云越

（中南民族大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

地方人大常委會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間行使地方國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，是本級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分，其職權(quán)是由憲法和地方組織法及相關(guān)法律規(guī)定的。根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)享有以下職權(quán):重大事項(xiàng)的決定權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)制定地方性法規(guī)的權(quán)利和主持或領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)人民代表大會(huì)代表的選舉的權(quán)力。在上述所有職權(quán)中，重大事項(xiàng)的決定權(quán)是凸顯人大常委會(huì)權(quán)力機(jī)關(guān)地位的職權(quán)，因此，從理論上對(duì)重大事項(xiàng)的界定以及決定權(quán)行使的原則進(jìn)行探討，對(duì)于地方各級(jí)人大及其常委會(huì)充分行使職權(quán)進(jìn)而對(duì)加強(qiáng)人大制度建設(shè)，夯實(shí)人大及其常委會(huì)的權(quán)力機(jī)關(guān)地位有著十分重要的實(shí)踐意義。

1 重大事項(xiàng)決定權(quán)中有關(guān)重大事項(xiàng)的界定

重大事項(xiàng)的決定權(quán)，是地方人大常委會(huì)代表人民利益、集中人民意志、依據(jù)法律規(guī)定的權(quán)限和范圍、按照法定的程序，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)做出決定或決議，并用國家強(qiáng)制力保證貫徹實(shí)施的權(quán)力。這是憲法賦予權(quán)力機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，這一決定權(quán)的行使確定了人大常委會(huì)的權(quán)力機(jī)關(guān)地位。以前由于人民對(duì)人大及其常委會(huì)的性質(zhì)、地位沒有足夠的認(rèn)識(shí)，也由于人大及其常委會(huì)的工作有個(gè)逐步發(fā)展的過程，因而形成了一種錯(cuò)誤的觀念，認(rèn)為人大不過是“橡皮圖章”，只有形式而沒有實(shí)際的作用。總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)憲法和法律的原則性規(guī)定，重大事項(xiàng)應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面:

1.1 法律明確規(guī)定由人大常委會(huì)討論決定的事項(xiàng)

我國憲法對(duì)于重大事項(xiàng)沒有進(jìn)行具體的界定，而在《地方組織法》第四十四條中規(guī)定:“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán):……（四）討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)；（五）根據(jù)本級(jí)人民政府的建議，決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)、預(yù)算的部分變更；……”對(duì)于組織法中明確規(guī)定的事項(xiàng)，人大常委會(huì)應(yīng)該依法切實(shí)行使好其決定權(quán)，以保證法律的有效實(shí)施。

1.2 本行政區(qū)域內(nèi)帶有全局性、長遠(yuǎn)性、根本性的事項(xiàng)

所謂“全局性、長遠(yuǎn)性、根本性”是指地方各級(jí)人大及其常委會(huì)所決定的事項(xiàng)是對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生較大影響，對(duì)于區(qū)域建設(shè)起到根本作用的事項(xiàng)。具體可以包括加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)、推進(jìn)法治進(jìn)程的重要措施；人民代表大會(huì)代表選舉、地方政權(quán)建設(shè)、基層群眾自治等社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重大事項(xiàng)；國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、中長期規(guī)劃的部分變更、財(cái)政預(yù)算部分變更和決算；教育、科技、文化、衛(wèi)生等事業(yè)發(fā)展的重大改革措施；城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和涉及城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模、發(fā)展方向的總體布局的重大變更；涉及人口、資源和環(huán)境保護(hù)等可持續(xù)發(fā)展方面的重大措施。

1.3 涉及人民群眾根本利益的事項(xiàng)

凡是與人民群眾切身利益息息相關(guān)，人民反映強(qiáng)烈、普遍關(guān)注、迫切要求解決的問題都是涉及人民群眾根本利益的事項(xiàng)。如養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷和生育等社會(huì)保障基金以及住房公積金的收繳、使用、管理情況；以及物價(jià)問題、社會(huì)治安問題等，如果這些問題解決不好都會(huì)損害人民群眾的切身利益，因此這些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)有權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行規(guī)制以保證人民的利益不受侵犯。

1.4 客觀實(shí)際需要確需由人大常委會(huì)做出決定的事項(xiàng)

