張 強(qiáng)

（山西省蒲縣林業(yè)局， 山西 蒲縣 041200）

蒲縣位于山西省西南部、呂梁山南端西麓，南北山環(huán)，東西川繞，屬典型的山區(qū)縣。無霜期較長，適宜發(fā)展農(nóng)、林、牧業(yè)。全縣土地總面積15.11萬 hm2，其中林地 7.13 萬 hm2，森林覆蓋率42.50%。境內(nèi)地下礦產(chǎn)資源豐富，以煤為最，全縣含煤面積1 360 km2，占全縣國土面積的91%，地質(zhì)儲(chǔ)量182億t，大多屬低灰、低硫、高熱值的世界稀有優(yōu)質(zhì)煤種。2007年年產(chǎn)煤炭1 800萬t，產(chǎn)值達(dá)180億元，財(cái)政收入6.10億元。在工業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境惡化、水土流失嚴(yán)重制約著縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的均衡、和諧發(fā)展。經(jīng)濟(jì)高增長造成森林資源的巨大消耗，并對環(huán)境保護(hù)形成更大的壓力，因此，生態(tài)建設(shè)被提上了重要議事日程。蒲縣作為工業(yè)大縣，造林資金來源不是問題，但是長期以來，投入的人力財(cái)力不少，卻年年栽樹不見樹。究其原因，主要是管護(hù)不到位，經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查分析和研究，封山禁牧被推向生態(tài)建設(shè)的最前沿。

1 封山禁牧的目的和意義

1.1 為什么要封山禁牧

蒲縣是黃河一級(jí)支流——昕水河的發(fā)源地，大部分地區(qū)屬黃土殘塬溝壑區(qū)，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱。1999年、2000年連續(xù)干旱少雨、氣溫偏高的天氣狀況越來越嚴(yán)重，全縣境內(nèi)大部分河流、泉水?dāng)嗔?，主要原因是森林植被稀少，涵養(yǎng)水源能力過小造成的。為此，植樹造林，加快生態(tài)林業(yè)建設(shè)在蒲縣尤為重要和緊迫。蒲縣近20年連續(xù)不斷的植樹造林，所取得的實(shí)際成效卻不夠理想。除個(gè)別地塊造林成活率不高外，造林保存不下來的最主要原因是大片大片的幼林被散養(yǎng)的山羊啃食，不少地塊幾經(jīng)反復(fù)造林，保存率仍然極低，曾經(jīng)投入大量人力、物力所營造的近3.33萬hm2人工林，如今保存下來的面積不足6 667 hm2，只占造林面積20%。如果不實(shí)行封山禁牧，造林種草成果無法保存，這方面的教訓(xùn)是慘重的。

2000年，蒲縣迎來了改善生態(tài)環(huán)境的歷史性機(jī)遇，退耕還林項(xiàng)目和天然林保護(hù)工程立項(xiàng)實(shí)施。如果再錯(cuò)過這一次，就再?zèng)]有改善生態(tài)環(huán)境的機(jī)會(huì)。然而，在全縣1 500 km2的面積上散養(yǎng)著近30萬只山羊，這是生態(tài)的死敵。幾百年的放牧的確是部分農(nóng)民賴以謀生的手段，但是國家退耕還林及天然林保護(hù)工程的投入是這些山羊價(jià)值的幾十倍，甚至是幾百倍，而且它所創(chuàng)造的價(jià)值更是成倍地增長。無節(jié)制放牧將使這些項(xiàng)目的功能和作用化為烏有。慘痛教訓(xùn)和嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)終于使決策者們形成了共識(shí)：要從根本上管護(hù)好造林成果，恢復(fù)林草植被，必須在全縣實(shí)行封山禁牧。

1.2 封山禁牧手段和措施

退耕還林項(xiàng)目和天然林保護(hù)工程的啟動(dòng)，把封山禁牧推向了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的議事日程。在退耕還林項(xiàng)目及天然林保護(hù)工程立項(xiàng)實(shí)施后，縣林業(yè)局于2000年6月把一份關(guān)于項(xiàng)目區(qū)實(shí)施封山禁牧的報(bào)告提交給縣人民政府，一時(shí)禁牧成為人們議論的話題。

