□文/王鵬飛

一、多中心體制中的政府、市場、公共部門與私人部門的關(guān)系

多中心一詞最早由邁克爾·波蘭尼在《自由的邏輯》中提出。在這本書中，邁克爾·波蘭尼區(qū)別了組織社會任務(wù)的兩種秩序：單中心秩序和多中心秩序。單中心秩序是指設(shè)計的或者指揮的秩序，它為終極的權(quán)威所協(xié)調(diào)，該權(quán)威通過一體化的命令結(jié)構(gòu)實(shí)施控制。

埃莉諾·奧斯特羅姆在此基礎(chǔ)上提出了由多中心秩序構(gòu)成公共服務(wù)的體制，她的努力被認(rèn)為是開辟了一個新的政府治道變革的方向—由單中心的政治統(tǒng)治走向多中心的自主治理。所謂多中心，也就是在公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)里，特指由分級的、上下互動的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)的參與者構(gòu)成的一種秩序或者體制。

在公共品供給效率機(jī)制的政策選擇上，一個市場或一個政府的替代，都不可能有效地解決公共品供給效率問題。

在公共品供給過程中，政府與市場、公共部門與私人部門均存在失靈問題。有效率的制度安排或選擇應(yīng)當(dāng)是政府與市場的復(fù)合調(diào)節(jié)，公共部門與私人部門的混合競爭生產(chǎn)。其制度選擇應(yīng)該是：公共品特別是混合品的資源配置，首先應(yīng)由市場調(diào)節(jié)和由私人部門來配置，在市場和私人部門配置失靈時，再由政府及其公共部門來補(bǔ)充。也就是說，公共品供給制度的安排應(yīng)立足于政府與市場以及公共部門與私人部門的職能互補(bǔ)，而不是相互替代。

在難以有效解決政府及其公共部門內(nèi)部的激勵機(jī)制和約束機(jī)制的條件下，把大量的公共品直接生產(chǎn)的職責(zé)交給私人部門，不僅可以將國內(nèi)的私人資源乃至外國資本引入公共品生產(chǎn)領(lǐng)域，從而增加公共品的供給量，緩解居民日益增長的公共品需求與相對短缺的公共資源所能產(chǎn)出的公共品供需之間的矛盾，而且還因供給主體和產(chǎn)權(quán)主體的多元化以及由此而引起的公與私的競爭而提高資源配置效率。

二、構(gòu)建我國以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村基本公共品多中心供給體制

1、政府主導(dǎo)地位的必要性分析

（1）多中心治理模式下的“無中心”傾向。如果缺乏有效的協(xié)調(diào)、溝通合作機(jī)制，多中心的自主治理會產(chǎn)生無中心的傾向。這時治理會變成了一種討價還價和仲裁調(diào)節(jié)的過程。政府要發(fā)揮其在多中心治理中的主導(dǎo)性作用，防止無中心狀態(tài)、無秩序狀態(tài)的出現(xiàn)。

（2）制度變遷的路徑依賴。按照制度變遷的速度及其對社會的影響，制度變遷可以分為漸進(jìn)式制度變遷和激進(jìn)式制度變遷。

我國的農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)改革，新農(nóng)村建設(shè)都是以保持社會穩(wěn)定為前提的，是一個漸進(jìn)式的改革。建立在此基礎(chǔ)上的農(nóng)村公共品供給制度變遷也應(yīng)該是漸進(jìn)式的制度變遷。所以，農(nóng)村基本公共品的多中心供給體制的建立也是一個漸進(jìn)式的過程。完全改變政府的主導(dǎo)地位，還需要一段比較長的時間。

（3）現(xiàn)實(shí)原因。由于我國農(nóng)村地區(qū)間的發(fā)展不平衡，我國的農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)還不完善，多中心的供給體制要借助良好的市場機(jī)制才能充分發(fā)揮其作用。所以，還必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用理順各種關(guān)系，建立各種市場法律法規(guī)，逐步地完善各種制度，使得多中心體制能順利地發(fā)揮其作用。因此，一方面我們要保持多中心在公共事務(wù)治理體系中的合法性；另一方面要強(qiáng)調(diào)政府在多中心體制中仍應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)功能。由以政府為核心的單中心治理模式向政府、市場和社會三維框架下的多中心治理模式轉(zhuǎn)變。但這絕不意味著政府的退出和讓渡。相反，政府要發(fā)揮其在多中心治理中的主導(dǎo)性作用。因?yàn)檎鳛楣怖娴拇?，有?zé)任在農(nóng)村基本公共品的提供和管理中發(fā)揮更大的作用，有責(zé)任促進(jìn)農(nóng)村基本公共品的改善和公平分配。所以，我們必須堅持理論與實(shí)踐相結(jié)合的原則，要結(jié)合我國的實(shí)際情況來思考問題。目前，多中心供給模式應(yīng)以政府為主導(dǎo)來展開。

