□文/方銘勇

安徽新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度探索

□文/方銘勇

本文從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的必要性出發(fā)，闡述安徽省農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀，提出加快養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)制度建設(shè)、加快農(nóng)村信息化建設(shè)等五項建設(shè)，旨在為相關(guān)部門制定政策提供參考。

安徽??；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險

黨的十七大提出，2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。黨的十七屆三中全會第一次提出了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的概念，并明確了個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的原則。2009年5月22日，中央政治局以社會保障制度建設(shè)為主題進(jìn)行集體學(xué)習(xí)，胡錦濤強調(diào)要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，積極開展新農(nóng)保試點。2009年6月24日，溫家寶主持國務(wù)院第70次常務(wù)會議，討論并原則通過了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，明確了新農(nóng)保試點的基本原則、制度模式、籌資方式等重要政策。2009年8月18日至19日，國務(wù)院召開全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作會議，進(jìn)一步修改完善了新農(nóng)保試點的政策措施，對試點工作進(jìn)行了安排部署。2009年9月1日，國務(wù)院印發(fā)《指導(dǎo)意見》，新農(nóng)保試點工作正式啟動。

一、建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的重要意義

（一）建立新農(nóng)保制度是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的根本要求。安徽省農(nóng)業(yè)人口有5，242.5萬人，占全省人口70%以上。建立新農(nóng)保制度，可以縮小城鄉(xiāng)差別、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，真正讓農(nóng)民老有所養(yǎng)。改革開放30年來，安徽經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，2009年全省財政收入1，551.2億元，增長17%，其中地方財政收入863.9億元，增長19.2%，已經(jīng)具備了建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的經(jīng)濟(jì)條件。基于此，建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是一項惠民制度，可以讓數(shù)億農(nóng)民解除養(yǎng)老的后顧之憂，讓老年農(nóng)民得到基本生活保障。

（二）建立新農(nóng)保制度是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的重要工程。社會保障制度是社會的“安全網(wǎng)”，是政府最重要的社會政策和公共服務(wù)。養(yǎng)老問題是群眾最大的后顧之憂之一，因此養(yǎng)老保險制度必須覆蓋城鄉(xiāng)全體居民。按照到2020年覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立的目標(biāo)，目前我國醫(yī)療保障和最低生活保障已經(jīng)在制度上基本實現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度也逐步完善，而農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)滯后。因此，開展新農(nóng)保試點，是完善社會保障體系的又一個重要工程，標(biāo)志著我國向基本養(yǎng)老保障制度覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的目標(biāo)邁出了具有歷史意義的重要一步。

（三）建立新農(nóng)保制度是促進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的重大政策。黨中央、國務(wù)院高度重視解決“三農(nóng)”問題，改革開放30年來進(jìn)行了三項重大改革：一是實行以土地家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村經(jīng)營體制改革，使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；二是實行以農(nóng)村稅費改革為核心的國民收入分配關(guān)系改革，主要是減免并最終取消農(nóng)業(yè)稅，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕；三是實行以促進(jìn)農(nóng)村上層建筑變革為核心的農(nóng)村綜合改革，主要是改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、加強基層政府對農(nóng)村的社會管理和公共服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革。近10年來，在公共財政覆蓋農(nóng)村方面，按照“多予、少取、放活”的方針，中央出臺了一系列重大惠農(nóng)政策，包括全部免除農(nóng)業(yè)稅，實行農(nóng)業(yè)直補，免除義務(wù)教育學(xué)雜費，包括免費提供教科書、對家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生提供生活費補助等，基本建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度，取得了明顯成效。建立新農(nóng)保制度，逐步使全國農(nóng)村居民都能有基本的社會養(yǎng)老保障，是又一項涉及數(shù)億農(nóng)民切身利益、關(guān)系億萬農(nóng)村家庭和諧幸福的重大惠農(nóng)政策，使農(nóng)民在“種地不交稅、上學(xué)不付費、看病不太貴”的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“養(yǎng)老不犯愁”，這對于提高農(nóng)民生活水平、實現(xiàn)農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定將發(fā)揮巨大作用。