為了進(jìn)一步了解廣大干部群眾對封山禁牧的態(tài)度，縣政府組織人員進(jìn)行了一次關(guān)于禁牧的大調(diào)查。調(diào)查人數(shù)達(dá)200余人，結(jié)果表明，90%以上的廣大干部群眾一致同意立即實(shí)行封山禁牧，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境的惡化已成為全縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯約因素，退耕還林項(xiàng)目的啟動(dòng)實(shí)施將為蒲縣帶來更好更多的收益。但是出于對農(nóng)民負(fù)責(zé)的態(tài)度，禁牧必須考慮放羊戶的利益，而且必須要分步驟地進(jìn)行。

調(diào)查報(bào)告印發(fā)給縣人大常委會(huì)所有成員，在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，由縣人民政府提出的《關(guān)于縣西地區(qū)實(shí)行封山禁牧的決定》，于2000年9月28日經(jīng)縣十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過?！稕Q定》認(rèn)為，要從根本上管護(hù)好造林成果，恢復(fù)林草植被，必須在縣西地區(qū)實(shí)行封山禁牧。至此，封山禁牧以地方性法規(guī)的形式確立了下來，轟轟烈烈的封山禁牧在縣西地區(qū)全面展開。這在山西省還是少見的。

在縣西地區(qū)實(shí)行封山禁牧分為3個(gè)階段：2000年10月1日～2000年10月31日，是宣傳發(fā)動(dòng)階段；2000年11月1日～2001年2月底，是農(nóng)民銷售轉(zhuǎn)移羊群階段；2001年3月起是強(qiáng)制禁牧階段。

在第一個(gè)階段，縣林業(yè)局把縣人民政府作出的封山禁牧決定及封山禁牧布告下發(fā)給全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委，并組織宣傳車深入到各村委廣泛宣傳，使禁牧工作家喻戶曉、人人皆知。這就為禁牧工作整體開展做好了前期的準(zhǔn)備工作。

在第二個(gè)階段，縣林業(yè)局與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合，再一次加大了宣傳力度，利用三級(jí)干部會(huì)議的機(jī)會(huì)印發(fā)了禁牧宣傳資料，同時(shí)加大了對林區(qū)散牧羊群的稽查力度。在這期間，縣林業(yè)局采取的辦法是勸說動(dòng)員，沒有進(jìn)行處罰，主要目的是使羊群遷移。

第三階段，是強(qiáng)制執(zhí)行階段，也是禁牧工作最為關(guān)鍵的階段。在2001年3月21日召開的全縣生態(tài)林業(yè)工作會(huì)議上，縣委領(lǐng)導(dǎo)再一次對禁牧工作提出了新的要求，指出要充實(shí)禁牧執(zhí)法隊(duì)伍，加大林業(yè)執(zhí)法力度，確保封山禁牧措施落到實(shí)處。嚴(yán)厲查處毀林案件，如若有羊群進(jìn)入禁牧區(qū)，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，決不手軟。為了打好打勝禁牧攻堅(jiān)戰(zhàn)，縣政府在全縣生態(tài)林業(yè)工作會(huì)議上與縣林業(yè)局分管副局長簽訂了禁牧目標(biāo)責(zé)任書，明確了禁牧的最后期限，縣林業(yè)局當(dāng)場作了關(guān)于禁牧的表態(tài)發(fā)言。這一切，為禁牧工作的開展注入了強(qiáng)心劑，使強(qiáng)行禁牧工作得到順利開展。在縣領(lǐng)導(dǎo)的大力支持下，在縣公安局干警的大力配合下，共強(qiáng)制執(zhí)行羊群254群，遷移羊3萬只以上，為總體禁牧任務(wù)的完成打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

在強(qiáng)行禁牧工作中，林政執(zhí)法人員嚴(yán)格依照程序辦案，秉公執(zhí)法，沒有給有僥幸心理的羊農(nóng)留下任何空子可鉆，確保了縣西地區(qū)近20萬只山羊的成功變賣或轉(zhuǎn)移。

