□文/王 佳

目前，我國(guó)現(xiàn)有五級(jí)政府層級(jí)，分別是中央政府、省級(jí)政府、市級(jí)政府、縣級(jí)政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)政府，根據(jù)一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政的要求，我國(guó)也就有五級(jí)財(cái)政級(jí)次。近年來，以浙江省為代表的部分省份推行了省直管縣的財(cái)政體制改革，2009年的中央“一號(hào)文件”明確提出要推進(jìn)省直接管理縣（市）財(cái)政體制改革。2009年7月，財(cái)政部公布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，省直管縣財(cái)政體制改革將在2012年底前在我國(guó)大部分地區(qū)推行。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政層面，以安徽省為代表推行了鄉(xiāng)財(cái)縣管改革，這項(xiàng)改革已經(jīng)在全國(guó)全面推行?？梢哉f，這些改革舉措都直接涉及到政府財(cái)政級(jí)次的改革乃至政府行政級(jí)次的改革問題，本文擬對(duì)此問題進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析。

一、多級(jí)財(cái)政級(jí)次的理論基礎(chǔ)

多級(jí)財(cái)政級(jí)次，實(shí)質(zhì)上就是財(cái)政分權(quán)。有些財(cái)政職能由中央政府來集中執(zhí)行，有些財(cái)政職能由地方各級(jí)政府分散執(zhí)行。多級(jí)財(cái)政級(jí)次存在的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋是什么呢？西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)此進(jìn)行了深入的研究，形成了成熟的財(cái)政分權(quán)理論。代表性的觀點(diǎn)有：

1、George·Stigl e（1957）的最優(yōu)分權(quán)模式理論。George·Stigle對(duì)于為什么需要地方財(cái)政這一基本問題做了公理性解釋。他認(rèn)為，地方政府存在的必要性可從兩條基本原則加以闡明：一是與中央政府相比，地方政府更接近于自己的民眾，更加了解它所管轄的選民的效用與需求；二是一國(guó)國(guó)內(nèi)不同的人們有權(quán)對(duì)不同種類和不同數(shù)量的公共服務(wù)進(jìn)行投票表決，就是說，不同地區(qū)的居民應(yīng)有權(quán)選擇自己需要的公共服務(wù)的種類和數(shù)量。

2、Oates（1972）的財(cái)政分權(quán)理論。他認(rèn)為，基于不同地區(qū)人們的偏好不同，中央政府等量分配公共品，是不可能達(dá)到帕累托最優(yōu)的，其在資源配置效率方面是不如地方政府的。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)居民的偏好，有效率地提供公共品。因此，讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效率得多。

3、Tresch（1981）的偏好誤識(shí)理論。他認(rèn)為，在完全信息的假定條件下，由中央政府對(duì)社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品，還是由地方政府來提供公共產(chǎn)品，都是無差異的。但實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并不是信息完全和完全具有確定性的。在這一前提下，地方政府更了解本地居民的偏好，不易發(fā)生“偏好誤識(shí)”。與此相反，中央政府對(duì)全體居民的偏好的認(rèn)識(shí)容易發(fā)生偏差，因而在提供公共產(chǎn)品時(shí)不是提供過多，就是供給不足。在此情況下，厭惡風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)就會(huì)偏向于讓地方政府來提供公共產(chǎn)品。

此外，新一代的財(cái)政分權(quán)理論在繼承傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，融合了當(dāng)代政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)，尤其是管理科學(xué)的最新理論，對(duì)多級(jí)財(cái)政理論進(jìn)行了更加深入的研究，提出了新的理論觀點(diǎn)。例如，R.Mackinnon等提出的鼓勵(lì)政府間競(jìng)爭(zhēng)理論。實(shí)行多級(jí)政府結(jié)構(gòu)及財(cái)政分權(quán)下，居民和資本的自由流動(dòng)構(gòu)成對(duì)地方政府管理的無形約束，能夠強(qiáng)化政府本身，尤其是地方政府間的激勵(lì)機(jī)制，可以鼓勵(lì)它們之間的競(jìng)爭(zhēng)。

