開始省里每667m2（即1畝）再補貼50元，這樣加起來僅100元錢。但是，荒山造林本身難度大，投資費用高；愈到后期，剩余的荒山地塊造林難度愈大。由于經(jīng)費問題，不能很好地補植補造，成林效果比較差，有的甚至完全失敗，需要重新造林。

根據(jù)近年來對多個山區(qū)縣的調(diào)查研究，荒山造林成功的成本，多在每公頃7 500元～30 000元之間，個別地塊甚至超過了3 000元（667m2）。從2003年起，臨汾市在吉縣、蒲縣、大寧、隰縣實施日元貸款造林項目，每公頃投資10 500元。選擇地塊，主要是黃土丘陵溝壑區(qū)，這是山區(qū)縣造林比較容易的地方。吉縣壺口鎮(zhèn)荒山造林，每公頃投資也在30 000元以上。永和縣在石質(zhì)薄土荒山造林，成本高達45 000元以上。

1.4 退耕地補助款發(fā)放兌現(xiàn)問題

許多農(nóng)民在領(lǐng)取了第一年退耕地補助后，由于外出打工，以后年份不補植補栽，林地成活率、保存率達不到85%或80%的要求。還有些地塊，退耕后又復(fù)耕，毀壞了苗木，保存率達不到要求。但是，縣級林業(yè)局卻無權(quán)扣發(fā)補助糧錢，工作非常被動。

1.5 退耕還林檢查經(jīng)費和檢查比例

退耕還林檢查，國家規(guī)定“縣自查、市復(fù)查、省抽查、國家核查”。但是縣級林業(yè)局，沒有檢查的專門經(jīng)費。再一個問題是，退耕還林省抽查面積過大，加重了縣級負擔。許多縣抽查面積在1 000 hm2~1 700 hm2以上，沒有必要。只要認真地檢查，每個縣抽查造林面積200 hm2~334 hm2，還林200 hm2~334 hm2是完全可以的。

2 技術(shù)方面存在的問題

2.1 造林設(shè)計問題

由于任務(wù)下達時間晚，造林設(shè)計時間緊、任務(wù)急，設(shè)計中存在許多問題，個別的地方存在先施工后設(shè)計問題，不能保證造林設(shè)計的科學合理性。具體表現(xiàn)如下：小班界線不是十分準確，個別小班出現(xiàn)位移；樹種選擇不當，相對單調(diào)；由于經(jīng)費不足，為了省錢，許多適合種植針葉樹油松、側(cè)柏的地方，選擇了闊葉樹的刺槐或者灌木；造林模式單調(diào)，千篇一律，密度、株行距、混交模式需要進一步優(yōu)化；小班面積過大或者過小，退耕還林中最小的小班僅0.01 hm2，而最大的達到數(shù)千畝，小班劃分不標準。

2.2 苗木問題

一是不能保證良種壯苗采用，二是不能保證按設(shè)計樹種造林，形成了農(nóng)民有什么苗，種什么樹；三是個別地方有些農(nóng)民到其他林地甚至別的人工林地塊偷挖苗木。有的縣（區(qū)），盡管統(tǒng)一調(diào)苗，但苗圃地與造林地距離過遠，也影響到造林成活率。因此，解決好苗木問題是當務(wù)之急。

2.3 整地、栽植方面的問題

許多造林地塊，沒有預(yù)整地或者預(yù)整地標準低，不能達到預(yù)整地的目的，造林成活率低下。在栽植過程中，不嚴格按規(guī)程作業(yè)，存在過淺、過深、窩根等問題，嚴重影響造林成活率。

2.4 幼林管護方面問題

退耕還林實施8年來，未成林地及幼林地面積逐年增加，補植和撫育任務(wù)也越來越重，但是這一塊經(jīng)費至今無著落，所以工作也不理想。在農(nóng)戶自發(fā)的撫育管理中，存在修枝過度或者無人修枝的問題，嚴重影響了林木正常發(fā)育生長。個別地塊有農(nóng)林間作，甚至毀林復(fù)耕現(xiàn)象，危及林木生長和保存。

3 對策與建議

針對目前退耕還林中存在的問題，依據(jù)多年退耕還林檢查了解的基層情況以及和縣、鄉(xiāng)林業(yè)技術(shù)人員座談討論的結(jié)果，為了更好地實施退耕還林，今后應(yīng)當采取以下改進措施。

3.1 提前下達造林任務(wù)計劃與資金

每年三季度末或者四季度初，召開計劃會議，下達次年退耕還林生產(chǎn)任務(wù)書，次年初下?lián)苜Y金。

3.2 進行一次全省仍然急需退耕地塊普查

急需退耕還林普查，重點是以下幾類地塊，以便有的放矢，統(tǒng)一安排退耕任務(wù)。一是坡度比較大、易造成水土流失和破壞生態(tài)環(huán)境的地塊；二是分布于林地、保護區(qū)和已經(jīng)大面積退耕的退耕還林地區(qū)域零星耕作地；三是偏遠、不適合耕種的地塊。

3.3 提高荒山造林經(jīng)費補助標準

由于勞動力原材料價格上漲，荒山造林（還林）每畝按僅一次性補助100元，已遠遠不夠。建議按照造林地塊造林難易程度，分別制定補助標準。實行招標制，全額招標，保證造一塊成功一塊。整地栽植，補植驗收，經(jīng)費分幾次撥付，最后合格后全部付清。

3.4 嚴把荒山造林設(shè)計、審批、驗收關(guān)

造林設(shè)計必須請有設(shè)計資質(zhì)的單位設(shè)計，或者在有資質(zhì)的技術(shù)人員指導(dǎo)下完成設(shè)計。設(shè)計審批應(yīng)嚴格把關(guān)，而不能流于形式。退耕還林一定要按設(shè)計施工，樹種替換只能由同類型替代，不能有什么苗栽什么樹，否則作業(yè)設(shè)計和設(shè)計審批失去了意義。

3.5 多種方式解決良種壯苗問題

解決良種壯苗問題，不能一刀切，要因地制宜，采取多種方式解決。最好做到，就地育苗就地栽植。種子調(diào)入，一般應(yīng)由種子部門統(tǒng)一調(diào)入。發(fā)揮國營苗圃的主力軍作用開展育苗。要盡量避免長距離異地調(diào)苗。

3.6 對于省級抽查、國家核查抽中的縣，省級財政應(yīng)當下?lián)軐ｍ棛z查經(jīng)費，減輕被查縣負擔。

3.7 開展多層次的技術(shù)培訓，指導(dǎo)農(nóng)民進行中幼林管護和撫育修枝。

3.8 制定完善相關(guān)政策條例

有關(guān)部門應(yīng)進行政策、法規(guī)的研究，制定違反退耕還林資金管理條例的處罰辦法，真正制定出科學合理、行之有效的退耕還林管理辦法。