（四）建立新農(nóng)保制度是應(yīng)對國際金融危機的重要舉措。戰(zhàn)勝國際金融危機挑戰(zhàn)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，關(guān)鍵是擴(kuò)大國內(nèi)需求，特別是擴(kuò)大農(nóng)村需求。黨中央、國務(wù)院出臺了一攬子計劃，保增長、保民生、保穩(wěn)定。建立新農(nóng)保制度，逐步使每位60歲以上的農(nóng)村老年人每年至少增加收入660元，可以直接增加農(nóng)村居民消費。同時，解除了農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂，使農(nóng)民愿意消費、敢于消費。建立新農(nóng)保制度是一項惠及數(shù)億農(nóng)民、造福億萬城鄉(xiāng)家庭的德政工程，必將促進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，形成人民安康、家庭和睦、社會和諧的良好局面。

二、安徽農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展現(xiàn)狀

（一）傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式受到?jīng)_擊。農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式有兩種：一是家庭養(yǎng)老，包括養(yǎng)兒防老和自我積累防老；二是土地養(yǎng)老。根據(jù)安徽省第二次全國農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報，2006年末全省農(nóng)村勞動力資源總量為2，448.48萬人，農(nóng)村外出從業(yè)勞動力1，119.07萬人，占全部勞動力的45%，農(nóng)村居住1年以上的家庭戶1，189.76萬個，農(nóng)村總?cè)丝谡鬯忝繎?.4人，全省60周歲以上的老人有822萬。數(shù)據(jù)表明，隨著市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，特別是計劃生育政策推行，農(nóng)村青壯年勞動力向城鎮(zhèn)流動，農(nóng)村家庭正逐步走向小型化、老齡化，客觀上使青壯年農(nóng)民已無能力和時間盡贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)。安徽省農(nóng)村人均耕地面積約1.17畝，土地收入占農(nóng)民家庭總收入的比例下降也不足以作為養(yǎng)老保障。所以，如何養(yǎng)老不僅是現(xiàn)在60歲以上老人的現(xiàn)實問題，也是農(nóng)村青壯年馬上要面對的重要問題。

（二）安徽省農(nóng)村社保的有效探索。安徽省委、省政府長期以來一直關(guān)注農(nóng)村社會保障。1997年在《安徽省人民政府關(guān)于加快社會保障制度改革的通知》（皖政［1997］58號）中就提出穩(wěn)步發(fā)展農(nóng)村（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）社會養(yǎng)老保險。在有條件的地區(qū)采取農(nóng)民自愿和政府組織引導(dǎo)相結(jié)合的辦法，實行農(nóng)村勞動者個人繳納保險費為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持的方針，逐步建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。部分地市開展了試點工作。2005年專門就被征地農(nóng)民出臺《安徽省人民政府關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)和社會保障工作的指導(dǎo)意見》（皖政［2005］63號），意見要求對已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的被征地農(nóng)民，符合參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險和失業(yè)保險條件的，要將他們納入這些保險的保障范圍；用3年左右的時間在全省逐步建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。被征地時年滿16周歲且未參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的被征地農(nóng)民可以自愿參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險。其待遇享受標(biāo)準(zhǔn)原則上不低于每人每月80元。個人繳費部分用于補充養(yǎng)老保險金的發(fā)放。被征地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，達(dá)到符合享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險條件的，可選擇享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，其被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險個人繳費部分，一次性退給參保人，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險隨之取消。2006年針對農(nóng)民工出臺《安徽省人民政府關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工工作的通知》（皖政［2006］52號），要求建立適合農(nóng)民工特點的社會養(yǎng)老保險制度。在安徽省境內(nèi)招用農(nóng)民工的單位，應(yīng)依法為農(nóng)民工辦理城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保手續(xù)，履行繳費義務(wù)，使其享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工同等待遇。也可依據(jù)本人意愿，選擇參加原籍的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。2007年《安徽省人民政府關(guān)于批轉(zhuǎn)安徽省勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要的通知》（皖政［2007］12號），提出探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。制定重點區(qū)域和重點群體農(nóng)村社會養(yǎng)老保險相關(guān)政策，理順農(nóng)村養(yǎng)老保險管理體制。以重點區(qū)域和重點群體為突破口，擴(kuò)大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革試點工作，采取適合不同群體特點和需求的方式，推進(jìn)被征地農(nóng)民、小城鎮(zhèn)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民和農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員的社會養(yǎng)老保險工作。抓緊研究制定低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、與現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法。2008年《安徽省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2008年全省農(nóng)民工工作要點的通知》要求按照低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移、能夠與現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度相銜接的原則，抓緊制定安徽省農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險的具體辦法和經(jīng)辦規(guī)程。

