□文/遲 杰

改革開放以后，特別是近十年來(lái)，我國(guó)電信產(chǎn)業(yè)實(shí)施了一系列的規(guī)制改革，包括電信行業(yè)的幾次拆分和重組、引入新的電信運(yùn)營(yíng)主體、政企分離與成立新的電信規(guī)制機(jī)構(gòu)等規(guī)制改革，以及旨在減少規(guī)制扭曲的資費(fèi)定價(jià)和接入定價(jià)的改革等，這些改革已經(jīng)成為推動(dòng)我國(guó)電信產(chǎn)業(yè)取得較大進(jìn)步的重要因素。但是，我國(guó)電信產(chǎn)業(yè)目前的激勵(lì)規(guī)制政策強(qiáng)度不高，導(dǎo)致電信產(chǎn)業(yè)的效率無(wú)法得到顯著提升，因此，電信產(chǎn)業(yè)的激勵(lì)規(guī)制改革尚需進(jìn)一步深化，從而促進(jìn)電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

一、激勵(lì)規(guī)制下的資費(fèi)定價(jià)改革

實(shí)施激勵(lì)規(guī)制改革，對(duì)電信企業(yè)進(jìn)行價(jià)格上限規(guī)制是我國(guó)電信產(chǎn)業(yè)定價(jià)規(guī)制的方向。電信競(jìng)爭(zhēng)的基本要求之一是資費(fèi)價(jià)格基本由電信市場(chǎng)供求關(guān)系確定，而不是由規(guī)制機(jī)構(gòu)決定，所以應(yīng)該放松對(duì)資費(fèi)價(jià)格的規(guī)制，確立主要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的資費(fèi)價(jià)格形成機(jī)制。作為高強(qiáng)度激勵(lì)機(jī)制的價(jià)格上限規(guī)制可以為提高我國(guó)電信運(yùn)營(yíng)商的效率提供必要的保證，可以切實(shí)降低資費(fèi)水平，提高通話業(yè)務(wù)中的消費(fèi)者剩余，并且會(huì)促使資費(fèi)結(jié)構(gòu)趨于拉姆塞最優(yōu)定價(jià)，讓資費(fèi)定價(jià)最終決定于電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng):（1）提高移動(dòng)通信市場(chǎng)中的消費(fèi)者剩余。移動(dòng)漫游市場(chǎng)中的運(yùn)營(yíng)商沒有降價(jià)的動(dòng)力，漫游費(fèi)是手機(jī)通話費(fèi)中唯一沒有進(jìn)行優(yōu)惠的資費(fèi)。將漫游費(fèi)改為價(jià)格上限規(guī)制，有利于企業(yè)向用戶提供更為有利的資費(fèi)方案，增加消費(fèi)者剩余；（2）增加固定電話業(yè)務(wù)中的消費(fèi)者剩余。由于中國(guó)網(wǎng)通和中國(guó)電信在各自服務(wù)區(qū)內(nèi)壟斷地位非常穩(wěn)固，而固定本地電話業(yè)務(wù)中的用戶由于受到布網(wǎng)的限制，無(wú)法自由選擇營(yíng)業(yè)區(qū)，因此固定本地網(wǎng)區(qū)間通話業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)不充分，將固定本地通話業(yè)務(wù)的區(qū)間通話費(fèi)改為上限規(guī)制有利于保護(hù)消費(fèi)者利益。

同時(shí)，資費(fèi)定價(jià)應(yīng)綜合考慮市場(chǎng)、用戶等多方面的因素。對(duì)于電信資費(fèi)的定價(jià)應(yīng)同時(shí)考慮生產(chǎn)因素和需求因素，單一的資費(fèi)定價(jià)無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)變化的需要，也不利于被規(guī)制電信產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的提高?，F(xiàn)實(shí)可行的資費(fèi)定價(jià)模式應(yīng)該是靈活多變的，同一業(yè)務(wù)應(yīng)盡可能根據(jù)市場(chǎng)的不同需求狀況而提供選擇性資費(fèi)。