2、政府的主導(dǎo)地位分析

（1）制度構(gòu)建中的政府主導(dǎo)地位。我國的市場經(jīng)濟(jì)還不發(fā)達(dá)、市場秩序、法律法規(guī)還有待健全，顯然，在一系列多中心的制度建構(gòu)與完善中，政府的主導(dǎo)作用是不容置疑的。目前，尤其缺乏的是農(nóng)民對農(nóng)村基本公共品的需求表達(dá)機(jī)制，農(nóng)村公共品的供給激勵機(jī)制。

（2）協(xié)調(diào)各方關(guān)系中的政府主導(dǎo)作用。多中心體制中多個治理主體之間也會產(chǎn)生沖突。應(yīng)著手制定有關(guān)法律法規(guī)體系，特別是加速司法獨(dú)立的進(jìn)程。但是，法律法規(guī)體系不可能覆蓋社會的各個層面，并且制度建設(shè)有時是滯后于社會發(fā)展的，對于社會發(fā)展中新出現(xiàn)的問題更是如此。所以，當(dāng)現(xiàn)有的法律法規(guī)解決不了這種沖突時，就有待于政府的協(xié)調(diào)處理能力來解決。

（3）資金供給的政府主導(dǎo)地位。雖然改革開放以來，我國各地都不同程度地出現(xiàn)了公共品供給途徑、資金籌集方式的多樣化。但與廣大農(nóng)村對基本公共品的需求的差距很大。要想縮小這種差距，建立社會主義和諧社會，那么中央政府必須加大財政的轉(zhuǎn)移力度，加大支農(nóng)力度。所以，目前我國農(nóng)村基本公共品的多中心供給模式中還必須以政府為主導(dǎo)來提供農(nóng)村基本公共品。

3、建立農(nóng)村基本公共品多中心供給模式政策建議

（1）加強(qiáng)基層民主法制建設(shè)，完善村民自主自理的民主制度。農(nóng)村基本公共品的多中心供給模式是以農(nóng)村政權(quán)的多中心治理模式為基礎(chǔ)的。要建立有效的農(nóng)村基本公共品多中心供給模式，首先必須真正落實(shí)村干部的選拔機(jī)制，村干部由本社區(qū)農(nóng)民通過選舉產(chǎn)生，上級政府不能以各種理由干涉選舉過程，更不能隨意改變選舉結(jié)果。其次，要推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，以村民代表大會和鄉(xiāng)人民代表大會為組織依托發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村治理中的決定性作用。

（2）完善農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，明晰農(nóng)村基本公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)關(guān)系。完善的市場運(yùn)行機(jī)制、價格機(jī)制、競爭機(jī)制是多中心體制有效運(yùn)行必不可少的條件。市場經(jīng)濟(jì)中的等價交換原則、契約原則、自由競爭原則、成本效益原則、優(yōu)勝劣汰原則等等都是多中心體制有效運(yùn)行的保障。一方面市場經(jīng)濟(jì)要求農(nóng)村基本公共品的供給多中心化；另一方面多中心模式也只有在健全的市場經(jīng)濟(jì)體制下才能有效地運(yùn)行起來。

產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的明晰是市場機(jī)制有效配置資源的前提。產(chǎn)權(quán)作為一種強(qiáng)制性的制度安排，只能由政府來界定。政府必須從制度建設(shè)著手，明晰集體與私人產(chǎn)權(quán)的界限。只有明晰各類公共品的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保證公共品投資者的利益，才能調(diào)動各方面的積極性，多中心模式也才能真正有效地運(yùn)行起來。

（3）進(jìn)行農(nóng)村戶籍制度改革。要建立農(nóng)村基本公共品的有效供給模式，必須下決心打破二元結(jié)構(gòu)，其中的關(guān)鍵是進(jìn)行戶籍制度的改革。要加速人口的流動，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)，這樣有利于產(chǎn)生人口規(guī)模效應(yīng)，形成各種農(nóng)村公共品消費(fèi)集團(tuán)；有利于農(nóng)村各種自治組織的建立；有利于形成農(nóng)村市場；有利于分擔(dān)農(nóng)村基本公共產(chǎn)品的成本及提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的利用效率。

[1]邁克爾.麥金尼斯主編.毛壽龍，李梅譯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)［M］.上海三聯(lián)書店，2000.

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