□文/董意鳳

我國自1991年建立住房公積金制度以來，據(jù)建設部數(shù)據(jù)，截至2007年6月底，全國城鎮(zhèn)參加住房公積金制度的職工累計超過1億人，歸集公積金累計超過14，000億元，職工構建住房和退休等支取了近5，500億元，發(fā)放個人住房貸款累計達7，300多億元，全國有4，200萬職工通過提取住房公積金和公積金貸款改善了居住條件。由此可見，住房公積金制度確實提高了我國廣大居民尤其是中低收入者的購房能力。但是，住房公積金作為我國現(xiàn)存的支持中低收入者融資的最重要制度，在制度設計本身仍存在不少問題，這也是住房公積金制度對中低收入者購房支持力度不足、近年來各地區(qū)住房公積金管理部門“大案”、“要案”不斷的根本原因。

一、住房公積金制度中的委托代理關系

在我國住房公積金的制度設計中，實際上存在以下的委托代理主體：住房公積金繳存者、地方政府、住房公積金管理中心以及商業(yè)銀行。由此產(chǎn)生了這樣的委托代理鏈條：公積金繳存者——政府——公積金管理中心——商業(yè)銀行。其中主要的委托代理關系有：公積金繳存者與政府、政府與住房公積金管理中心、住房公積金管理中心與商業(yè)銀行、商業(yè)銀行與公積金使用者之間的委托代理關系。在這諸多主體構成的委托代理環(huán)節(jié)中，每一環(huán)節(jié)中的代理人同時也是下一環(huán)節(jié)的委托人。這樣一種委托代理關系是造成住房公積金制度偏離設計初衷，造成“濟富不濟貧”的根本原因。

二、住房公積金制度中的問題

正是由于住房公積金制度中存在著以上復雜的委托代理關系，而各環(huán)節(jié)的委托代理關系中又存在著制度設計的缺陷，這就導致了住房公積金制度設計的各環(huán)節(jié)委托代理問題的產(chǎn)生。

首先，住房公積金繳存者與政府之間的委托代理關系。由于政府通過政策規(guī)定了公積金繳存的強制性，這就意味著住房公積金的繳存者在選擇代理人時將受到限制，無法自由地選擇。但是，政府對于這種強制性也支付了相應的成本，即給予公積金繳存者實際上的稅收減免以及低息貸款的回報，從而使得公積金實際上變成了委托人的一種社會福利，在繳存資金沒有風險的情況下，委托人必然傾向于多繳，這也是中高收入者傾向于多繳的原因。

其次，政府與住房公積金管理中心的委托代理關系。根據(jù)我國現(xiàn)行體制，住房公積金管理中心是隸屬地方政府部門的事業(yè)單位，既不是政府機構，也不是政策性金融機構或會員制的法人實體，而是一個地方性的“行政化”機構。在行政化之下，住房公積金管理中心的負責人往往是由政府所選派的。由于政府官員不是公積金的實際所有者，其代理權的取得不以其代理能力為條件，也無需為代理行為承擔經(jīng)濟責任，這樣政府官員在選擇公積金管理中心的管理者時，往往不完全根據(jù)候選者的實際工作能力，從而容易導致“廉價投票權”問題的產(chǎn)生。同時，就住房公積金管理中心的管理者而言，只有把住房公積金的規(guī)模做的越大，所支配的資源才可能越多，這樣盡管國家有繳存比例、繳存金額的各種限制，但在實際操作中，公積金管理中心往往默許繳存者的多繳，并在辦理業(yè)務時給予多繳者更多的貸款額度，從而使得住房公積金在制度設計上更多地支持了中高收入者。

再次，住房公積金管理中心與銀行之間的委托代理關系。住房公積金政策確定的非市場化原則導致委托人對于代理人的激勵約束力度較弱。按照相關規(guī)定，大多數(shù)城市住房公積金具體業(yè)務的代理銀行主要是通過行政或其他非市場化的方式指定的，委托人并沒有直接更換代理人的決定權利，只是擁有建議權，具體更換代理人的決策權由房委會掌握。同時，中低收入者在辦理業(yè)務時還存在規(guī)模不經(jīng)濟的問題，這些都使得銀行缺乏動力努力開展針對中低收入者代理業(yè)務。除此之外，委托人與代理人之間的弱約束關系也使得道德風險問題更加突出。主要是代理業(yè)務與銀行自身主營業(yè)務之間存在競爭關系，隨著公積金業(yè)務的大力發(fā)展，公積金貸款業(yè)務將與商業(yè)銀行競爭個人住房貸款、甚至住房開發(fā)貸款業(yè)務。這種特殊的競爭關系導致銀行有更大的利益動機，降低服務質量、甚至說服貸款人放棄公積金貸款轉而選擇商業(yè)貸款，這也是部分中低收入者在繳存公積金的情況下仍選擇商業(yè)貸款的重要原因。

三、相關對策

改革和完善現(xiàn)有的住房公積金制度，成立全國統(tǒng)一、規(guī)范的住房公積金管理中心，使它成為我國中低收入者住房金融體系的重要主體。住房公積金制度設計中“行政化”因素是導致公積金制度設計出現(xiàn)“異化”的根本原因，弱化“行政化”因素、強化“市場化”運作是提高住房公積金運作效率、發(fā)揮其對中低收入者支持作用的關鍵。因此，要本著市場化的方向對我國住房公積金制度進行改革。

首先，對于參與者與政府之間的委托代理關系的市場化來說，并不意味著應當消除公積金制度繳交的強制性，相反這一環(huán)節(jié)的強制力度還應進一步加強。其關系的市場化應讓參與者有更多的選擇權，可以通過設立信號傳遞和信息甄別機制達到目的。如，可以借鑒德國的合同儲蓄模式，設計多種存貸組合以供參與者選擇，特別應當為中低收入者提供較優(yōu)惠的存貸方式，以在提高參與者整體利益的前提下，使利益更多地向中低收入者傾斜，從而增加整體效用。

其次，政府與住房公積金管理中心之間的委托代理關系的市場化的關鍵在于使住房公積金管理機構真正實現(xiàn)從“行政化”管理向“法人治理”的轉變。這就要考慮以下幾方面的改革：一是將住房公積金管理中心定位于政策性金融機構，要建立獨立的法人治理結構，建立起規(guī)范的會計、審計、信息披露、內部風險管理制度和外部監(jiān)督機制，提高經(jīng)營效率，更好地發(fā)揮其聚資、融資的功能；二是要實現(xiàn)選擇管理者時的市場化，努力克服“廉價投票權”問題。對于政府官員，要通過考核制度的完善、代理權追究制度的建立等限制其“廉價投票權”的能力；對于住房公積金管理中心的管理者，選拔時要真正地引入競爭機制；三是從長遠看，要改變目前住房公積金中心的“事業(yè)單位”性質，將其發(fā)展成為吸收公積金存款、直接發(fā)放公積金貸款的準銀行金融機構。

最后，住房公積金管理中心與受托銀行之間代理關系的市場化是當務之急。為此，應當積極引入代理人競爭機制：要擴大住房公積金業(yè)務代理人的選擇范圍，采用市場化的手段，如以公開招標的方式選擇代理人以降低代理成本；政府應授予住房公積金管理中心更換代理人的決策權；改變當前代理人一旦產(chǎn)生就固定不變的模式，而應當采取固定代理期限，代理期限到期后通過招標等市場化方式重新選擇。從長遠來看，應將住房公積金管理中心發(fā)展成為非“事業(yè)”性質的準銀行金融機構，這樣，其中的委托代理問題也就迎刃而解了。

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