（三）安徽省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點情況。2009年是國家推行新農(nóng)保試點的第一年，安徽及時制定了《安徽省人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的實施意見》（皖政［2009］131號），要求省級及試點地區(qū)財政對參保人繳費給予補貼，補貼標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于30元，其中省級財政承擔(dān)20元。12月份，國務(wù)院新農(nóng)保領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室批復(fù)安徽省當(dāng)涂、銅陵、肥東、鳳臺、和縣、金寨、繁昌、廣德、蒙城、界首、固鎮(zhèn)、霍山等12個縣為新農(nóng)保試點縣。試點地區(qū)人口670.74萬，其中60周歲以上老人98.60萬?！栋不帐∪嗣裾P(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的實施意見》在遵循國家《指導(dǎo)意見》的基礎(chǔ)原則和主要政策的框架下，突出了三大亮點：一是在進(jìn)口補貼上，在中央補貼的基礎(chǔ)上明確了省級財政對參保人繳費給予每人每年20元補貼；二是為鼓勵農(nóng)民積極參保，對長期繳費超過15年的，每超過1年，基礎(chǔ)養(yǎng)老金加發(fā)1%，最高不超過10%，加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由試點地區(qū)人民政府承擔(dān)；三是老農(nóng)保繳費額折算新農(nóng)保參保繳費年限，最長不超過15年。截至今年3月底全省12個試點縣市領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)達(dá)到84.59萬人，參保人數(shù)265.36萬元，參保率53.07%，新農(nóng)?；鹄塾嫿Y(jié)余10.6億萬元。各試點地區(qū)依據(jù)皖政［2009］131號文件，根據(jù)各地實際情況，因地制宜制定了具體的實施辦法。如當(dāng)涂縣制定了100～800元八個繳費檔次，在出口補貼上，在中央財政支付的55元基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上，由縣財政再補貼25元，達(dá)到每月可領(lǐng)取到80元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；此外，在進(jìn)口補貼上，除省財政補貼20元/年，縣財政為參保繳費人員100元補貼30元，200元以上補貼20%。繁昌縣給予每提高一個繳費檔次補貼標(biāo)準(zhǔn)增加10元，最高達(dá)到120元補貼?；羯健ⅧP臺、肥東、和縣、蒙城、廣德、界首、金寨等市縣均建立了不同的激勵繳費機制。

三、安徽新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策建議

（一）加快養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)制度建設(shè)。農(nóng)民工作為一個特殊的社會團(tuán)體，其最大的特點是工作的流動性，工作變動必然會引起養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，長期以來農(nóng)民工把青春與汗水交給了所服務(wù)的城市，卻很難享受城市勞動者的福利。養(yǎng)老保險不能有效轉(zhuǎn)移接續(xù)的原因有三條：一是缺少法律法規(guī)的保護(hù)，國家雖然于2009年底出臺了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（國辦發(fā)［2009］66號），但針對農(nóng)民工養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)的實施細(xì)節(jié)沒有規(guī)定，在跨省轉(zhuǎn)移上必須有國家層面的實施辦法；二是由于地方利益和地區(qū)性經(jīng)濟(jì)差異的原因，地方共濟(jì)基金很難轉(zhuǎn)移；三是部分地區(qū)沒有開展農(nóng)村養(yǎng)老保險，無法轉(zhuǎn)出。對此建議如下：一是就安徽省而言，加快研究制定省內(nèi)轉(zhuǎn)移的實施辦法，實現(xiàn)省內(nèi)可流轉(zhuǎn)，并為國家層面的轉(zhuǎn)移辦法制定提供參考；二是可以建立省級統(tǒng)籌，按地區(qū)消費水平補貼的新機制，以解決公益金不好流動的新機制，為下一步全國統(tǒng)籌打下基礎(chǔ)；三是千方百計擴(kuò)大新農(nóng)保的試點面，在暫時沒有能力開展的地區(qū)，可以建立賬戶空轉(zhuǎn)機制，為外出打工人員的養(yǎng)老金有一個轉(zhuǎn)移的目的地。