二、我國(guó)財(cái)政級(jí)次改革動(dòng)因分析

我國(guó)財(cái)政級(jí)次改革起源于基層財(cái)政困難的出現(xiàn)，而基層財(cái)政困難又與政府級(jí)次過多有著密切的關(guān)系。因此，要想解決基層財(cái)政困難問題，必須對(duì)財(cái)政級(jí)次進(jìn)行改革。

1、基層財(cái)政困難的出現(xiàn)。這里所說的基層財(cái)政，主要是指縣鄉(xiāng)財(cái)政。縣鄉(xiāng)財(cái)政作為國(guó)家財(cái)政體系中的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著基層政府籌集資金、分配財(cái)力，保證基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要職能，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府擔(dān)負(fù)著為占全國(guó)大多數(shù)的農(nóng)村居民提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)，包括一般行政管理、農(nóng)村義務(wù)教育、社會(huì)福利、公共安全、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。我國(guó)提供主要公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的政府屬于縣級(jí)或縣級(jí)以下政府，約向全國(guó)70%的人口提供公共服務(wù)，其中農(nóng)村人口占了60%以上。有研究表明，目前我國(guó)縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)政府共同承擔(dān)了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預(yù)算支出和55%～60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出。“由此可見，基層財(cái)政是非常重要的。但是，自從分稅制改革以后，中央與省的財(cái)政體制逐步完善，財(cái)力分配的矛盾和焦點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到省以下地方各級(jí)財(cái)政，尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行困難和財(cái)力困境?；鶎迂?cái)政困難問題是個(gè)普遍現(xiàn)象，據(jù)有關(guān)資料顯示，在我國(guó)3，000多個(gè)縣市中，財(cái)政長(zhǎng)期呈現(xiàn)赤字的縣市已超過50%，全國(guó)1，080個(gè)縣發(fā)不出工資來，約有50%～60%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）入不敷出。據(jù)觀“郡縣治、天下安”，基層財(cái)政困難必然影響基層政府職能作用的發(fā)揮，甚至影響到地方的社會(huì)穩(wěn)定和政府的權(quán)威。

2、政府財(cái)政級(jí)次過多與基層財(cái)政困難。我國(guó)基層財(cái)政困難的形成與我國(guó)政府財(cái)政級(jí)次過多有直接關(guān)系。在分稅制財(cái)政體制下，政府間財(cái)政收入的分配主要是依據(jù)稅種來劃分的。而政府層級(jí)過多，則大大降低了省以下按分稅制實(shí)施收入劃分的可行性，很難保證每一級(jí)政府都有自己的主體稅種。目前來看，省以下財(cái)政體制與分稅制的要求相差還很大，五級(jí)政府架構(gòu)與分稅分級(jí)財(cái)政的逐漸到位之間存在不相容性質(zhì)，近年地方財(cái)政困難的加劇，在一定程度上正是由于這種不相容日漸明朗所致。因此，有學(xué)者指出，解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困境，減少政府財(cái)政級(jí)次是可行性的辦法。

三、對(duì)省直管縣財(cái)政體制改革和鄉(xiāng)財(cái)縣管改革的思考

理論分析認(rèn)為，多級(jí)財(cái)政級(jí)次有其存在的充分合理性，但究竟存在幾級(jí)財(cái)政級(jí)次是最好的，這很難給出準(zhǔn)確的判斷。從實(shí)踐上看，世界各國(guó)有兩級(jí)財(cái)政級(jí)次的，有三級(jí)財(cái)政級(jí)次的，還有四級(jí)以上財(cái)政級(jí)次的，政府財(cái)政級(jí)次因各國(guó)的情況不同而異。目前，我國(guó)主流的政府財(cái)政級(jí)次改革理論，是將我國(guó)目前的五級(jí)政府框架與聯(lián)邦制國(guó)家的三級(jí)政府框架相比較，主張把政府級(jí)次縮減為三級(jí)加兩個(gè)半級(jí)，即中央、省、縣三級(jí)政府加地、鄉(xiāng)兩級(jí)派出機(jī)構(gòu)，市與縣財(cái)政同級(jí)；在簡(jiǎn)化政府級(jí)次的前提下按照“一級(jí)政府、一級(jí)職能、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”構(gòu)造完整的多級(jí)財(cái)政。目前進(jìn)行的省直管縣財(cái)政體制改革和鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政體制改革，都體現(xiàn)了簡(jiǎn)化政府財(cái)政級(jí)次的意圖，這兩項(xiàng)改革將為構(gòu)建中央、?。ㄖ陛犑校?、市縣三級(jí)政府體制奠定基礎(chǔ)。