二、激勵(lì)規(guī)制下的有效競(jìng)爭(zhēng)改革

1、有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的構(gòu)建框架。合理的電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)是我國(guó)電信規(guī)制制度不斷優(yōu)化的重要基礎(chǔ)。競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來(lái)效率的增進(jìn)、服務(wù)質(zhì)量的提高和電信產(chǎn)品價(jià)格的下降，因此引入和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，打破電信壟斷就成了當(dāng)今我國(guó)政府進(jìn)行電信改革的一個(gè)很重要的任務(wù)。但是，如何在電信市場(chǎng)引入競(jìng)爭(zhēng)、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)，目前對(duì)中國(guó)電信是否需要再次拆分的爭(zhēng)論表明了在中國(guó)電信市場(chǎng)上引入和強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)的兩種不同思路。一種思路認(rèn)為，要打破電信壟斷，形成競(jìng)爭(zhēng)體制只有對(duì)中國(guó)電信再次拆分。目前形成的比較主流的拆分方案是將中國(guó)電信拆分成獨(dú)立經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)途電話和市內(nèi)電話的公司，并將電信的數(shù)據(jù)局剝離出來(lái)，與其他電信公司重組，經(jīng)營(yíng)市話的公司則根據(jù)情況再劃分成不同地域的獨(dú)立公司，即“長(zhǎng)市分離、數(shù)據(jù)剝離”。這種拆分可說(shuō)是“美國(guó)模式”的中國(guó)版，因?yàn)?984年美國(guó)對(duì)AT&T的拆分就是這種模式；另一種思路主張不對(duì)中國(guó)電信再次拆分，而通過(guò)政策扶持其他的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，認(rèn)為采用“英國(guó)模式”更能實(shí)現(xiàn)打破壟斷，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)的目的，讓“廣電與電信不對(duì)稱雙向進(jìn)入”，即讓電信市場(chǎng)對(duì)有線電視網(wǎng)絡(luò)開放，廣電也可以部分對(duì)電信開放。這樣允許各大通訊運(yùn)營(yíng)商與廣電聯(lián)盟，電信市場(chǎng)大局將全盤激活。這個(gè)方案其實(shí)就是“英國(guó)模式”的中國(guó)版。不管是“英國(guó)模式”還是“美國(guó)模式”，其政策的實(shí)施目的不外乎是在電信市場(chǎng)引入和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，打破電信壟斷。

本文贊同“三網(wǎng)并存，數(shù)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的模式，即電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)并存，同時(shí)經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，政府實(shí)施不對(duì)稱干預(yù)政策，促進(jìn)電信競(jìng)爭(zhēng)的形成。如果采取“美國(guó)模式”，（1）會(huì)削弱中國(guó)電信的實(shí)力，使之在未來(lái)的國(guó)際電信競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)；（2）剛剛在2002年使之分割了原中國(guó)電信，繼續(xù)進(jìn)行大幅度的分割客觀上存在很多阻力；（3）把經(jīng)營(yíng)市話的公司按地區(qū)分割成獨(dú)立公司這種做法犧牲了規(guī)模效益，卻不能打破壟斷，有效競(jìng)爭(zhēng)并不因此產(chǎn)生。因此，中國(guó)的電信產(chǎn)業(yè)僅僅照搬“縱向分拆”的皮毛是不能解決問(wèn)題的。

2、激勵(lì)規(guī)制對(duì)有效競(jìng)爭(zhēng)的影響。技術(shù)進(jìn)步速度最快的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)當(dāng)屬電信產(chǎn)業(yè)。近20年來(lái)，隨著遠(yuǎn)程通訊技術(shù)的發(fā)展，特別是光纖、通訊衛(wèi)星、計(jì)算機(jī)等大容量傳送途徑的開發(fā)，大大降低了電信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投資規(guī)模，通訊網(wǎng)建設(shè)成本隨距離延長(zhǎng)而提高的程度開始減弱；光纖通信等電信新技術(shù)的采用，使長(zhǎng)距離、大量通信傳輸?shù)膯挝怀杀敬蠓档?。這些技術(shù)創(chuàng)新已使電信業(yè)的自然壟斷性質(zhì)趨于弱化，越來(lái)越可能轉(zhuǎn)化為競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。

激勵(lì)規(guī)制政策的實(shí)施是為了形成有效競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)電信產(chǎn)業(yè)績(jī)效的提高。而有效競(jìng)爭(zhēng)的順利發(fā)展又能進(jìn)一步促進(jìn)激勵(lì)規(guī)制政策更好發(fā)揮。為了促進(jìn)電信市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，除了繼續(xù)通過(guò)不對(duì)稱規(guī)制政策扶持非主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商之外，還要采取一系列的激勵(lì)規(guī)制措施來(lái)建立競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。例如，在開放轉(zhuǎn)售的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)時(shí)，應(yīng)要求主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商將其零售業(yè)務(wù)以折扣定價(jià)的形式批發(fā)給轉(zhuǎn)售商。然而，在對(duì)轉(zhuǎn)售競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)制中，如何對(duì)主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商的批發(fā)價(jià)格進(jìn)行合理確定，將主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商的可避免成本因素去掉，這是轉(zhuǎn)售取得競(jìng)爭(zhēng)收益的關(guān)鍵所在。