（二）加快農(nóng)村信息化建設(shè)。農(nóng)保工作的特點是面向每一個參保個人，農(nóng)保的日常管理工作需要掌握農(nóng)民的信息，如繳費情況、何時領(lǐng)取養(yǎng)老金等。農(nóng)保政策的制定要依靠對農(nóng)民個人信息、如家庭規(guī)模、年齡結(jié)構(gòu)、財產(chǎn)狀況，以便政府確定養(yǎng)老金水平、財政應(yīng)補貼多少。養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)移接續(xù)也需要有信息化平臺為跨市、跨省的轉(zhuǎn)移接續(xù)提供技術(shù)保證。目前在農(nóng)村，社會救濟(jì)由民政管、醫(yī)療保險由衛(wèi)生管、新農(nóng)保由勞動與社會保障管，多頭并進(jìn)，從協(xié)調(diào)有限資源的角度也需要有一個共用的信息平臺。所以，在新農(nóng)保將全面推廣之際，由省財政支撐建立完善農(nóng)村信息化平臺不僅是拉動內(nèi)需的基礎(chǔ)項目，也是造福百姓的民生工程。

（三）加大農(nóng)村保險宣傳力度，擴(kuò)大參保率。安徽農(nóng)民的思想受傳統(tǒng)觀點影響較深，普遍認(rèn)為養(yǎng)兒防老是最可靠的方式，皖北計劃生育難搞的深層次原因也就是這個。對于新農(nóng)保，由于保險周期長，農(nóng)民怕政策有變，也擔(dān)心現(xiàn)在交了錢到領(lǐng)取時不能保障生活，這是當(dāng)前參保率不是太高的主要原因。因此，要從金融危機對經(jīng)濟(jì)的影響著手，加深農(nóng)民對風(fēng)險分散的認(rèn)識，加深對社會養(yǎng)老的認(rèn)識，讓農(nóng)民認(rèn)識到在家庭小型化的趨勢下，新農(nóng)保是解決老有所養(yǎng)的最佳辦法。在宣傳內(nèi)容上，要重點介紹農(nóng)民關(guān)心的繳費金額、繳費方式、領(lǐng)取辦法等問題。在宣傳方式上，要采用農(nóng)民喜聞樂見的方式進(jìn)行，如漫畫、圖片、地方戲等。對于確實存在的違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象，必須堅決糾正，并將結(jié)果告知農(nóng)民，以保證新農(nóng)保的陽光操作。

（四）做好新農(nóng)?；鸬姆e累與運營工程。新農(nóng)?；鸬姆e累與保值增值是農(nóng)村社保的貨幣保證。安徽在新農(nóng)保試點中認(rèn)真落實中央政策，省財政也給予相應(yīng)的配套資金，部分試點縣市也從本級財政中拿出資金充實。但實際上還是存在保障水平低、增值慢的問題。對此，建議：一是根據(jù)全省農(nóng)民人口構(gòu)成及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的預(yù)測開展保障金的精算工作，確定每年在保障農(nóng)民基本生活的資金規(guī)模并將其納入正常的財政預(yù)算；二是完善社會資助的制度，充分發(fā)揮社會資金的作用；三是實行農(nóng)?；鹗〖壗y(tǒng)管，組織專業(yè)化團(tuán)隊，在資本市場上實現(xiàn)最大幅度的增值。

（五）進(jìn)一步加強農(nóng)村社保隊伍及機構(gòu)建設(shè)。農(nóng)村社保的數(shù)據(jù)收集在基層、個人養(yǎng)老金歸集及發(fā)放在基層、日常工作也在基層。而農(nóng)村人口分散更加大了工作的難度。農(nóng)村社保需要一支團(tuán)結(jié)有力的執(zhí)行隊伍，在近期可以利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的契機從鄉(xiāng)鎮(zhèn)選調(diào)部分人員負(fù)責(zé)具體工作、在村一級選擇村委委員具體聯(lián)系，并逐步設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保辦事處，業(yè)務(wù)及人員歸社保局統(tǒng)一管理，其工作經(jīng)費納入財政供給。要加強制度建設(shè)，明確人員崗位職責(zé)、細(xì)化工作流程以縮短辦事時間、加強審計監(jiān)督以保證廉潔高效。

（作者單位：安徽行政學(xué)院）

[1]http：//www.ah.gov.cn/query/query_gb.asp keywords=農(nóng)村 ；社會保險.

[2]胡婷.探討農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)機制.法制與社會，2009.7.

[3]何安妮.我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的主要問題及其對策[J].經(jīng)濟(jì)管理者，2009.11.

F840.67

A

本文系國家行政學(xué)院課題“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度研究——從應(yīng)對世界金融危機的視角”的階段性成果