1、省直管縣財(cái)政體制改革。省直管縣財(cái)政體制改革，是在現(xiàn)有五級(jí)政府的框架下，省和縣兩級(jí)政府之間直接搭建財(cái)力分配框架，在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作，取消了縣級(jí)財(cái)政和市級(jí)財(cái)政之間日常的資金往來，明確了市級(jí)財(cái)政和縣級(jí)財(cái)政之間平等的財(cái)政主體地位，其本質(zhì)在于減少財(cái)政資金的分配級(jí)次。

由省管縣財(cái)政體制代替原來的市管縣財(cái)政體制，積極作用表現(xiàn)在：一是有助于提高縣級(jí)財(cái)政保障能力，緩解縣級(jí)財(cái)政困難。財(cái)政各項(xiàng)往來資金由省財(cái)政直接撥付到縣，減少了資金轉(zhuǎn)撥程序，縮短了資金在途時(shí)間，較好地緩解了資金調(diào)度“中梗阻”問題，有效地避免了市級(jí)集中縣級(jí)財(cái)力的“市刮縣”問題，縣級(jí)財(cái)政困難直接反饋到省財(cái)政，使省財(cái)政及時(shí)解決縣財(cái)政的困難；二是有助于發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。2009年中央“一號(hào)文件”提出要增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。實(shí)踐證明，一個(gè)省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展如何，關(guān)鍵是看縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在市管縣財(cái)政體制下，管理層次多，辦事效率低，縣一級(jí)財(cái)政享有自主權(quán)太少，這成為制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最大障礙。另外，市比較多地只顧自己的發(fā)展，把資源、要素和精力比較多地放在發(fā)展市區(qū)經(jīng)濟(jì)上，甚至從下面“抽血”，從而無力扶持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。省管縣財(cái)政體制使縣一級(jí)財(cái)政擁有一定經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，增強(qiáng)了縣級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。此外，實(shí)行省直管縣的財(cái)政體制還有助于提高財(cái)政資金的使用效率和財(cái)政部門的工作效率。

但是，省直管縣財(cái)政體制并不是沒有弊端的，隨著該體制即將在全國(guó)大部分地區(qū)推行，存在的這些弊端更應(yīng)該引起我們的重視和思考。一是加大了省級(jí)財(cái)政的管理難度。我國(guó)目前的省級(jí)區(qū)劃里面，很多省級(jí)區(qū)劃里的縣級(jí)單位有100多個(gè)，如四川省有縣級(jí)單位159個(gè)，河北省有136個(gè)，河南省有109個(gè)。一個(gè)省面對(duì)這么多的縣，管理過程中肯定會(huì)有不少問題。如果堅(jiān)持省管縣改革，這就需要把省級(jí)區(qū)劃單位縮小，或者適當(dāng)合并某些偏遠(yuǎn)地區(qū)的過小的縣。如此一來，這又牽涉更大的省級(jí)政府的管理規(guī)模和幅度問題；二是行政體制與財(cái)政體制的摩擦。省直管縣財(cái)政體制實(shí)行后，縣在財(cái)政上實(shí)行省直接管理，市、縣財(cái)政平行對(duì)省級(jí)財(cái)政，但其他權(quán)限仍實(shí)行省管市、市管縣體制，致使人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)配置不一致，這難免會(huì)對(duì)省直管縣財(cái)政體制的順利推行產(chǎn)生不利影響。因此，在省直管縣財(cái)政體制改革的同時(shí)，著手進(jìn)行行政體制改革應(yīng)提上議事日程；三是對(duì)中心城市的發(fā)展形成制約。在原來市管縣的財(cái)政體制下，在城市的發(fā)展過程中，周邊的縣逐步演變?yōu)槌鞘械乃爡^(qū)，中心城市有著廣闊的發(fā)展空間。中心城市的快速發(fā)展，將發(fā)揮自身的輻射和帶動(dòng)作用，促進(jìn)周邊地區(qū)的發(fā)展。而實(shí)行省直管縣財(cái)政體制勢(shì)必對(duì)中心城市的發(fā)展和擴(kuò)張產(chǎn)生不利影響。因此，如何在推行省直管縣財(cái)政體制改革的同時(shí)，為中心城市的發(fā)展提供空間也是需要關(guān)注和考慮的一個(gè)問題。