這些事項(xiàng)是在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)并提請(qǐng)人大常委會(huì)做出決定的事項(xiàng)，需要人大常委會(huì)的人員根據(jù)實(shí)際情況以及這一事項(xiàng)對(duì)本行政區(qū)域產(chǎn)生的影響、涉及的范圍自行確定，這實(shí)際上是賦予了其一定的自由裁量權(quán)，通過一定的判斷最終做出決定或者交相關(guān)機(jī)關(guān)決定。

地方人大常委會(huì)在討論決定重大事項(xiàng)的過程中，要善于把憲法和法律的原則性規(guī)定與本地區(qū)的具體實(shí)際相結(jié)合，及時(shí)發(fā)現(xiàn)本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化等工作中的重點(diǎn)熱點(diǎn)問題，根據(jù)該事項(xiàng)的性質(zhì)，影響范圍和重要程度，審時(shí)度勢，做出科學(xué)的判斷，真正把需要人大常委會(huì)討論的重大事項(xiàng)，及時(shí)依法討論，做出決定。

2 重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使原則

地方各級(jí)人大常委會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，在行使決定權(quán)的過程中要遵循一定的原則，從而有效的發(fā)揮其作用并提高重大事項(xiàng)的決定質(zhì)量。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，人大常委會(huì)在行使決定權(quán)時(shí)應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則:

2.1 依法行使原則

現(xiàn)代人民主權(quán)原則認(rèn)為，人民權(quán)利是國家權(quán)力之根本，國家權(quán)力本源在于人民。人民將自己的權(quán)利交給國家權(quán)力機(jī)關(guān)代為行使，這就要求其在行使權(quán)力的過程中，必須以保護(hù)公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)人民意志為目的。法律作為人民意志的體現(xiàn)，國家權(quán)力機(jī)關(guān)在行使權(quán)力的過程中，勢必要遵守法律，依法行使才能保證人民的權(quán)利和利益不受侵犯，其意志得到更好的體現(xiàn)。

2.2 公開行使原則

人大及其常委會(huì)在行使決定權(quán)的過程中實(shí)行公開原則，是由我國政權(quán)的性質(zhì)決定的，是社會(huì)主義民主的必然要求。人大的一切權(quán)力來自于人民，這就意味著在決定重大事項(xiàng)的過程中，應(yīng)當(dāng)向人民公開，接受人民的監(jiān)督。在權(quán)力行使過程中如有損害人民利益的事項(xiàng)發(fā)生時(shí)，可以及時(shí)糾正，從而使決定的每一事項(xiàng)都能以人民的利益為最根本利益，更好的實(shí)現(xiàn)民主。這一公開不僅包括地方各級(jí)人大及其常委會(huì)關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的范圍和內(nèi)容公開，而且包括討論過程、決策程序、決策效果公開。

2.3 效率原則

地方人大常委會(huì)行使決定權(quán)應(yīng)當(dāng)在實(shí)現(xiàn)公正價(jià)值的前提下盡量以效率作為為其價(jià)值取向。這是因?yàn)榈胤礁骷?jí)人大常委會(huì)所要決定的重大事項(xiàng)大部分具有時(shí)效強(qiáng)的特點(diǎn)，在特定的時(shí)期內(nèi)具有“重大”的特點(diǎn)，若拖延行使決定權(quán)，則這一事項(xiàng)的重大性已然喪失，那么再對(duì)這一問題做出決議、決定顯得沒有必要。效率原則的實(shí)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)以公正作為前提，地方各級(jí)人大常委會(huì)在行使決定權(quán)是應(yīng)充分考慮各方面的利益，尋求一個(gè)平衡點(diǎn)以盡量保證大多數(shù)人的利益，從而實(shí)現(xiàn)公正。在充分考慮的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出決定或決議，有效的解決存在的問題。

2.4 正確處理決定權(quán)與黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)及政府行政權(quán)的關(guān)系

黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)自然包含著對(duì)國家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人大及其常委會(huì)的決定權(quán)也是一項(xiàng)憲法授予的權(quán)力，在處理這兩種權(quán)力的原則是:決定權(quán)必須服從領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)必須與決定權(quán)分開行使。具體可以表現(xiàn)為:人大常委會(huì)提出決議草案，要事先向黨委請(qǐng)示，取得黨委的領(lǐng)導(dǎo)和支持。在對(duì)重大事項(xiàng)的研究、決定過程中，人大常委會(huì)要主動(dòng)求得黨委的重視、支持。人大及其常委會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，被賦予了高于行政權(quán)的決定權(quán)，在政府的行政權(quán)侵犯了決定權(quán)之時(shí)，人大及其常委會(huì)可以依據(jù)憲法和法律及時(shí)予以制止，以維護(hù)權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威地位。

3 實(shí)現(xiàn)重大事項(xiàng)決定權(quán)的制度保障

3.1 在確定重大事項(xiàng)時(shí)進(jìn)行調(diào)查研究

沒有調(diào)查研究就沒有發(fā)言權(quán)。調(diào)查研究是地方各級(jí)人大常委會(huì)行使其決定權(quán)的先行程序。決定權(quán)的對(duì)象涉及生活的方方面面，只有深入調(diào)查研究才能更好地確定某一事項(xiàng)是否屬于重大事項(xiàng)。憲法和組織法對(duì)于重大事項(xiàng)的規(guī)定始終是籠統(tǒng)的，對(duì)于不同的地區(qū)應(yīng)當(dāng)有不同的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定。

3.2 建立行使決定權(quán)的聽證制度

地方人大常委會(huì)在行使決定權(quán)的過程中，應(yīng)當(dāng)接受相關(guān)公眾的監(jiān)督。聽證制度的建立有利于公眾發(fā)表意見、提出建議，使人大常委會(huì)做出的決定更能符合公眾的利益。聽證的內(nèi)容具體可以包括行使決定權(quán)的事項(xiàng)、程序及其他相關(guān)內(nèi)容。

3.3 建立對(duì)決定、決議執(zhí)行情況的跟蹤調(diào)查制度

重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使，最終要以該決定是否有效實(shí)施來衡量。所以，地方各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)注重加強(qiáng)對(duì)決定、決議執(zhí)行情況的跟蹤督察和信息反饋工作，確保決議、決定執(zhí)行到位。具體包括:

（1）地方各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)聽取匯報(bào)了解決議、決定實(shí)施情況。各級(jí)人大常委會(huì)組織調(diào)查組對(duì)其所轄各地貫徹決議情況進(jìn)行檢查，聽取政府關(guān)于對(duì)決定落實(shí)情況匯報(bào)，并對(duì)其落實(shí)情況提出改進(jìn)意見，從而有效的保證決定的貫徹落實(shí)。

（2）地方各級(jí)人大常委會(huì)組織視察，檢查決定、決議實(shí)施情況。人大常委會(huì)可以組織部分人大代表進(jìn)行視察，并根據(jù)廣大人民的意見，制定規(guī)劃，分步實(shí)施，從而加快人大常委會(huì)決定的實(shí)施。

（3）地方各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)制定相關(guān)辦法，督促?zèng)Q定、決議的辦理和落實(shí)。為保證人大常委會(huì)決定、決議的落實(shí)，在有必要的時(shí)候可以有人大常委會(huì)組織一定的人員制定相關(guān)辦法，督促?zèng)Q定、決議的在一定期限內(nèi)予以落實(shí)，從而使其決定、決議得到較好的辦理和落實(shí)，取得一定的成效。

3.4 加強(qiáng)人大自身建設(shè)，以提高人大常委會(huì)決議大事的能力

地方人大常委是在人大閉會(huì)期間行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的主體，其人員素質(zhì)如何，直接關(guān)系到?jīng)Q定權(quán)能否正確有效的行使。另外人大常委會(huì)所需要研究決定的問題涉及諸多方面，其政策性，業(yè)務(wù)性很強(qiáng)，因此也對(duì)其組成人員的綜合素質(zhì)有著較高的要求。

［1］陳金娥譯.［德］卡爾·拉倫茨.法學(xué)方法論［M］.五南圖書出版公司，1997.

［2］柴清玉.對(duì)地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)有關(guān)問題的探討［J］.人大建設(shè)，2001，（2）.

［3］周葉中.憲政中國研究—下［M］.武漢:武漢大學(xué)出版社，2006.