1.3 封山禁牧在生態(tài)建設(shè)中的作用

經(jīng)過9年的封山禁牧，換來全縣山川滿目春，山區(qū)又呈現(xiàn)出了山清水秀的景觀，境內(nèi)山體草、喬、灌立體覆蓋，縣城水荒解除。如今，走進(jìn)蒲縣，最先入眼的是滿坡鱗次櫛比的石坑，漫山郁郁蔥蔥的樹苗，層層疊疊，錯(cuò)落有致，綠樹成蔭，綠滿山坡，仿佛是一幅亮麗的青山畫卷。

禁牧使蒲縣的生態(tài)環(huán)境有效改善，造林苗木得以成活，生態(tài)自我恢復(fù)能力明顯增強(qiáng)，禁牧取得了階段性成果。現(xiàn)在的蒲縣，山清了，水綠了，到處呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，蒲縣自2000年以來，完成造林面積2.67萬hm2，石頭山壘石坑39萬個(gè)，栽植的樹種有側(cè)柏、油松、刺槐、核桃、楊、柳等，森林覆蓋率由當(dāng)年的32.50%提高到現(xiàn)在的42.50%。造林成活率和保存率均達(dá)到了85%以上。

2 封山禁牧中存在的問題

2.1 基層干部和農(nóng)民群眾思想認(rèn)識(shí)上的不足

蒲縣是一個(gè)工業(yè)大縣，在后山工礦區(qū)，人多地少，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。長期以來，牛羊散養(yǎng)的養(yǎng)殖模式在當(dāng)?shù)乩习傩招闹懈畹俟?，所以封山禁牧在一開始遇到的壓力和抵觸可想而知。剛開始習(xí)慣于滿山放牧的群眾認(rèn)為斷了自己的財(cái)路，抵觸情緒很大。部分農(nóng)民對禁牧封育政策置若罔聞，存在逆反情緒，甚至出現(xiàn)圍攻工作人員的情況。究其原因，一是思想認(rèn)識(shí)不夠，部分基層干部和農(nóng)民群眾對封山禁牧政策缺乏足夠的了解，還存在一些模糊的認(rèn)識(shí)，禁牧的主動(dòng)性、積極性不高，存在“上熱下冷”的現(xiàn)象。二是有些農(nóng)民群眾認(rèn)為發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支柱，禁牧是畜牧業(yè)的“大敵”和“死對頭”，因而禁牧的自覺性不夠；少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部為了應(yīng)付檢查，不惜弄虛作假、陽奉陰違。三是在禁牧過程中，由于工作繁瑣、群眾矛盾多等因素，部分基層干部心里有“三怕”思想，即怕難、怕煩、怕出亂子，因而有的鄉(xiāng)村干部對推進(jìn)該項(xiàng)工作積極性不高。四是受自身利益的驅(qū)動(dòng)，群眾對封山禁牧盡管表面上認(rèn)同，但不徹底解決問題、不尋找出路，而是采取躲避風(fēng)頭、轉(zhuǎn)移羊群，待風(fēng)聲松下來時(shí)又卷土重來。

2.2 執(zhí)法難的問題

蒲縣的封山禁牧執(zhí)法是由縣林業(yè)局林政執(zhí)法隊(duì)具體承擔(dān)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委配合的。由于縣森林公安派出所一直沒有真正建立起來，所以在林政執(zhí)法中，光靠林業(yè)行政機(jī)關(guān)一家往往感到力不從心?？h林政執(zhí)法隊(duì)更多的是講解政策，對一些難纏的“釘子戶”缺少必要的司法強(qiáng)制手段，造成執(zhí)法不力，甚至在老百姓中產(chǎn)生政策執(zhí)行軟、流于形式的負(fù)面影響。雖然在幾次大的行動(dòng)中，由縣人民政府協(xié)調(diào)和當(dāng)?shù)毓?、法院共同建立?lián)合禁牧執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)化禁牧執(zhí)法力度，但禁牧是一項(xiàng)長期、艱巨的任務(wù)，日常監(jiān)管主體還應(yīng)是林業(yè)行政部門。