三、激勵(lì)規(guī)制下的接入定價(jià)改革

當(dāng)一國(guó)的規(guī)制治理、規(guī)制激勵(lì)程度的設(shè)計(jì)與制度制定之間達(dá)到良好狀態(tài)時(shí)，績(jī)效將為最優(yōu)。我國(guó)接入資費(fèi)的制定可以考慮總體最高限價(jià)規(guī)制，讓成本補(bǔ)償取決于最終利潤(rùn)額，從而降低運(yùn)營(yíng)商操縱成本的動(dòng)機(jī)。同時(shí)，最高限價(jià)規(guī)制不僅可以降低成本，而且可節(jié)約監(jiān)督成本。盡管該規(guī)制政策可能會(huì)使高效率企業(yè)獲得較多額外利潤(rùn)，導(dǎo)致分配不公，然而從動(dòng)態(tài)效率的角度講，這也是接入價(jià)格改革所必須承擔(dān)的成本。但是，在部分制度尚未完善的情況下，總體最高限價(jià)只能作為規(guī)制政策選擇的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)。在實(shí)際操作當(dāng)中，政府應(yīng)逐步放松對(duì)資費(fèi)價(jià)格的規(guī)制，規(guī)制重點(diǎn)由資費(fèi)價(jià)格向前移到互聯(lián)價(jià)格上，按照成本原則對(duì)互聯(lián)定價(jià)實(shí)行規(guī)制。

目前的移動(dòng)電信運(yùn)營(yíng)商與固定電信運(yùn)營(yíng)商之間的接入費(fèi)用核算體制需要進(jìn)行改革:一是對(duì)普遍服務(wù)機(jī)制進(jìn)行改革，改變普遍服務(wù)單獨(dú)由固定電信運(yùn)營(yíng)商承擔(dān)的局面，進(jìn)而改變移動(dòng)電信運(yùn)營(yíng)商支付接入費(fèi)給固定電信運(yùn)營(yíng)商來(lái)支持后者普遍服務(wù)的做法。在這種改革的基礎(chǔ)上，按主叫方付費(fèi)的原則確定接入定價(jià)體制，從而可以改變固定電信運(yùn)營(yíng)商向移動(dòng)電信運(yùn)營(yíng)商單項(xiàng)收取接入費(fèi)用的問(wèn)題；二是按照成本定價(jià)原則，確定合理的接入價(jià)格。以成本為基礎(chǔ)的接入定價(jià)和網(wǎng)間結(jié)算是全球總的發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)資費(fèi)結(jié)構(gòu)比發(fā)達(dá)國(guó)家的資費(fèi)結(jié)構(gòu)更復(fù)雜，要實(shí)現(xiàn)從以資費(fèi)為基礎(chǔ)結(jié)算到以成本為基礎(chǔ)的結(jié)算需要政府和企業(yè)的共同努力，在降低成本的基礎(chǔ)上逐步轉(zhuǎn)為成本定價(jià)，以成本為基礎(chǔ)進(jìn)行結(jié)算。近年來(lái)，我國(guó)電信產(chǎn)業(yè)在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面達(dá)到了可觀的規(guī)模，然而大量數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及成本測(cè)算尚不完善。長(zhǎng)期增量成本定價(jià)盡管在理論上是最有效的，然而由于實(shí)際操作中需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，同時(shí)數(shù)據(jù)的選擇和定價(jià)模型的建立亦有賴于利益相關(guān)方及專業(yè)人士的經(jīng)驗(yàn)判斷。而完全成本分?jǐn)偡ūM管財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)較為完備、較易操作，但由于其建立在歷史成本的基礎(chǔ)上，存在很多政策因素和非效率因素的影響，因此理論上的合理性不如長(zhǎng)期增量成本。目前，政策的選擇可先采用有效成分定價(jià)規(guī)制政策作為過(guò)渡。隨著我國(guó)電信規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制法規(guī)的逐漸完善，在此基礎(chǔ)上再向總體最高限價(jià)過(guò)渡。實(shí)際上，價(jià)格規(guī)制改革只是權(quán)宜之計(jì)，只有優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立有效競(jìng)爭(zhēng)的電信市場(chǎng)格局，使市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用，才是我國(guó)電信產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