2、鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政體制改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可以劃分為制度內(nèi)財(cái)政和制度外財(cái)政。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展以及財(cái)政體制的不斷改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以自籌資金為特征的制度外財(cái)政急劇膨脹，增長(zhǎng)速度超過了以預(yù)算內(nèi)財(cái)政為主體的制度內(nèi)財(cái)政。稅外收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的重要收入來源，甚至是主要收入來源。稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就存在著財(cái)政收支缺口，還可以通過制度外收入和各方面的借債來勉強(qiáng)維持。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了諸如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等制度外收入，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力減少，鄉(xiāng)村兩級(jí)資金缺口加大，鄉(xiāng)村巨額負(fù)債的償還失去來源，使一些地方本已存在的財(cái)政困難更加惡化。農(nóng)村稅費(fèi)改革大大削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的運(yùn)行產(chǎn)生了很大影響，加重了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。特別是農(nóng)業(yè)稅取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行困難更是雪上加霜。農(nóng)村稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅的取消，使得維持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制運(yùn)行的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大的變化。正是在這樣的背景下，出現(xiàn)了針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政體制改革。

鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政體制改革是在堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)限不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財(cái)務(wù)審批權(quán)不變的的基礎(chǔ)上，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式，做到資金所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，由縣財(cái)政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支。同時(shí)，調(diào)整鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理體制和職能，實(shí)行縣財(cái)政局對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所的垂直管理。鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政體制改革對(duì)于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水平，緩解鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政困難，鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)變革進(jìn)程都將起到極大的推動(dòng)作用。

鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政體制作為一種全新的基層財(cái)政管理模式，實(shí)際上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨(dú)立收支的“一級(jí)財(cái)政”弱化為“半級(jí)財(cái)政”。鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政體制改革作為一種制度創(chuàng)新，是基層財(cái)政制度變化、完善和發(fā)展過程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，更準(zhǔn)確地說是針對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)基層財(cái)政困難進(jìn)行的階段性政策調(diào)整。那么，未來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題是不是繼續(xù)堅(jiān)持這種方向呢？部分學(xué)者贊成這種觀點(diǎn)。綜合他們的看法，認(rèn)為設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是一個(gè)并不成功的制度，虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，直至取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可能是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題的根本辦法。一部分學(xué)者不贊成上述觀點(diǎn)，他們指出應(yīng)該從中國(guó)的國(guó)情出發(fā)，不能完全照搬國(guó)外的三級(jí)政府制度。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為最基層的一級(jí)獨(dú)立財(cái)政核算單位，直接面向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，對(duì)于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、保持穩(wěn)定、提供農(nóng)村公共品方面發(fā)揮著重要職能，對(duì)于“三農(nóng)”問題的解決也將起著重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制未來的改革方向是什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是不是就是簡(jiǎn)單的取消，有待于更加深入的研究。

[1]（美）哈維·羅森.財(cái)政學(xué)[M].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003.

[2]楊之剛等.財(cái)政分權(quán)理論與基層公共財(cái)政改革[M].經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2006.

[3]賈康.財(cái)政扁平化解決基層財(cái)政困境[J].農(nóng)村工作通訊，2008.3.