執(zhí)法難的另一個(gè)因素是，由于林業(yè)行政主管部門本來是行政執(zhí)法，卻被賦予行政監(jiān)察的職責(zé)，但又沒有也不可能有行政監(jiān)察職權(quán)，卻要肩負(fù)監(jiān)督檢查鄉(xiāng)村兩級(jí)干部在禁牧工作中不作為的職責(zé)。在具體辦理禁牧案件中，追究當(dāng)事人責(zé)任，動(dòng)輒要沒收、罰款，否則就難以處理到位或難以發(fā)揮懲戒效果。林政執(zhí)法在禁牧過程中所產(chǎn)生的效益，要從全局和長遠(yuǎn)的生態(tài)建設(shè)角度才能得到顯現(xiàn)，而禁牧執(zhí)法個(gè)案都是在具體的小區(qū)域?qū)唧w的個(gè)人實(shí)行執(zhí)法行為。加之，蒲縣是山區(qū)小縣，人口少、民間人情交往多，具體執(zhí)法中托關(guān)系、說情也在一定程度上影響了執(zhí)法效果、增加了執(zhí)法難度。

2.3 封山禁牧對當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖業(yè)的影響

實(shí)踐表明，實(shí)施封山禁牧，短時(shí)期對當(dāng)?shù)仞B(yǎng)殖業(yè)會(huì)有一定的影響，因?yàn)楫?dāng)?shù)氐耐练N山羊不適宜圈養(yǎng)，圈養(yǎng)經(jīng)濟(jì)效益和可操作性也較差。合理地淘汰土種山羊，可以起到優(yōu)化種群結(jié)構(gòu)和提高效益的作用，但大量地減少羊只飼養(yǎng)量卻不利于山區(qū)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收。封山禁牧可以說是機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，困難和壓力同在。封山禁牧是農(nóng)民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)及長期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的根本出路，勢在必行。

2.4 封山禁牧對森林防火影響不容忽視

蒲縣林木資源除了五鹿山國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和幾個(gè)國有林場外，大多是喬、灌、草結(jié)合的人工林和次生林。一方面封山可以有效地減少森林火災(zāi)隱患，對森林防火有著積極的作用，但另一方面禁牧對森林防火是一把“雙刃劍”。由于禁牧的實(shí)施，林下雜草和可燃物劇增，且有光增不減趨勢，長期的可燃物蓄積，會(huì)給森林防火帶來前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。

3 破解封山禁牧難題對策

如何破解封山禁牧對發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生影響的難題，考驗(yàn)著地方政府的執(zhí)政能力和林政執(zhí)法部門的智慧。要構(gòu)建和諧社會(huì)，必須大力增加農(nóng)民收入。生態(tài)建設(shè)是人類生存的前題，實(shí)施封山禁牧是生態(tài)建設(shè)的一個(gè)重要舉措。蒲縣封山禁牧是在不斷考察學(xué)習(xí)、反復(fù)研究論證基礎(chǔ)上出臺(tái)的。全縣封山禁牧從解放思想入手，以嚴(yán)格執(zhí)法和為農(nóng)民尋找出路為手段，徹底改變多年來以犧牲生態(tài)獲取農(nóng)民收入的陳腐生產(chǎn)方式，使林、畜業(yè)從粗放經(jīng)營向集約化經(jīng)營轉(zhuǎn)變。

3.1 思想轉(zhuǎn)變是禁牧成功的基石

在禁牧的同時(shí)，蒲縣退耕還林項(xiàng)目和天然林保護(hù)工程項(xiàng)目也轟轟烈烈地開始實(shí)施，當(dāng)年造林達(dá)5 334 hm2，第二年造林達(dá) 3 700 hm2，第三年造林6 500 hm2，而且苗木成活率達(dá)到90%以上，這一切更堅(jiān)定了全縣人民禁牧的信心和決心。廣大農(nóng)民親眼見到了這種實(shí)實(shí)在在的變化，從大局出發(fā)，犧牲個(gè)人利益，確保了封山禁牧、退耕還林等工程項(xiàng)目的順利實(shí)施。