四、激勵(lì)規(guī)制下的規(guī)制機(jī)構(gòu)改革

1、獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的構(gòu)建。電信產(chǎn)業(yè)是整個(gè)社會(huì)信息化的重要載體，已逐漸融入到社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的各個(gè)方面?？紤]到電信業(yè)對(duì)整個(gè)社會(huì)發(fā)展的特殊作用，有必要設(shè)立權(quán)威的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行有效規(guī)制，為電信產(chǎn)業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展提供制度保障。

我國(guó)電信規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制能力嚴(yán)重不足，規(guī)制政策的研究制定缺乏充分的信息保證，難以形成透明有效的規(guī)制制定過(guò)程，減少信息不對(duì)稱帶來(lái)的規(guī)制政策失效；而且電信規(guī)制機(jī)構(gòu)中缺乏足夠的激勵(lì)手段吸引專業(yè)人才承擔(dān)建立規(guī)制體系。與被規(guī)制的電信運(yùn)營(yíng)商相比，由于信息不對(duì)稱，規(guī)制機(jī)構(gòu)極易在規(guī)制政策的制定中處于不利地位，因此無(wú)法保證規(guī)制政策的有效實(shí)施，降低了規(guī)制政策的強(qiáng)度與效果。

我國(guó)應(yīng)該建立獨(dú)立的電信規(guī)制機(jī)構(gòu)，這也是具有可行性的。首先，電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度的不斷提高為設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了市場(chǎng)條件，而電信規(guī)制機(jī)構(gòu)的發(fā)展演變，也為設(shè)立獨(dú)立電信規(guī)制機(jī)構(gòu)提供了政府基礎(chǔ)；其次，隨著電信運(yùn)營(yíng)商的不斷增多，互聯(lián)互通、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題也逐一顯現(xiàn)，這需要規(guī)制部門實(shí)行公正、有效的市場(chǎng)規(guī)制；最后，設(shè)立獨(dú)立的電信規(guī)制機(jī)構(gòu)符合我國(guó)的國(guó)情，并且有現(xiàn)成的模式可以借鑒。

2、電信監(jiān)管法制基礎(chǔ)的構(gòu)建。主要包括以下幾個(gè)方面:（1）制定和完善針對(duì)電信市場(chǎng)的類型、主體和利益關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章和管理辦法；（2）推進(jìn)法律制度建設(shè)。隨著電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況的變化，不同時(shí)期的利益矛盾會(huì)有所不同，電信法律制度應(yīng)當(dāng)推出適應(yīng)市場(chǎng)的制度規(guī)則，保障電信監(jiān)管依法有序進(jìn)行，促使電信競(jìng)爭(zhēng)納入法律治理的軌道；（3）加強(qiáng)前瞻性法規(guī)建設(shè)，從而滿足信息技術(shù)進(jìn)步下消費(fèi)者需求變動(dòng)的要求。對(duì)于民營(yíng)資本進(jìn)入電信領(lǐng)域以及多網(wǎng)融合等方面應(yīng)借鑒國(guó)外的做法，為我國(guó)電信市場(chǎng)提供寬松的政策環(huán)境，從而可以加快對(duì)內(nèi)資的開放和增強(qiáng)不同網(wǎng)絡(luò)部門的合作。

3、行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建。要實(shí)現(xiàn)規(guī)制機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)，不僅依賴于政企職能的合理分開，更多需要大量規(guī)范的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行自律監(jiān)管。從趨勢(shì)來(lái)看，政府管理范圍的逐步縮小，需要中介機(jī)構(gòu)或協(xié)會(huì)承擔(dān)服務(wù)、協(xié)調(diào)等方面的工作。因此，要積極鼓勵(lì)和扶持通信行業(yè)協(xié)會(huì)的建立和發(fā)展，使之充分發(fā)揮服務(wù)、自律、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的職能。

［1］張東操.闞凱力:電信拆分未能打破壟斷重組還將繼續(xù).中國(guó)青年報(bào)，2003.2.26.

［2］周其仁.行政分拆讓位市場(chǎng)重組廣電與電信不對(duì)稱雙向進(jìn)入.http:J/i t sohu.com，2001.5.28.

［3］陳朝旋.電信巨頭談“互通”圖謀“雙贏”.羊城晚報(bào)，2002.6.29.