3.2 嚴(yán)格執(zhí)法是禁牧取得成功的保證

封山禁牧開始以后，林政工作人員對進(jìn)入林區(qū)的羊農(nóng)嚴(yán)格執(zhí)法、依法處罰，深入到各林區(qū)及新造林地帶，堅(jiān)持?jǐn)?shù)年，保證了項(xiàng)目造林工作的有效進(jìn)行，也使有僥幸心理的有羊戶徹底放棄了散養(yǎng)山羊的想法，自覺參與到封山禁牧的工作中來。

3.3 多項(xiàng)并舉，破解封山禁牧和農(nóng)民增收難題

首先，封山禁牧前給羊農(nóng)留下了足夠的售羊時(shí)間。蒲縣發(fā)布封山禁牧的決定時(shí)間是2000年10月1日，這時(shí)已到了山羊出售的最佳時(shí)期，而且為了不造成羊農(nóng)的損失，禁牧分為三個(gè)階段進(jìn)行。這樣就給羊農(nóng)留有充足的時(shí)間，用于思想轉(zhuǎn)變和山羊的出售。其次，2000年縣政府撥出100萬元專項(xiàng)資金，用于發(fā)展適宜圈養(yǎng)的小尾寒羊，鼓勵(lì)農(nóng)民大力養(yǎng)殖；2001年又撥出150萬元專項(xiàng)資金，用于引進(jìn)種羊，采取技術(shù)人員全方位服務(wù)的方式，從小尾寒羊的引進(jìn)、飼養(yǎng)、防疫等方面，給予了大力扶持，使出售山羊的農(nóng)民發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)。如今，全縣小尾寒羊養(yǎng)殖達(dá)1萬余只，分布于6個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的72個(gè)村委。

封山禁牧后，蒲縣形成一批小尾寒羊?qū)I(yè)村。古縣鄉(xiāng)上劉村就是具有典型意義的村子。原先村里有兩群山羊、約300只，每年收入只有3萬余元。禁牧后，出現(xiàn)了28戶小尾寒羊養(yǎng)殖戶，起步時(shí)每戶只有7只小尾寒羊，但一年后，戶均出售小尾寒羊20只，而且存欄15只以上，戶均年收入超過1萬元?？梢哉f，蒲縣封山禁牧實(shí)現(xiàn)了雙贏，20萬只山羊下山，區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境得到改善，退耕還林成果得到保護(hù)，而且發(fā)展起了高效的小尾寒羊養(yǎng)殖，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到了調(diào)整。隨著配套服務(wù)的健全，小尾寒羊?qū)⒊蔀樯窖虻奶娲a(chǎn)業(yè)，終于走出了一條既改善生態(tài)又增加農(nóng)民收入的新路子。

3.4 封山禁牧和森林防火有機(jī)結(jié)合

面對封山禁牧圈養(yǎng)工作面臨的新形勢，蒲縣上下提高認(rèn)識(shí)，加大力度，明確責(zé)任，抓好落實(shí)，確保禁牧不反彈。并采取一系列有效措施，切實(shí)幫助群眾解決實(shí)際困難。著力調(diào)整畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)，積極推行品種改良和科學(xué)圈養(yǎng)。抓住有利時(shí)機(jī)，繼續(xù)組織實(shí)施好退耕還林、封山育林、人工種草等項(xiàng)目建設(shè)，讓農(nóng)民從政策中得到實(shí)惠，對群眾的補(bǔ)貼不折不扣地及時(shí)到位。積極開展產(chǎn)業(yè)開發(fā)扶貧，實(shí)施好養(yǎng)殖基地建設(shè)，變“輸血”扶貧為“造血”扶貧。對生存條件惡劣和在封育治理區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶，有計(jì)劃地進(jìn)行生態(tài)移民。

隨著封山禁牧的有效實(shí)施，森林防火任務(wù)逐年加重。由于農(nóng)民群眾對森林防火的認(rèn)識(shí)還存在一定不足，放火燒荒、燒秸稈現(xiàn)象屢禁不止。蒲縣在封山的同時(shí)，嚴(yán)格野外用火審批制度。同時(shí)，積極尋求科學(xué)有效的方法，將林下雜草在每年秋季有計(jì)劃地收集青貯，既消除了火災(zāi)隱患，也為圈養(yǎng)牲畜提供了飼料，將森林防火與封山禁牧有機(jī)地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。